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应劭《汉官仪》：“初，秦代少府，遣吏四；一在殿中主发书，故号尚书。尚犹主也。”沈约《宋书》卷三十九《百官志》：“汉初有尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席、尚书，谓之六尚。”故尚书的本职，用现代的语言说，只是主管收发文书并保管文书的人。《汉官解诂》：“尚书出纳诏令，齐众口舌。”《汉官仪》：“凡制书皆称玺封，尚书令重封。”这依然保有早期收发文书职务的痕迹。在汉武帝以前，不仅没有尚书参与政治的情形，并且在记载上也没有出现尚书的官名。因为官职微末，无可记载的原故。所以《史记》一书中，除《三王世家》有“三月乙亥，御史臣光，守尚书令奏未央宫，制曰：下御史。六年三月戊申朔乙亥，御史臣光守尚书令、丞非，下御史书到，言。”及《魏其武安侯列传》提到尚书外，此外全书恐未曾提到尚书一职。上面提到尚书的，皆武帝时代。但霍光以大司马受遗诏辅政，则必以“与金日磾、上官桀共领尚书事”为一重要条件，可知此时尚书在政治上已居于极重要的地位。按立三子为王，乃元狩六年，即西纪前一一七年。霍光受遗诏辅政为后元二年，即西纪前八十七年。在《三王世家》中之御史，当为御史中丞所领之侍御史，此时受公卿奏事，仍在侍御史；
尚书令及尚书令丞，其职权仍依附于御史。但由霍光们受遗诏辅政，共领尚书事的情形来说，即可证明尚书已掌握到政治的枢要。由元狩六年到后元二年，经过了三十年；在这三十年中，尚书职权的伸张，即是相权的被剥夺。
卫宏《汉旧仪》卷上：“尚书四人为四曹。常侍曹尚书，主丞相御史事。二千石曹尚书，主刺史二千石事。民曹尚书，主庶民上书事。主客曹尚书，主外国四夷事。成帝初，置尚书五人，有三公曹主断狱事。”
应劭《汉官仪》卷上：“尚书四员，武帝置。成帝加一为五。有侍曹尚书，主丞相御史事。二千石尚书，主刺史二千石事。户曹尚书，主人庶上书事。主客尚书，主外国四夷事。成帝加三公尚书，主断狱事。”两者文字小有出入，《汉旧仪》之民曹，在《汉官仪》为户曹。按《续百官志》太尉下有户曹，但所掌不同，似应以《汉旧仪》为正。而四人分曹办事，应自武帝时已然。《北堂书钞·设官部》、《太平御览·职官部》又引《汉官仪》：“尚书郎四人，一人主匈奴单于营部，一人主羌夷吏民，一人主天下户口土田垦作，一人主钱帛贡纳委输。”此条亦见《汉旧仪》，与前引《汉旧仪》及《汉官仪》，又有出入。按大司农、少府之官职，很少变更，尚书似无“主钱帛贡纳委输”之必要。故《北堂书钞》所引，似钞录时由简略而误。《续汉志》：“尚书令一人，千石。”“尚书仆射一人，六百石。”“尚书六人，六百石。”本注曰：“成帝初，置尚书四人，分为四曹。常侍曹尚书，主公卿事。二千石曹尚书，主郡国二千石事。民曹尚书，主民吏上书事。客曹尚书，主外国夷狄事。世祖承遵。后分二千石曹，又分客曹为南主客曹、北主客曹，凡六曹。”按《续汉志》出自司马彪之《续汉书》。刘昭《注补序》谓“百官就乎故簿”，而所谓故簿，乃“世祖（光武）节约之制，宜为常宪，故依其官簿”，
