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官制是政治运作中的一套机器。从另一角度说，也是知识分子在政治上发挥能力所凭藉的基本条件。它的形成，在理论上说，是适应治理天下的客观情势上的需要。因此，它的演变，应当是出于由客观情势变化的要求。所以官制的本身，应当具有客观独立的性格。但一人专制政治的特质，首须将皇帝个人的身份地位绝对化、神圣化；这一点，除了秦始皇通过礼仪加以实现，并由叔孙通为汉家制朝仪时所继承外，且如后所述，也须通过官制而加以实现。其次，一人专制政治，是秦国长期在法家思想培育之下所形成的。法家思想特点之一，是君臣关系的紧张，因而在心理上所引起的非常尖锐的猜防作用。一人专制者的皇帝地位，已如我在《封建制度的崩溃及典型专制政治的成立》一文中所述，并不借助于神权，而主要是运用法术的箝制与威吓，这便更助长了法家所提出的君臣间的紧张关系和猜防心理。《史记》卷五十三《萧相国世家》：“于是乃令萧何赐带剑履上殿。”《会注考证》引朱锦绶曰：“案《贾子》，古者天子二十而冠带剑，诸侯三十而冠带剑……，可见有事带剑，古礼之常。臣上君殿，其事尤大，当必以带剑为礼矣。……见君之礼，立而不坐，恐必不以不履为敬也。自秦法群臣侍殿上者，不得持尺寸之兵，适与古制相反。汉沿其法，故特赐萧何以宠之。其实剑履上殿，秦汉以前，不以为异，请约举经传以证之……”此即由猜防心理所引起的君臣关系变化的一例。这种情形，也必然在官制上发生重大的作用。
一人专制下的官制，是由秦政、李斯们所建立起来的。他们正紧接着战国过渡性的开放时代。由诸子百家，尤其是由其中的儒家所提出的政治理想，也浸透到政治制度的构想中去，甚至将理想伪托为古代官制之名以求其实现，这不能不渐渐形成一种“观念的力量”。这种观念的力量，也会通过吕不韦的门客而给秦的君臣以影响。尤其李斯本是荀卿的学生，也未尝不深通儒术。所以在他们形成这副大一统的统治大机器时，除了在基本上顺应一人专制的要求以外，其势也必须受到山东诸国的事实上与观念上的若干影响。于是在他们的官制中，我们应当承认实包含有若干合理的成分，最显著的是宰相制度的确立。
春秋时代，各国政治的好坏，常随一个“为政”、“当政”、“当国”者为转移，不过那都是各国封建体制内的贵族。孔子则以平民而抱“吾其为东周乎”
之志，这实际是假定他可以获得代替人君行使职权的官位。这一官位，一方面由事实的要求而演变出战国时的丞相；同时也是抱有政治理想的知识分子，在对官制的构想中所寄托的理想。《荀子·王霸》篇：“相者论列百官之长，要百事之听，以饰朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其赏庆，岁终奉其成功，以效于君。当则可，不当则废。”《吕氏春秋·举难》篇：“相也者，百官之长也。”《管子·君臣上》：“是故主画之，相守之。相画之，官守之。”
在这类的话里面，不仅是对相权作现实的描述，而实也含有对相权作理想的期待。宰相的出现，是在战国斗争激烈的现实政治要求中所逐渐形成的。但它在现实要求中，可以容许政治的理想。人君不必皆贤，但宰相则可选天下之大贤；人君可以继业垂统的不变，但宰相则可因其贤否及成效而变动。御史大夫以监察为宰相之副，太尉主军政，由县尉及郡的都尉与县令长及郡守的关系，可以推知太尉也是属于宰相。宰相制度，是整个官制中的领袖与骨干。宰相地位合理化，则宰相以下的百官皆可以合理化，而将整个政治机器推向合理的方向；这是家天下、私天下中所含的一点公天下的成分。所以宰相制度，可以说是现实与理想合一的制度；知识分子的政治抱负，在宰相制度之下，应当可以得到合理的机遇与合理的发挥，极其致，也可以跻身相位，取得治天下之实。当然这里不考虑到用宰相之权，是操在人君手上；宰相的好坏，还是决定于人君的好坏的这一种人的因素。正因为如此，宰相制度，一方面为大一统的专制政治所必需；另一方面，却又为一人专制下所不容。于是专制政治的发展，在官制上最重要的演变，便是宰相制度的破坏。官制中其他的演变，主要是环绕此一演变所引发出来的。由宰相制度在演变中的破坏，自汉武帝后，中国历史上便无名实相符的宰相；而担任变相宰相的人，也常受到最大的挫折与屈辱。这便影响到知识分子整个的命运，并挫折学术的正常发展。
秦享国日浅，它所建立的官制的效用，我们不能完全明了。二世胡亥任赵高为“中丞相”，
这是宰相制度破坏的开始。但破坏的情形也不太彰著。大一统的一人专制之局，是由汉所继承、所稳定下来的。由汉代官制的演变，以了解一人专制的性格及其对汉代政治社会与学术的影响，这应当是一条重要的门径。