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在未进入到本问题之前，我应当首先指出汉人所流行的三公九卿的官制的说法，不是唐虞三代的政治史上的官制，也不是秦及西汉初年所曾实行过的官制。我要先把这一点澄清，也便可以澄清我国两千年来官制中的若干纠结。
卜辞中有“三公”一辞，指的是先王先公而非爵位名称。
传统的说法，最先出现三公一辞的是《尚书》中的《周官》“立太师、太傅、太保，兹惟三公，论道经邦，燮理阴阳”的几句话。按现行《尚书》中的《周官》系伪古文，今日已成定论。而“燮理阴阳”的观念，决非战国末期以前所有，恐亦不须多论。故此不足为“三公”之制在周初已有之证。惟《郑志》“赵商问曰：按成王《周官》立太师、太傅、太保，兹惟三公”云云，遂有以《郑志》所引，乃真古文《周官》之文，
则是以太师太傅太保为三公，乃周初所固有。但皮锡瑞谓“案郑君述古文逸书二四篇目，见于孔冲远书疏，内无《周官》。而赵商云云者，惠栋《古文尚书考》曰：‘孔氏逸书无《周官》。赵商据以为说，此必见《纬书》及《书大传》，梅氏即用之以入《周官》。’其说是也。”
是《郑志》赵商所引之周官，仍非真古文《周官》，则“兹惟三公”之语，仍为后出之语。周初有公爵，但并无以三为限定而称为“三公”的官制。《尚书》中的《牧誓》、《酒诰》、《立政》、《顾命》，皆出有周初较详的官制，皆无三公之名。《金縢》有“二公曰”，《传》谓二公乃召公、太公，再加上周公本人，此似为三公。但此三人乃公侯伯子男五等爵中之公，而非周王左右另成一固定官制的“三公”之公。所以在《顾命》中又出现有毕公、毛公。周代爵位世袭，则其公之不限以三，甚为明显。《五礼通考》卷二百十五引叶氏时曰：“以三公言之，召公为保，周公为师，而太傅无有焉，召公实兼之也。周公既没，召公为保，而太师太傅无有焉，召公实兼之也。”此乃傅会三公之说而不可得，故以“兼之”作弥缝，而不知本无所谓三公。《诗·小雅·雨无正》的“三事大夫”，郑《笺》即以三公释之。但诗人分明称为“大夫”，何得以大夫为公？是《诗》、《书》中未见有三公的名辞。《春秋左氏》、《穀梁》两传，皆无三公的名称，是春秋二百四十二年中，未出现所谓三公之制。《公羊传》有“天子三公”的说法，但这都是由“初献六羽”（隐五年）、“祭公来”（桓八年）、“周公出奔晋”（成十二年）等经文傅会而成，这是在景帝时胡毋生等写定时所傅会上去的。
在经文原文中，没有可以解释为三公的任何根据。正因为如此，所以二千年来的传注家对先秦典籍作三公的解释时，不仅都是采用“拼七巧板”的方式，并且对三公的内容也各不相同。《汉书》卷十九上《百官公卿表》七上，既以太师、太傅、太保为三公，但又“或说司马主天，司徒主人，司空主地，是为三公。”此处之“或说”，盖出于《韩诗外传》八：“三公者何，曰司空、司马、司徒也。司马主天，司空主土，司徒主人。”其于古史为无稽，更不待论。
就我目前所能找到的可靠线索来说，三公这一名辞的出现，应在春秋之末，或即由墨子这一学派的政治理想所造出来的。《尚同上》：“是故选天下之贤可者立以为天子。天子立，以其力为未足，又选择天下之贤可者置立之以为三公。天下三公既已立，以天下为博大，远国异土之民，是非利害之辨，不可一二而明知，故画分万国，立诸侯国君。诸侯国君既已立，以其力为未足，又选择其国之贤可者置立之以为正长。”《尚同中》、《尚同下》都有这一段大体相同的话；《天志》里也有与这相同的政治制度。假定《墨子》一书的主要部分，乃成立于战国中期以前，则这应当是在可信的材料中最早提出三公观念的；最低限度，是最早把三公的观念很明显而有力地镶入到整个的官制中间去，而成为完整系统中的重要一环的。《老子》卷六十二也有“置天子、立三公”的话，由这种话所代表的政治意义，在《老子》一书里的分量，没有在《墨子》一书里的分量重。而《老子》一书，若如我所考证，这是由老子这一派的学徒辗转记录增补而成，其主要部分，也是写定于战国中期之前；