乃东汉的官簿。“本注”乃刘昭以前之旧注。上面所说的尚书六人，乃光武时代承成帝五人而来的发展。本注所说的“成帝初置尚书四人”，未上溯到武帝，故不能推翻《汉官仪》武帝置尚书四人，成帝加一为五的说法。由武帝的置尚书四人。分四曹办事，则尚书已由公文的收发机关，进而为公文的处理机关，甚为明显。尚书处理公文的结果，并不经过丞相，而系直接送到皇帝。但皇帝怎能对尚书的处理加以审核呢？《汉书·百官公卿表》“皆加官”下“晋灼曰：《汉仪注》，诸吏、给事中，日上朝谒，平尚书奏事，分为左右曹。”这即是《百官公卿表》所说的“诸曹受尚书事”。《汉书补注》引“沈钦韩曰：《汉官仪》，左右曹日上朝请，案武帝后始见。亦如尚书五曹，而总于领尚书事者。”又《汉旧仪》卷上：“诏书以朱钩施行。诏书下，有违法令，施行之不便，曹史白封还尚书，对不便状。”按《汉书》卷十九《百官公卿表》：“侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍皆加官……诸吏得举法……给事中亦加官……掌顾问应对。”由此可知，开始是由在皇帝左右的加官，代皇帝看尚书所处理的公事，并得由曹吏加以封驳的。上引《汉旧仪》“曹史白封还诏书”的“曹史”，应系“曹吏”之误，指的即是加官中的左右曹与诸吏。而由《汉书》卷六十八《霍光传》：霍光死后，“时霍山自若领尚书，上（宣帝）令吏民得奏封事，不关尚书。”这是为了要剥夺霍氏的权柄。可知在一般情况下，一切封奏事，都要经过尚书的。由上所述，军国大事，都是通过尚书这一关卡以上达于皇帝，下达于吏民；只有加官在皇帝左右的顾问，可以参加一点意见。《汉官仪》卷上：“尚书令主赞奏，总典纲纪，无所不统，秩千石，故公为之。”这说的虽是东汉时的情形，但实已具体而微地开始于武帝之世。所谓“故公为之”，乃是说尚书的“无所不统”的职务，本来是由三公负责的；就西汉说，本来是宰相做的。但在武帝时，已宰相其名，而尚书其实了。
然则武帝何以要把处理政务的实权，由宰相转移到尚书手上呢？除了由猜防宰相，必须剥夺相权的基本原因外，尚可分为四点。第一，尚书收发、保管文书，便会熟习日常政治处理的情形，及熟习各种政治问题的来龙去脉与惯例。所以武帝认为这种人，有处理实际政治的能力。第二，因为他们地位很低，可以减轻盗权窃柄的顾虑，并容易贯彻自己的主张，不致受到宰相的牵制。第三，汉代对宰相还保持有一番礼貌。《汉旧仪》“皇帝在道，丞相迎谒，谒者赞称曰：皇帝为丞相下舆；立，乃升车。皇帝见丞相起，谒者赞称曰：皇帝为丞相起；立，乃坐。”所以皇帝和丞相见面是一件很麻烦的事；见尚书，便没有这种麻烦。后来东汉的光武、明帝，还常常动手打尚书。第四，尚书属少府，与皇帝的日常生活较为接近。上述四种原因中，当然以第二种最为主要。
这中间又插入中书的问题，对以后官制的影响很大。先把有关的材料录在下面。《汉旧仪》卷上：
尚书令主赞奏封下书。仆射主闭封。……汉置中书官，领尚书事。中书谒者令一人。成帝建始四年罢中书官，以中书为中谒者令。
又《汉旧仪补遗》：
中书令领赞尚书，出入奏事，秩千石。
中书掌诏诰答表，皆机密之事。
《汉书》卷十九《百官公卿表》少府下：
又中书谒者……七官令丞。
《续汉志》：
尚书令一人，千石。本注曰：承秦所置。武帝用宦者，更为中书谒者令。成帝用士人，复故。掌凡选署及奏下尚书文书众事。
沈约《宋书》卷四十《百官志》下：
汉武帝游宴后廷，始使宦者典尚书事，谓之中书谒者，置令、仆射。元帝时，令弘恭、仆射石显，乘势用事，权倾中外。成帝改中书谒者令曰中谒者令，罢仆射。汉东京省中谒者令，而有中官谒者令，非其职也。
