第三章
唯农论

在民主国家，农业利益集团会奋起推动和捍卫社会中农业群体的真正利益或自认为应得的利益。即使在专制制度中也不可避免存在“农村问题”。农业群体有时自己就成立了一个单独的政党；在其他情况下，他们通过压力集团的手段来展开运作。在美国，农业群体会使用这两种方式来持续努力地提升和保护其岌岌可危的地位，而其地位被危及的原因有两点，一是农业在国家经济中的相对重要性降低，二是农业越来越容易因日益复杂和相互依赖的社会内部的失调所导致的经济损害而受到不利影响。实际上，要理解农民采取的各项运动，尤其是最近几年的运动，关键是要看到在实际中农民无法获得工业和金融利益集团所使用的那些经济防御手段。当面临过度生产和价格下降的威胁时，在没有政府插手的情况下，商业集团会成功地采取共同行动来减少生产和保护自己免受经济风暴的影响。数百万各自为政的农业生产者却发现采取协调一致的行动是不可能的，因而他们投入到政治中，力图通过政府找到集体行动的方式。

由于美国的许多农民运动在本质上是地方性的，所以它们可能会被用来例证前面关于地方主义的一般性讨论。农业运动的极大多样性也有助于生动地说明一种重复出现的政治行为模式。在任何时候，政治权力结构都体现着争夺权力和影响力的各方之间的一种均衡。国际政治中的权力平衡相对应地也存在于国内事务中。有时，权力结构会长期维持一种静态均衡的状态，同时在时间的推移中，层级化的社会结构也使自身保持不变。然而在现代，一种高度不稳定的均衡趋向于成为一般规律，不断有新的群体出现来挑战旧的权力，政治权力模式中各组成群体的相对地位会发生影响深远的重新调整，一种新的均衡得以建立，但它又会被另一种均衡所取代。

观察家看到的是如下这样一种矛盾的情况：被压迫群体长期沉默地生活在极其不公正的环境中，而其他群体却以微不足道的理由要求进行权力的重新分配。导向一种新的权力均衡的这些运动是由什么发动的？必然是E.C.林德曼（E.C. Lindeman）所说的“需求意识”（consciousness of need）。如果社会中某个特定群体的状况迅速恶化，这种变化会被敏锐地察觉到。煽动者出场，到处宣扬不公正导致的情绪。一种合理解释了不幸的根源并通常将其归责于某一方——铁路、犹太人、华尔街、垄断者——的结论被四处传播。旨在改善这一状况并提供援助的方案被制定出来。这一运动遭到了来自现状获益者的反对。方案被修改，达成妥协。该运动可能获得某种意义上的成功，它形成了某种既得利益，从而继续捍卫这一新的现状，以对抗随后出现的新一代反抗者对权力堡垒的攻击。 ^[1]

虽然自美国内战以来，“农村问题”以及随之而来的政治不满的各种表现形式几乎一直伴随我们左右，但这一时期农民运动的发展也是有起有落的，表现为某种循环模式，而该模式部分反映了农业的经济地位的变化。因此，我们可以从农业抗议运动的历史中得出大量资料来说明政治运动的自然发展史。

格兰其运动

西北部的玉米和小麦种植区（包括从俄亥俄州到堪萨斯州和内布拉斯加州居住区西部的密西西比河谷上游地区）是农业群体的不满集中爆发的地区，这种不满以格兰其运动的形式体现出来。在19世纪50年代早期，谷物种植区域就已经感受到了经济的不景气，因为新开发土地的耕种带来了生产的增加，不过克里米亚战争和美国内战导致的异常需求状况提高了小麦的价格，从而推迟了大萧条爆发的时间。在19世纪60年代晚期和19世纪70年代早期，价格的下降使农民陷入悲惨之中。他们“开始四处张望，想要找到他们不幸的根源。他们强烈指责银行家、铁路、议会、关税和垄断者，大量的不满遵循着这种思路，其中一些不满是有着充分的依据的” ^[2] 。

在格兰其抗议运动中首当其冲的是铁路部门。美国内战结束后，铁路的建造超过了运输的即期需要（immediate requirements），随后的建造和融资方式并没有遵循最明智的投资法则。州和联邦政府通过批准土地的使用为铁路的建造提供补贴；市、镇和其他级别的地方政府投票批准发行债券来资助铁路的建造；公众被劝说去购买铁路股票，希望能快速而轻松地赚到钱。建造成本经常被虚报，铁路建造的负责人和筹建人所控制的皮包建筑公司则非法地从铁路公司那里攫取资金。如此管理不善，加上运营收入出乎意料的少，迫使铁路公司被破产清算并进行重组，以便从其资本结构中挤出部分水分。在这一过程中，农民成为幻想破灭的铁路股票投资者，与此同时，他们不得不缴纳税金以赎回用于资助铁路的债券，并支付高昂的运输费用来将他们的产品运输到市场。 ^[3] “艾奥瓦州的农民把玉米当作燃料来烧，因为以一蒲式耳玉米卖到15美分来算，它比煤要便宜，但与此同时，它在东部地区则可以卖到1美元，艾奥瓦州的农民认为这里面出了问题，并且非常自然地将之归咎于铁路部门的敲诈。” ^[4]