则《老子》一书的这两句话，是受到墨子一派的直接或间接的影响，是可以讲得通的。至于孟子曾说柳下惠“不以三公易其介”（《尽心章上》），这可证明此一观念在战国中期已经传播开了。
然则何以能说这三公不是历史的事实，而是出自墨子这一学派的政治理想呢？第一，从天子起，一直到地方的正长，皆出自选举，这是被过去研究墨子的人所忽略了的伟大政治理想。第二，墨子引作三公职位的历史证据，都出于历史的傅会，由此可知在历史中并不曾真正出现过三公。《尚贤中》：“傅说被褐带索……武丁得之，举以为三公。”《尚贤下》：“昔伊尹为莘氏女师仆，使为庖人，汤得而举之，以为三公。”在历史的传说中，也没有傅说、伊尹所作的是三公的职位任何痕迹；可知墨子或墨子的学徒，在历史中找不到三公这一职位。然则何以称为三公呢？公的爵位在周初是有的，公而冠以三，或取“数成于三”，
或取天地人三才之义，则无法确定。
在《墨子》的官制系统中，天子之下是三公，三公之下是诸侯，由此可以推知他们所说的三公，实际指的是卿大夫，最低限度是概括了卿大夫，所以便略去这一环节。周的官制中有卿，这是不容怀疑的。《左传·成公三年》“晋作六军，韩厥、赵括、巩朔、韩穿、荀骓、赵旃皆为卿”。是晋有六卿。《左传·襄公八年》郑子展谓晋“八卿和睦”，是晋又有八卿。或八卿之八，乃六字之讹。《左传·襄公十九年》“公享晋六卿于蒲圃，赐之三命之服。军尉司马司空舆尉候奄皆受一命之服”。可知晋之所谓卿，以受命将佐上中下军为准；有兼司马、司空诸职的，但司马、司空等并非卿位。《左传·文公七年》宋国“公子成为右师，公孙友为左师，乐豫为司马，鳞矔为司徒，公子荡为司城，华御事为司寇，六卿和公室”。是宋六卿之名位，与晋不同。《左传·僖公九年》公子目夷“为左师以听政”。《左传》鲁文时期，华元以右师为政。《左传·襄公九年》“乐喜为司城以为政”。是六卿中无固定为政之规定。而司马、司徒、司空
皆卿位而非公位。此外郑有六卿，而司马、司空、司徒皆卿。
齐、楚、秦诸大国，则皆无六卿之名。
至于“九卿”，则自周初以迄战国，未曾发现此一官制的痕迹。独《国语·鲁语下》记公父文伯之母有“是故天子大采朝日，与三公九卿，祖识地德”的话，果尔，则在春秋定、哀之际，已有九卿一辞，且与“三公”连在一起。但不特自春秋之末以迄战国，除下述《吕氏春秋》外，其他可信赖的文献，并未见到九卿一辞。并且《国语》中除此处外，只有六卿的名称，再找不到九卿的名称。依我的推测，刘向编《列女传》时，三公九卿的名称，甚为流行。他将《鲁语》有关公父文伯的材料，改编成《列女传》中的《鲁季敬姜》，为求文字适合当时皇室的要求，便将《鲁语》中此处其他的官制名称，改为“三公九卿”。并将下句的“祖识地德”，改为“组织施德”（此句也可能是传抄中因字形近似而来的讹误）；后人再将《列女传》中的“三公九卿”，误校到《鲁语》中去了。因此，我以为“九卿”一辞，恐以《吕氏春秋》十二纪为最早而可信。吕不韦聚门客作《吕氏春秋》以作秦统一天下后政治的宝典。在十二纪中，开始把三公九卿组合在一起；而九卿的官制，可能即是他的门客构造出来的。《孟春纪》：“立春之日，天子亲率三公九卿诸侯大夫，以迎春于东郊。”以后各纪中，大都有三公九卿的出现。他们所以将春秋时代流行的六卿改为九卿，或者因为晋、宋等国既已有六卿，则作为大一统的秦帝国，自应比他们要多出一些。而由六升到九，或者是因为《左传·文公七年》有“六府三事，谓之九功”的话而来；或者是出自他们特殊的数字衍化，由三公衍化而为九卿（见后），则不易断定。《吕氏春秋》的十二纪，给了汉代思想与政治以可惊的影响，此将另有专文论述。这里只指出，由汉文帝令博士诸生所作的王制