《晋书》卷二十四《职官志》：
案尚书本汉承秦置。及武帝游宴后廷，始用宦者主中书，以司马迁为之。中间遂罢其官，以为中书之职。
案汉武帝游宴后廷，始使宦者典事尚书，谓之中书谒者，置令、仆射。成帝改中书谒者令曰中谒者令，罢仆射。
引了上面的材料，先应对名词加以解释。《汉书》卷九十三《佞幸传》：
石显……弘恭……皆少坐法腐刑，为中黄门，以选为中尚书。宣帝时，任中尚书官。
恭明习法令故事，善为奏请，能称其职，恭为令，显为仆射。
按上文，石显、弘恭之为中尚书，似在宣帝以前；到了宣帝时，始一为令，一为仆射。因为他两人是宦官，原来的官职是中黄门，即是内黄门，“中”即是“内”；所以他两人选为尚书，即称中尚书。他们是在皇帝左右办事的尚书，对原有的尚书而言，他们是供职后廷的中尚书，亦即是内尚书。由此可以了解，“中尚书”是全称，所有仅称“中书”的皆是简称。武帝游宴后廷，懒于在平日正式听政治事的地方，受由加官所平的尚书呈进的公文，所以便用可以出入后廷的宦官，执行尚书职务，这即所谓中尚书。中尚书依然是尚书。它之所以加一个“中”字，只是因为由侍奉皇帝左右的宦官所担任。等于赵高以宦官为丞相而称“中丞相”；并非于官制中的丞相之外，另有一种“中丞相”，完全是一样的道理。至于所谓“中书谒者”，全称应为“中尚书谒者”。谒者的官，属于光禄勋；中黄门属内廷，而谒者不一定属内廷。中黄门用宦官，谒者并不用宦官。所以弘恭、石显，都是由中黄门选中尚书，而非由谒者选中尚书。我的推测，武帝从宦官中选用了中尚书——可以由中黄门来，可以不从中黄门来——便又加上一个“谒者”的官衔；谒者“掌宾赞受事”；有了这个兼差，就便于和朝廷其他有关的人作公务上的联络。因此，中书、中书令是本职，而中书谒者，中书谒者令，是把兼差连在一起的称呼。故“谒者”可以省掉，而中书不能省掉。司马迁、石显、弘恭，便都只称中书令，而不必称中书谒者令。
其次是尚书与中书的办公处所，是一处还是二处的问题。《五礼通考》卷二百十七《设官分职》：
马氏端临曰：“中书尚书之名始于汉。《通典》言汉武帝游宴后庭，始令宦者典事尚书，谓之中书谒者；则中书尚书，只是一所。”然考《霍光传》，光薨，霍山以奉车都尉领尚书事。故事，诸上书者皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发之。所言不善，屏去不奏。魏相请去副封以防壅蔽。而光夫人显，及禹、山、云等言，上书者益黠，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书，则其时中书尚书，似已分而为二。
按马端临以中书尚书办公的地方只是一所，固然错误。《五礼通考》著者秦蕙田的说法，也有些模糊。原因是《续汉志》“武帝用宦者，更为中书谒者令”的“更”字，若读平声，则作“改”字解，其意遂成“改为中书谒者令”。《晋书》的著者由此而遂误以为有中书之后，遂罢掉了尚书（见前引“中间遂罢其官”）。更由此遂以为有中书即无尚书，中书便在尚书的原地办公。而《通典》卷二十一《职官》三“因武帝游宴后廷，始以宦者典事尚书，谓之中书谒者”的说法，也容易引起此种误解，这便自然而然地认为中书、尚书办公的地方只是一所。实则前引《汉旧仪》“汉置中书官，领尚书事”，又“中书令领赞尚书”，说得清清楚楚。在武帝未设中书以前，是由左右曹、诸吏，平尚书奏事（见前）。