运输费用上的歧视引起的不满与纯粹因费用高昂引起的不满一样多。这种歧视存在于不同的人和不同的地方之间。在铁路公司相互竞争的铁路枢纽以及其他地方，费用通常要低于中间站点，农民认为铁路公司利用这些中间站点没有竞争而随意抬高费用。个人之间的歧视包括向某个运输商收取的费用比向另一个运输商收取的费用要低，这通常是通过私下的回扣进行的。此外，铁路公司经常将州议会掌握在它们的手掌之中。形成这种控制关系的方式之一是精明地分配旅客出行所用的免费通行证——这一做法旨在避免获得这种通行证的议员和其他政治人物对铁路公司产生敌意。 ^[5]

不只是铁路公司被指责应该为农民的困境负责。经纪人和其他中间人在农民的妖魔论中占据了突出位置。“农民的指控是经纪人在谷物销售方面收取了过高的服务费用，农产品在达到消费者手中之前被迫经过了太多的收费关卡。” ^[6] 高昂的利息以及在支付沉重的抵押贷款的利息和本金方面的困难，导致农民的敌意指向了抵押持有人。

前述原因以及其他原因导致的农业领域的不满，在农业保护者协会（Patrons of Husbandry）或者格兰其中找到了现成的表达渠道。为了促进农民在社会和思想方面的进步而于1867年成立的格兰其，最开始是一种秘密的兄弟会组织，它有着适宜的仪式以及官员等级结构，而官员们都有着响亮的头衔。其发展一直只是缓慢而渐进的，直到19世纪70年代早期，当时经济困境带来的困苦给它注入了发展的动力。格兰其的总数量（或者说其地方分会的数量）“从1868年的11个增加到1873年的8400个，1874年其总成员数为150万。格兰其组织的逐月纪录显示，该组织在出现恐慌的1873年以及后一年出现了显著发展” ^[7] 。到1873年10月，“在邦联内，除5个州——缅因州、康涅狄格州、罗得岛州、特拉华州和内华达州，其他所有州都有格兰其组织，在准州达科他州、科罗拉多州和华盛顿州也有该组织。在这一年年底之前，缅因州和准州之一蒙大拿州也组织成立了格兰其，使得该兄弟会组织在所有33个州和4个准州站稳了脚跟” ^[8] 。

格兰其宣称自己是一个非党派性组织。它在《全国格兰其宣言》（The Declaration of the National Grange）中宣称：“遵照其责任，任何格兰其不得讨论政治或宗教问题，不得召集政治性会议，不得提名候选人，甚至不得在集会中谈论候选人的优缺点。”格兰其并不想打着自己的旗号去提名和选举候选人，而是运用我们现在所说的游说或压力集团这样的手段。各州的格兰其以及格兰其的全国性组织都会制定决议以表明其在立法提案方面的立场，会发布请愿书，会派遣代表去各级议会陈述其对待定立法提案的观点，会要求公共职务的候选人在竞选活动中表明对于促进农民利益的拟议措施的立场。不过，除了格兰其，还出现了大量地方性的和州一级的独立的农民政党，它们在提名候选人方面远不是那么含蓄。它们成功地让支持格兰其计划的人占据了很多地方和州一级的公共职务。

虽然格兰其关注旨在缓解农民困境的各种不同类型的立法，但是对铁路公司进行管制的提案在其计划中占据着首要位置——在当时，某项激进的提案被将受其影响的那些人描述为具有共产主义色彩，会颠覆我们的制度。在好几个州，格兰其在推动立法机构制定管制铁路公司的法律方面发挥了作用。虽然这些法律的直接效果并不总是那么明显，但是很多最终得以确立的美国铁路管制指导原则最初都是由格兰其提出来的。另一方面，格兰其在批评交通运输问题时，力图改善内陆地区的水路运输；国会在1870—1880年的10年里，将用于改善河道和港口设施的拨款金额变为了过去10年的4倍，格兰其在这一方面的决心和鼓动毫无疑问是促成这一结果的因素之一。

在1875—1880年间，格兰其的成员数量出现了急剧下降。因为各种原因，它逐渐丧失了声誉，其他组织取代了它的位置成为农业领域的代言人。导致其衰落的一个重要因素是大量州一级的格兰其所运营的合作社企业倒闭了。在另外一些州，格兰其没能通过立法来改善铁路公司导致的困境，这极大地削弱了人们对这一兄弟会组织的信心。不过，格兰其使通才教育出现在了支持农村人口的压力集团的议程中，这是后来的农业改革运动得以建立的基础，而格兰其自身作为一个保守主义的、高端的农民组织一直持续存在着；它在与国会以及其力量集中的那些州（尤其是在北方地区和东部地区）的议会打交道时，并非毫无权力可言。 ^[9]

美国农场局联合会与一战后的农业

对格兰其运动的分析有助于说明政治运动的起源和演进的某些方面；我们可以从第一次世界大战以来农民的政治行动中得出进一步资料，来说明政治运动的特征。有人指出，在“政治运动”开始之前，一种“需求意识”是必不可少的。这种意识的形成可能是因为地位的恶化，或者是某个救世主式的人物希望通过所提议的政府行动来改善整个群体的境况。