中，“天子三公九卿，二十七大夫，八十一元士”的几句话，是承《吕氏春秋》十二纪的三公九卿演化出来的。这种以三的倍数所形成的官制，或者与《宋书·律志》“黄钟之律长九寸，物以三生。三三见九，三九二十七，故幅广二尺七寸，古之制也”的这几句话有关系。因此，八十一元士之八十一，乃由三乘二十七大夫而来。董仲舒《春秋繁露·官制象天》第二十四，对此一官制，以“圣王所取仪金（于）天之大经，三起而成（按指每三月而成一季），四转而终（按指四季而成岁。以四季比此官制之四级）”作解释，恐亦非博士之本意。郑康成不知道这种官制是出自文帝的博士们的凭空演化，但又于古无征，所以只好说“此夏制也”，当然郑说是完全没有根据的。因此，凡是把秦以前的官制，向三公九卿去比傅，汉人比傅得没有办法，又造出三孤之说以为补缀，皆是曲解历史。除了增加混乱外，更无半丝半毫意义。
三公的名称，虽出现得较早，而九卿的名称，虽出自吕不韦的门客，对秦可以发生影响；但秦的实际官制，并没有受到这两个名词的影响。《通典》卷二十《职官二》：“秦置丞相，省司徒。”又谓“秦无司空，置御史大夫”，此误以成帝绥和元年（前八年）之改建三公，为古代所固有。汉承秦制，由西汉有九卿之名而不拘于九卿之数，即可推知秦无九卿之说；凡谓秦有九卿者，皆出自后人之傅会。
三公九卿之名，在西汉颇为流行。但在绥和元年以前，皆只作象征性的使用，而未尝以此作官制的规准。成帝绥和元年，因何武之言，将御史大夫改为司空，连同原有之丞相及武帝时所设之大司马，修改丞相制为三公制。在此以前，太尉并不常设，故《史记·将相年表》于高帝五年、文帝三年、景帝七年、武帝建元二年，皆云罢太尉官，是汉廷从无以太尉为三公之观念。而武帝之设大司马，乃是为了“以冠将军之号”
来宠异卫青及霍去病，亦与三公无涉，甚至与原设的太尉亦无涉。因为此时之大司马是虚衔，且直属于天子；而太尉则系主管军政的实职，为丞相的助手。《汉书》卷八十九《循吏传》黄霸荐史高可为太尉：“天子（宣帝）使尚书召问霸，太尉官罢久矣，丞相兼之，所以偃武兴文也。”按自霍光以大司马大将军辅政，卒于地节二年（前六十八年），经张安世、韩增、许延寿，至甘露元年（前五十三年）许延寿之死，大司马未尝无人。若在绥和元年以前，大司马系由武帝改太尉而来，则宣帝不会说“太尉官罢久矣”的话。以大司马作太尉，乃成帝绥和元年改置三公以后的观念。这一点，汉人也常常弄混淆了。《汉官仪》谓武帝改太尉曰大司马，此与元狩四年诏卫青、霍去病皆为大司马的情形完全不合。且三公的地位是平等的，故绥和元年改三公制时，即“益大司马大司空（御史大夫）奉（俸）如丞相”。在此之前，则御史大夫“掌副丞相”，丞相奉钱月六万，而御史大夫月四万；是绥和以前由高帝五年至元延四年，凡一百九十三年间，汉无三公的官制，彰彰明甚。然《史记》卷一〇二《张释之列传》有“三公九卿尽会”之语，卷一一二《平津侯列传》汲黯谓公孙弘“位在三公”，而公孙弘亦自称“夫以三公为布被”。此时弘为御史大夫；又“致位三公”，则弘已为丞相。卷一二二《酷吏列传》张汤自谓“陛下幸致为三公”，又“杜周初征为廷史……及身久任事至三公列”。张汤、杜周实皆为御史大夫。由此可知武帝时并无三公之实，而率称丞相、御史大夫为三公；可断言三公一辞，西汉时已在观念上发生影响，故当时即作象征性之使用。成、哀之后，乃渐趋向现实官制上的使用，至东汉而始在官制上完全确定。