左右曹、诸吏，是加官，被加这种官的人，虽然成为内臣，但究不若宦官之可以随侍皇帝游宴的方便。于是设中书官，代替了左右曹、诸吏的任务，使尚书的赞奏，直接由中书到皇帝手上；皇帝太忙或精神不济时，便由中书代皇帝处理了，这是左右曹、诸吏所做不到的。中书是直接于皇帝的尚书，而原来的尚书未尝不存在。所以《续汉志》“更为中书谒者令”的“更”字，应读去声；即是说在尚书令之外，再（更）设一个中书令，这实际上是一种叠床架屋的官职。《汉书》卷七十五《眭两夏侯京翼李传》载“是时中书令石显颛权，显友人五鹿充宗为尚书令”。两令同时并存，其政治地位本是相等；但中书令是直接于皇帝的，所以“中书官领尚书事”。霍光以大将军领尚书事，不过在形式上是把中书令所领的接过来，而一直到成帝建始四年（纪前二十九年），中书、中书令之存在如故。把上面这种情形弄清楚了，则中书与尚书，官职是一，而担任者的身份不同，因而有内外之分；其办公地方并非一所，又何待言。这里附带要一提的是，《汉书》卷七十八《萧望之传》：“望之以为中书政本，宜以贤明之选。自武帝游宴后庭，故用宦者，非国旧制……”卷九十三《佞幸传》也载有望之的同一内容的话，而将“中书政本”，记为“尚书百官之本”；后来引这段话的人，有的根据前者称“中书”，有的根据后者称“尚书”。其实，望之的话，是反对用刑余的宦官，“中书”是由用宦官而来的名称，所以萧望之不会说“中书政本”这种话。《佞幸传》称“尚书百官之本”是对的。同时望之此时是以前将军领尚书事，但石显为中书令，所领的也是尚书事；因他是直接于皇帝，这便使望之的领尚书事是有名无实。由此我们可以了解，尚书、中书，除了生活上与皇帝有远近不同之外，实际是由武帝一时的方便所形成的叠床架屋的官职。《汉书》卷九十三《佞幸传》：“是时元帝被疾，不亲政事，方隆好于音乐。以显（中书令石显）久典事，中人无外党，精专可信任，遂委以政。事无小大，因显白决，贵幸倾朝。”这不仅说明了元帝的心理，也说明了所有一人专制者的心理。中书之所以出现，所以继续发展，皆由此而可以得到解答。与一人专制不可分的宦官之祸，也由此而可以得到解答。
此处更想附带解决一个两千年的疑案。《汉旧仪补遗》卷上：
太史公，武帝置，位在丞相上。天下计书先上太史公，副上丞相；序事如古春秋。司马迁死后，宣帝以其官为令，行太史文书而已。
按上面这段话，无一语合事实。《汉书·百官公卿表》奉常下：“属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞。”故《史记·自序》：“卒三岁而迁为太史令。”由此可知武帝时无“太史公”之称。而太史令之非由宣帝“以其官为令”可知。太史令系奉常的属官，不能位在丞相上。史公《自序》：“太史公既掌天官，不治民。”则可知无天下计书先上太史公之事。汉代太史属太常，不著史，故司马迁著书，只能“成一家之言”。班固为兰台令史，秩百石，属少府，不属太常。《汉官仪》谓“掌书劾奏”，即掌钞录之事，也不著史。班固继父业而修《汉书》，乃着手于兰台令史之前，其本传记之甚明。今人犹有谓“班氏父子，世为史官”云云，乃望文生义。汉世著史者，无一出自太史，自无所谓“序事如春秋”。这一段记载，我的推测，是因司马迁本为太史令，后又为中书令，因而传写有所讹夺。若把“太史公”改成中书令，而把后人由太史令所发生的联想去掉，大体上便可以说通了。