第一次世界大战后农民的政治行动一开始是因为农产品价格的急剧下跌而引发的。参考下面的图表，我们就可以最清楚地看到农业的经济地位下降的严峻程度。在第一次世界大战期间，农业构成了经济繁荣的一部分，因为对农产品的需求很大，但是在1920—1921年的经济萧条期，与农民购买的商品价格相比，农产品价格的滑落幅度更大，速度也更快。因此，农业生产者的实际收入或购买力出现了严重下降。

1920—1921年，农产品价格的崩溃在一定程度上影响了某些长期的发展趋势，也在一定程度上影响了伴随着第一次世界大战而来的经济变革。对农民产生不利影响的长期趋势之一就是膳食方面的某些变化。其中显著的变化是人均谷物消费量的下降，最明显的就是面粉消费量的减少。根据1934年的估算，如果谷物的消费量继续保持在1900年的水平，那么为了喂饱美国人，就需要新增2000万英亩的土地来种植谷物。 ^[10] 在很长一段时间，农业的生产率一直在逐步提高，这一趋势导致农业中出现了与工业中的技术性失业类似的状况。1787年，19名农民生产的剩余下来的粮食“将喂饱1名城里人。在最近这些年，19名农村人口生产的粮食足够喂饱56名非农村人口，再加上10名海外人口” ^[11] 。

第一次世界大战期间，农业生产受到的巨大激励延迟了这些长期趋势的全面影响的爆发。为了满足暂时的战时需要，新开发的土地被用于耕种，已有的农场采取了更加集约型的耕种方式。战后，其他国家的土地重新用于耕种以及战争导致的普遍的经济后果，对美国农民的打击格外大。当农产品市场陷入最低谷时，那些长期坚持的错误的农业政策带来的影响集中体现出来。联邦政府通过的《宅地法案》（The Homestead Act）鼓励将更适于用作牧场或林地的土地用来耕种粮食，这一政策就是长期的幕后因素之一，其全面的影响在这一时期展现了出来。

这些趋势导致了农业领域的不满，而此类不满得以表达的主要渠道是美国农场局联合会，其成立与县指导员制度（county-agent system）密切相关。而县指导员制度最初形成于1900—1910年这10年时间里。随着它发展为当前的形式，该制度逐步地主要承担起了将赠地大学（Land-grant college） 、州农业试验站和联邦农业部所进行的农业研究的成果向农民进行推广的工作。该制度因《史密斯—休斯法案》（The Smith-Hughes Act）获得通过而在1914年采取了现在的这种行政管理形式，该法案规定联邦政府向州一级的农业推广服务提供资金，这一举措在赠地大学的指导下进行，而赠地大学又制定了县级政府聘用县农业指导员的制度安排。因此，这一制度产生的成本是由联邦、州和地方资金来支付的。

县指导员使用的教学方法就是“示范法”；如果想要展示某种化肥的效果，县指导员就会引导农民给某块土地使用这种化肥，旁边则是一块没有施肥的土地；所有周边的农民都可以来看看对比的结果。因此，这项工作被称为农民的合作示范工作。

为了给农民更好的实践指导，成立了各种农民协会。由于第一个这样的协会碰巧是作为宾厄姆顿商会（Binghamton Chamber of Commerce）的一个局而成立的，所以就使用了农场局这个名字。这些协会的成立有助于县指导员与农民的联系；协会收取的会员费通常也被用于支付县指导员薪水中应由地方负担的部分。其最初的组织结构表明，可以通过集体行动实现其他目标，而地方农场局采取合作方式进行产品的购买和销售。每过一段时间，县农场局的领导就被邀请参加州推广服务机构和县指导员所隶属的州农业大学举办的会议与短期课程。这样的会议表明，农场局是一个全州范围的组织。“州的农业推广人员很快意识到，将县农场局组织起来成立州一级的协会将对从州议会获得慷慨的拨款来促进推广工作产生重大影响。另一方面，县农场局中较为积极的官员们看到了为推进县农场局的工作而在从州政府获取财政支持方面采取联合行动的可能性。” ^[12] 1917年，纽约州农场局联合会成立；1918年，西弗吉尼亚州的州联合会面世；其他州也组织了类似的联合会。

1919年，来自31个州的代表在芝加哥集会，成立了由各州的这一组织组成的全国性联合会。将各州的这一协会联合起来成立美国农场局联合会并非轻而易举就完成的，较为保守的农业州对与政治上积极主动的中西部农民进行联合表现得犹豫不决；但是共同的基础已经形成。这一全国性的组织依赖于各地方农场局的牢固根基，最终几乎所有的农业县都组织成立了农场局，它的发展也得到了县农业指导员的支持。县指导员与农场局之间的密切合作目前被证明是令人感到窘迫的。政府实际上是通过县指导员的协助向农业合作社提供了资助，这是商业利益集团不乐意看到的，农业推广服务和县指导员与地方农场局之间的正式联系逐渐被中断。但是，那时农场局联合会已经站稳了脚跟。