九卿一辞的情形，也和三公一辞的情形一样。《续汉志》标明“太常（原名奉常）卿一人”、“光禄勋（原名郎中令）卿一人”、“卫尉卿一人”、“太仆卿一人”、“廷尉卿一人”、“大鸿胪（原名典客）卿一人”、“宗正卿一人”、“大司农（原名治粟内史）卿一人”、“少府卿一人”。以后韦昭《辨释名》，
张守节《史记正义》及《通典》、《通志》、《通考》，皆以此为两汉的九卿。而《通典》特加“九寺大卿”之名，此在两汉为无据。然《史记》卷一一二《平津侯主父列传》公孙弘谓“夫九卿与臣善者无过黯”，时汲黯为主爵都尉。卷一二〇《汲郑列传》“召（汲黯）以为主爵都尉，列于九卿”。又同卷郑庄“至九卿为右内史”。卷一二二《酷吏列传》宁成“徙为内史，外戚多毁成之短，抵罪髡钳。是时九卿罪死即死。少被刑，而成极刑”。“杨仆者……稍迁至主爵都尉，列九卿。”卷一二三《大宛列传》：“军正赵始成为光禄大夫，上官桀为少府，李哆为上党太守，军官吏为九卿者三人，诸侯相郡守二千石者百余人。”由上文观之，少府固为九卿，光禄大夫秩比二千石，但《汉书》卷三十六《楚元王传》载元帝征周堪，“拜为光禄大夫，秩中二千石”，与卿秩相同，是此职之地位，可高可下。故“毗亮论道，献可替否”（荀绰《晋百官表》），当时亦可能视为九卿。《汉书》卷七十六《张敞传》：敞“诣公车上书曰，臣前幸得备位列卿，待罪京兆。”又同卷《王尊传》，尊为京兆尹，御史大夫奏尊“不宜备位九卿”。主爵都尉（后改为右扶风）、内史（后改为京兆尹）、右内史，在当时皆称为九卿，远非《续汉志》所举之九卿可得而范围。今人求其说而不得，乃有人将“九卿”与“列卿”加以分别，
此似因前有“列于九卿”、“列九卿”等字句而来。但汲黯为主爵都尉，称之为“列于九卿”。《史记》卷一二〇记汲黯“过大行李息曰……公列九卿”。按大行令后改为大鸿胪，正在《续汉志》九卿之内，亦称为“列九卿”。而《晋书》卷二十四《职官志》：“太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府、将作大匠、太后三卿、大长秋，皆为列卿。”此处所举自少府以上，正系一般所谓之九卿。但连同将作大匠等同称为列卿，则九卿与列卿之别，是毫无根据的。何况《汉书·百官公卿表》，实际是举出了十卿。因为在“中尉、秦官”这一条的下面说：“自太常至执金吾（武帝太初元年改中尉为执金吾），皆中二千石，丞皆千石。”这是班氏视执金吾与由太常至少府等九官，皆系同等秩位；由太常至少府等九官是卿，执金吾也当然是卿。《汉书》卷七十七《毋将隆传》，隆为执金吾，诏即称其“位隆九卿”。所以韦昭辨正刘熙《释名》谓“执金吾本是中尉，掌徼巡宫外，司执轰奸。至武帝更执金吾为外卿，不在九列”的说法，认其对西汉而言，是不能成立的。执金吾因“徼巡宫外”，即为外卿，则廷尉掌理天下之狱，大司农掌理天下之财，岂非更应列为外卿吗？“外卿”之说，为两京所无，此亦系求其故而不得，故从而为之辞。而班固在《百官公卿表》中，列有奉常（太常）、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、廷尉、典客（大行令、大鸿胪）、宗正、治粟内史（大司农）、中尉（执金吾）、少府、水衡都尉、主爵都尉（右扶风）、左内史（左冯翊）、右内史（京兆尹），共十四官，皆西京之卿，皆可称为九卿。此无他，九卿开始时乃一观念上之官制；西京对于本不止于九而称九卿，与本不足为三而称三公一样，乃象征性之使用，并未尝为“九”之数字所拘。成、哀而后，直至东汉，始将观念上之九卿，坐实而为事实上之九卿。此与三公的情形相同，乃官制上由观念演向事实的显著的一例。明乎此，则过去由西汉以上对三公九卿的种种拼七巧板式的说法，皆应廓而清之，不为其所迷惑。而十二卿（刘熙《释名》）、十三卿
之说，皆不如从《汉书·百官公卿表》之为得其实了。