该联合会在华盛顿设立了一个立法办公室，其职能被定义为：“首先，通过全民投票或其他方式明确农民对于影响农业的拟议立法的态度；其次，将农民的立法需求和要求无一遗漏地告知所有国会议员；最后，将每个议员的支持或不支持的态度完整地报告给会员。”该联合会感兴趣的首要措施之一是提议通过政府运营马斯尔·肖尔斯工厂（Muscle Shoals Plant）来生产价格低廉的化肥。下面这一封在马斯尔·肖尔斯提案失败后发给所有众议院议员的信函说明了该联合会与国会之间的关系：

1月5日，1920年

尊重的××先生：

所有称职而公正的调查员都一致认为，马斯尔·肖尔斯方案将大幅增加化肥的供应量并显著降低成本。因此，农民以及消费者密切关注该计划。

在农民看来，马斯尔·肖尔斯方案在昨天未能获得拨款批准是因为某些大型公司的影响，维持化肥价格不变有利于其私利，这是显而易见的。

美国农场局联合会拥有的付费会员中有超过150万活跃的农民。这些农民期待我们告知其立法事宜的信息。

我们遗憾地得知昨天的投票无记录可查。为了可以公平对待国会议员和我们的会员，能否恳请您告知我们驻华盛顿的代表格雷·西尔弗（Gray Silver）先生，您投票支持还是反对了该提案，他的地址是宾夕法尼亚大道1411号。

感谢您的支持！

您非常忠诚的朋友，

美国农场局联合会主席J.R.霍华德（J.R. Howard）

1921—1922年，国会立法议程的控制权实际上被农业集团从定期选举产生的政党领导人手中夺走了，这一农业集团是由来自农业地区的两党众议员和参议员组成的联盟，其形成“源于农场局联合会的各立法指挥部所召开的一系列颇有成效的会议” 。在众议院和参议院各自形成了一个农业集团，旨在研究那些有利于农业部门利益的措施并通过协调一致的行动来推动它们在国会获得通过。“《卡珀—廷彻谷物交易控制议案》（The Capper-Tincher Grain Exchange Control Bill）、《帕克控制议案》（The Packer Control Bill）、《联邦资助公路议案》（The Federal Aid Road Bill）以及其他各种与资助农业和谷物出口有关的议案都以很快的速度接连获得通过。此外，多项支持销售税的计划受阻，他们还提出了对农产品实行全面的关税保护的要求，在大多数情况下，这一要求得到了满足。” ^[13]

农场局联合会和上述农业集团不是农业领域表达不满的唯一渠道。我们可以再次参考图1，它表明从农业价格与工业价格之间的关系来看，农民处于不利地位的状况在1922—1924年间是持续存在的。1922年，在堪萨斯州，一位有着极端倾向的“泥腿子农民”赢得了州长选举；在明尼苏达州，一位来自农民—劳工党（Farmer-Labor Party）的候选人在州长选举中获得了43%的选票；在艾奥瓦州，当时的农业“极端主义者”史密斯·W.布鲁克哈特（Smith W. Brookhart）当选参议员。对主要政党的不满在1924年发展到了白热化的阶段，当时罗伯特·拉福莱特（Robert LaFollette）和伯顿·惠勒（Burton K. Wheeler）分别打着进步党和农民—劳工党的旗号进入了总统和副总统候选人名单。虽然他们只赢得了威斯康星州的支持，但是他们的亮相引人关注，尤其是在农业带地区。 ^[14]

虽然国会在农业集团早期行动的推动下所采取的措施发挥了一定作用，但是农业的地位在1925年和1926年依然没有根本改变。从农业价格与工业价格之间的关系来看，农民继续处于不利地位；作为旨在缩小或者消除农业价格与工业价格之间差距的一种尝试，《麦克纳利—豪根议案》（The McNary-Haugen Bill）在提出时修改了多个版本。 ^[15] 该法案的最初版本在1924年6月被众议院否决。另一个版本在1926年被否决。虽然该法案在玉米带各州获得了最热烈的支持，但是面对东北部地区和南方地区的共同反对，它还是失败了。“投票具有按地区划分的特征，而没有体现出按党派或者行业划分的特征。在参与投票的共和党人中，55.6%投了反对票；而投票的民主党人中有56.7%投了反对票。” ^[16] 1927年，该议案获得通过，部分原因是因为“大南方种植区的立场发生了变化”，但是它还是被卡尔文·柯立芝（Calvin Coolidge）总统所否决。在其获得通过的投票中，政党纪律完全被打破了。 ^[17] 1928年，该议案的另一个版本再次获得通过，但还是遭到总统的否决。

中西部的农业州将其斗争带到了1928年共和党的全国代表大会上，扬言要奋起反抗该党被“工业和金融业”把持的局面。国会投票所体现出的地区特征 ^[18] 以及共和党全国代表大会上的论调增加了农业经济学家如下评论的可信度：“工业集团如今在人数上多于农业集团，从而能够在票数上超过农民。他们有权决定我们将拥有多大规模的农业以及什么类型的农业，只要这是立法所能够决定的。如果任由他们按自己的利益行事，他们将倾向于选择能以最低价格为他们提供粮食和原料的农业类型和数量。” ^[19]

虽然农业集团没能说服共和党全国代表大会承诺支持《麦克纳利—豪根议案》，不过，在1928年大选中获胜、1929年就职的胡佛总统正式承诺“会采取行动”来解决农业问题。国会在1929年举行的一次特别会议上成立了联邦农场委员会（Federal Farm Board），授权其“提升各州之间以及对外贸易中农产品销售的效率，以便农业产业能够在经济平等的基础上与其他产业并驾齐驱”。换言之，其目标是要缩小图1所显示的农业价格与工业价格之间的差距。这一目标将主要通过市场运作来实现。该委员会依靠5亿美元的拨款向各农民合作销售协会提供贷款，这一举措是基于如下假设：控制市场销售能够提升农产品的价格。该委员会自身致力于“稳定化经营”，也就是说，它购买剩余产品，阻止其进入市场，以便使价格维持在较高水平。就算撇开1929年经济崩溃对农业产生的影响，联邦农场委员会的种种举措也是注定会失败的。该委员会自己也意识到，对于改善农民的状况而言，“控制过度生产是必不可少的”。它所采取的举措在维持价格方面多少有些作用，但是它没有获得任何授权来控制农业生产，而这正是提升农产品价格的一种手段。 ^[20]

在1932年总统竞选活动期间，富兰克林·罗斯福确实对美国农场局联合会的主席爱德华·奥尼尔（Edward O'Neal）说过：“我要做的第一件事就是采取措施恢复农产品价格。我将把各农民组织的领导人召集在一起，把他们锁在一间房间里，然后告诉他们，除非就计划达成一致意见，否则不能走出这个房间。” ^[21] 西部地区的农民，还有其他地方的几乎所有农民都倒向了民主党，而罗斯福在1933年就职后，立马兑现承诺，召集各农民组织的领导人举行会议。与此同时，农民的境况持续恶化，正如图1显示的。“农民通常是美国社会中最稳定的构成要素，然而即使在他们中间，也出现了罢工、暴力干涉抵押逼售等司法程序、建立暴力组织和采取暴力行为，甚至暴力对待县治安官和法官这样被任命的司法官员的现象。” ^[22]

农民组织领导人一致同意并于1933年在国会迅速获得通过的措施就是众所周知的《农业调整法案》（The Agricultural Adjustment Act）。该法案宣称，“当前严重的经济紧急状况”“在一定程度上要归因于农产品与其他商品之间严重且日益加剧的价格差距，这种差距已经极大地破坏了农民购买工业产品的能力”。该法案被宣布为是国会的一项政策，旨在“使价格恢复到有利于农民的水平，这将使农产品的购买力与农民所购买的物品的购买力相当，也就是相当于第一次世界大战之前农产品的购买力”。换言之，其目标是在可行的情况下消除我们经常引用的那个图表所显示的价格差距。实现这一目标的主要手段就是控制生产，这最终需要政府部门来决定每个农民应该生产的每种主要产品的数量。通过这种方式，人们希望能够调整农业生产，从而提高其价格。最初的《农业调整法案》在1936年被认定违反了宪法而被搁置，但是它被另外一项目标基本相同的法规所接替。1933—1940年，这一时期的特点就是实施了各种旨在改善农民困境的其他类型的法规，但是篇幅有限，我们在此无法具体描述这些法规。 ^[23]

在我们讨论上述法规的制定过程时，忽视了农业问题的一个方面。有人已经指出，关于《麦克纳利—豪根议案》，普遍看来城市和工业地区感兴趣的是将食品和原材料的价格维持在尽可能低的水平。农产品的生产者与消费者之间的利益冲突在1933年依然存在。如果政治家的首要作用是协调这样的冲突，那么在这个问题上他们采取了什么行动？1933年后，政府自然实施了各种旨在帮助城市工人的措施，而这些举措也许在缓解工人和城市居民对各种农业措施可能持有的反对情绪方面发挥了一定的作用。不管怎样，在特别提到农业措施时，民主党领导人宣扬着如下观点，即帮助农民就是帮助整个国家。1936年，罗斯福在奥马哈（Omaha）的竞选演讲中说道：

支撑我们行动的是这样一种信念，那就是农业问题不是农民自己独自的问题，而是整个国家的问题。这是我们解决问题的方向。

现在国家将与农民并肩前进。在我们国家发展历程中的这一工业化阶段，美国人民现在第一次理解了农业与工业之间存在着明确的联系，理解了我们用来恢复美国农业的资金也是用于恢复美国工业的投入，它对美国工人的工资而言是一种保障，对美国企业获得利润而言是一种刺激因素。

当时的农业部部长亨利·华莱士（Henry Wallace）力图指明农业与工业之间的相互关系：

从经济上讲，农民与城市工人之间的利益共同体是存在坚实基础的。城市的就业在一定程度上依赖于农民的购买力，同时农产品的价格也在一定程度上依赖于城市工人的购买力。这种相互依赖性体现在多个方面。农场的现金收入与工厂的工资支出总额是一起涨跌的。农村零售商店和邮购公司的销售额是商界的晴雨表，它是随着农业的收入而上下起伏的……

农民和城市工人共同受益于以工业和农业都实现充分就业和平衡生产为目标的各种行动纲领。确实存在农民和城市工人发现他们的短期利益相冲突的情况，……双方都必须牢记，如果想要避免农民与工人之间的直接冲突，那么任何群体都不能期待自己能够长期地低买高卖。 ^[24]

少数民主党演说家在传播这一观点，并试图以夸张的方式使如下观念夺人眼球：除非农民有钱，否则他就没法购买工业产品；整个经济的健康运行依赖于其各组成部分之间的协调关系。经济学家们就这一立法方案是否真正实现了这些目标展开了激烈争论；而在政治学家看来，上述观点体现了要依据公共福利来解释人口中特定群体获得援助的合理性这一趋势，它在一般意义上也完全意味着要站在一种中间的立场来说服对立的利益集团来接受某种行动方案。 ^[25] 成功地达成可接受的妥协方案并不总是引人关注的。华莱士在其作为农业部部长所作的最后一次报告中指出：

如果代表城市工人的国会议员不予以支持的话，那么近期为保护农民制定的法规就不可能获得通过。例如，1933年，63%代表城市的国会议员投票支持最初版本的《农业调整法案》。他们中63%的人投票支持了1938年修改后的《农业调整法案》方案。来自农业地区的国会议员似乎较少倾向于支持保护工业工人的措施。虽然1938年84%来自城市地区的国会议员赞成有关工资和工作时间的法律，但是只有39%来自农村地区的国会议员投了赞成票。农民与城市工人不应该各自为政，不应该每个群体都决心要得到能为自己争取到的所有东西，而不顾对其他群体的影响。农村和城市群体通过城乡合作所得到的远比各自为政得到的要多得多，这也是提升公共福利的一种方式。 ^[26]

农业领域内部的分歧

将农业作为一个单一的整体进行讨论形成了一个错误的看法，认为所有农民的利益都是相似的。实际上，不同农民群体之间是存在利益分歧的，因而为了达成统一阵线，就必须做出妥协和形成联盟。有时，农业群体之间的分裂导致了整个农业的挫败。在20世纪早期农业集团的行动中，只推动那些大部分农民能够达成一致意见的事务是必要的。众议员亚瑟·卡普尔（Arthur Capper）在讲述农业集团的运作时说：

来自全国不同地区的农民对于很多议题没有形成一致意见，这不是因为他们在政治信仰上存在差异，而是因为那种天然的竞争意识。这样的问题被农业集团的纲领所忽视。土地开垦措施就能说明这一点。……许多东部地区的农民与来自西部地区的农民都会同意需要改善农村信贷、提高销售和降低运输费用，但是，当谈到联邦政府为开垦新的土地（它们生产的产品将与原有农场的产品形成竞争）提供援助这一问题时，他们就会产生分歧。 ^[27]

美国农场局联合会前官员O.M.凯尔（O.M. Kile）指出了如下事实，即农民之间的这些利益分歧为维持一个全国性农民组织的团结带来了困难。

南方地区关注的是棉花，而北方地区关注的是玉米和小麦。新英格兰地区的人希望奶制品的价格不断下降，而艾奥瓦州的奶制品生产者则希望它们能上涨。堪萨斯州的农民希望小麦的运输费用便宜，而弗吉尼亚州的农民对此并不是那么感兴趣，因为他们将农产品销往芝加哥时的价格已经加上了运费。南方地区存在黑人问题，太平洋沿岸地区存在日本人的问题，而得克萨斯州则存在墨西哥人的问题。

关于比较重要的商品的年生产值的数据，体现了不同农业类型在国家经济和国家政治中的相对重要性。1939年，美国农民的总现金收入略高于85亿美元。如表2所示，有14种农产品产生的收入超过了5000万美元。当然，粮食带来的收入不会完全决定其生产者的政治力量。农产品生产的地理分布范围越广，就可能有越多的众议员被说服来推动这些生产者的利益。 ^[28]

不同类型的农民在政治和经济利益方面存在差异，这一点是很容易想象的。各种相互竞争的农民组织的成立在某种程度上体现了这些利益差异，不过，除了冷酷的利益方面的算计外，还有其他许多因素影响着农民选择加入哪个组织。大规模的一般性农民组织，从极右翼到左翼，包括全美格兰其、美国农场局联合会以及全美农场主联盟。其中每个组织都想覆盖全国，但是没有哪个组织成功地做到了这一点。每个组织都具备通常所需的所有组织程序——代表所有成员以及必要的行政人员和管理人员的年度全国性大会，以便确定成员的期待和目标，并在恰当的时机向国会和其他全国性政府机构施加压力。虽然所有组织都一直在试图增加其成员数量并为“农民”发声，但是其成员在利益以及对待公共政策的态度方面存在分歧。

在全美格兰其成立初期，因为极端的好战性，它引起了华尔街深深的担忧，但是现在它已经变成了最保守的农业组织。它将自己描述为“美国历史最悠久、规模最大的农业组织，是世界上唯一的农业兄弟会”。它是一种“社会、教育和经济力量，同时还是主动参与邻里社区和共同体建设的力量”。根据其文件的说法，它重视“道德和精神的理想主义。它是一个有着优雅仪式的兄弟会组织”。后者指的是它的长老、监管、管事、助理管事、谷物女神、果树女神、花神、七个级别的新入会者以及各种名字奇怪的人员。在政治领域，格兰其通过其有能力的驻华盛顿代表弗雷德·布伦克曼（Fred Brenckman）来发声。

格兰其的成员主要集中在密西西比河东部各州和梅森—迪克森线（Mason and Dixon Line）北部，在东北部各州也力量不俗。结果就是，其政策体现的是这些州农村的保守主义以及在收益丰厚的国内市场中处于有利地位的农民的利益。这一因素，加上这些州严重依赖于那些主要针对国内市场的产品（这使得这些州的农民不会因为依据世界市场起伏而变动的价格受到严重的不可捉摸的影响），为一个比棉花种植者以及玉米和小麦种植者更有能力照顾自己利益的农民阶层奠定了基础。

格兰其的各种正式决议和文献与共和党的竞选演讲有着类似特征。1939年，其驻华盛顿的代表报告说，当年国会会议的“特征是在恢复政府的立法部门与行政部门之间的恰当平衡或均衡方面……做出了值得称赞的努力”。他发现，《公平劳动标准法案》（The Fair Labor Standards Act）的执行“依据一种完全没有逻辑的司法解释”，剥夺了农民以及“农产品加工商正当获得的许多豁免权”，而格兰其正在支持修改该法案，以便使农产品加工不受该法案实施的影响。在1939年格兰其年度大会上，该组织重申了“反对政府权力过度集中的立场，因为它违反了地方事务实行地方自治这一正常的美国原则”。在同一次大会上，他们要求通过立法来确定“在跨州贸易中运输偷盗的牲畜是一种联邦犯罪（Federal offense）”。格兰其希望“通过取消对商业的不必要限制来加快国家的经济复苏”。格兰其在关税问题上与制造业立场一致，强烈要求废除《互惠贸易协定法案》（The Reciprocal Trade Agreement Act）。1939年，它公开指责“过度征税”，要求“在最早可行的时间内”平衡联邦预算。关于劳工问题，与商界一样，格兰其极其希望修改《全国劳动关系法案》（The National Labor Relations Act）。对于东部地区的团体可能希望实施的新的土地开垦计划，格兰其表达了抗议。格兰其对于旨在控制农业生产的各项新政措施态度冷淡，可以推想，这主要是因为这些措施实施后，格兰其成员的收益比不上其他地区的农民。

抛开其表面花哨的东西以及它的道德色彩（例如其文献中提到的“烈性酒的罪恶”），格兰其与劳工组织或商业组织一样，眼睛盯着赚钱的机会，虽然其不同之处可能在于农业组织的要求有时具有一种神圣的地位。 ^[29] 与其他农业组织相比，格兰其更加保守，这部分是因为它力量最强大的那些地区是传统上支持共和党的农村地区，部分是因为这些保守主义政策看起来符合其成员的利益。

我们已经讨论过美国农场局联合会的成立及其早期活动所处的背景。该联合会在农村地区的覆盖范围比格兰其更广，但是它在中西部地区，即从俄亥俄州、堪萨斯州到明尼苏达州的地区力量最强大。该联合会中超过一半的会员来自该地区，其全国总部的收入中超过一半也来自同一地区。从全国的情况来看，南方各州的会员在该联合会中不是最重要的，但是该联合会显然是这些地区力量最大的农业组织。左翼农民组织的领导人将该联合会视为反动机构，不过它没有格兰其那么保守。虽然对政治力量进行对比性衡量是危险的，但该联合会应该是力量最强大的农民组织。其全国组织每年的收入大概是25万美元，它聘用有能力的干部并支付高额薪水。它提供费用养活着一个研究团队，以便在其作出决议时提供协助。通过其“信息部门”，它为会员以及普通公众提供教育。

在向国会陈述农民的观点时，该联合会的官员严格遵照其年度代表大会投票作出的决议和规定。在宣传其目标时，该联合会采用的方式是在相关国会委员会面前证明其目标的合理性、与国会议员会谈以及引起议员所在州对其目标的兴趣。在报告1939年国会的各大事件时，该联合会提道：

在第76届国会商议的事务中，与农业领域利益有关的立法格外引人注目。其间，美国农场局联合会展开了其历史上最关键的一些斗争并赢得了胜利。

维护《农业调整法案》，作为主要发起人提出各种影响到农民利益的议案，这些都需要联合会的主席奥尼尔几乎在议会的整个会议期间一直待在华盛顿。我们全国理事会的成员来到首都华盛顿，帮忙向国会议员介绍相关的立法方案，从而提供了有益的协助。联合会也非常感激各县农场局的领导人及其成员给予的果敢援助和支持。可能过去从来没有哪一年像今年这样，联合会如此频繁地号召农场局的领导人予以支持，而且也没有哪一次像这次一样，他们在实现立法目标的过程中给予了如此积极和有效的回应。有了这种坚定的支持，奥尼尔主席就能够领导这些团结一致的力量赢得对农业和联合会都极其重要的各种胜利。 ^[30]

其中至关重要的事务就是根据1940年的《农业调整法案》拨款225万美元用于平价支付（parity payment）。

尽管该联合会在许多议题上与格兰其意见一致，但它在其他重要问题上与格兰其存在明显的意见分歧，因为其重心是在中西部的玉米—生猪—小麦生产区。棉花在其各项政策中也发挥着影响。上述这些农产品都是用于出口的，关税方面的立法如果对它们有什么帮助的话，也是很小的。美国农场局联合会在1940年支持了互惠贸易协定计划的延期。 与格兰其相比，它更加乐意接受强制性生产控制。这一态度可能是源于这两个团体的主要成员对待世界市场的立场不同。我们已经介绍过该联合会早期与《麦克纳利—豪根议案》有关的活动。该联合会声称，它“确保了第一版《农业调整法案》的通过”，它“确保了规定对基本商品进行生产控制的第二版《农业调整法案》的通过”。

虽然美国农场局联合会在组织结构上与州一级的农业推广服务脱离了关系，但是它们之间继续存在着紧密而广泛的非正式联系。 这一关系体现在该联合会的各项政策中。与各州的农业推广服务部门一样，该联合会以上层农民为取向，两者也都对旨在使底层农村人口受益的全国性农业计划热情不高。此外，该联合会在其与美国农业部的管辖权争议中倾向于与各州农业推广服务部门结成联盟。例如，在其1940年的全国代表大会上，该委员会提议取消现有的部一级机构在较为重要的农业计划方面的权力，而将控制权放到州一级委员会手中，这些委员会成员“每年在州一级农业推广服务部门的负责人咨询了州内各农业组织的意见后所提名的候选人中任命”。在很多州，这一政策实际上意味着向农场局联合会授予行政权。

全美农场主联盟代表美国农业领域内属于温和左翼的那部分人发声。该联盟的力量主要集中在可耕种地带西部的俄克拉荷马州、堪萨斯州、内布拉斯加州、艾奥瓦州、南北达科他州和科罗拉多州。在该地区的大部分地方，农业的基础岌岌可危，而这可能是该联盟所倡导的政策更加极端的原因。我们经常看到，该联盟与农场局联合会处于尖锐的冲突之中，后者据说主要由更加富裕的农民构成。全美农场主联盟高度重视那些以农民获得与其生产成本相当的可靠报酬为目的的立法计划——这一政策表明，其成员的核心部分是那些边缘化的农业生产者。该联盟倡导一种以合作社企业（“由生产者和消费者共同拥有”）替代私人企业的经济重建。它在1940年的立法方案中坚决主张，这是“有可能让这个国家的潜在盈余被其所有人民享有的唯一方式，也是维持和捍卫真正民主的唯一方式”。在坚守其信条的过程中，该联盟发起和推动建立了各种合作终端、保险公司、乳制品工厂以及进行农业用品购买和农产品销售的机构。 ^[31]

除了这些一般性的农业组织，还有一些依据所生产商品的类别组织起来的团体。其中较为重要的一个团体是全美奶制品生产者合作联合会（The National Cooperative Milk Producers' Federation），就像其名字所表明的，它是一个奶制品生产者协会和奶制品生产者合作协会组成的联合会。隶属于该联合会的各团体的成员主要集中在俄亥俄州北部、威斯康星州、艾奥瓦州、内布拉斯加州、科罗拉多州和怀俄明州以及围绕太平洋沿岸大都市中心分布的地区。全美奶制品生产者合作联合会有着统一的利益和目标，这使其成了最积极进取的农业组织之一。实际上，奶制品生产者的精神气质更接近于制造商而不是农民，毕竟他们在某种意义上是从奶牛的乳汁中加工出牛奶和黄油的制造商。有位评论家曾指出，奶制品生产者“基本上能够得到他们想要得到的东西，满足这些需要没有超出《农业调整法案》的权力范围”。他说，该联合会“主要是由全美最坚定和最积极进取的奶制品生产者组成的。这些奶制品生产者的目标就是要提升牛奶价格，如果不是如此，那么牛奶的价格将远低于目前的价格。这些人目标明确。而且，他们已经有所收获——就是形成了如下局面，它所表现出的抗拒总是比为争取从未享有过的潜在好处所进行的努力更加激烈” ^[32] 。换言之，这些奶制品生产者享有垄断性价格。

该联合会在各种事务上都采取了强硬的立场。奶制品生产者，作为针对国内市场的生产者，强烈反对互惠贸易协定。该联合会在1939年宣称：“我们反对为了少数大型产业（例如汽车产业和化工产业）的利益而贱卖我们的产品，这样做只是为了能够让这些产业的出口稍微有所提高。”该联合会认为：“实现繁荣的最佳方式是提高农民的购买力，而不是目前这种试图增加城市工人的购买力并减少农业劳动者可能收入的误入歧途的方式。”奶制品生产者立场坚定地反对通过立法来管制乳制品工厂以及其他类似工厂所雇用的从事奶制品加工的工人的工资和工作时间。非奶制品行业的农民打着各种农业发展计划的旗号将原本用于耕种的土地用来发展奶制品行业，这一趋势招致了该联合会的强烈抗议。对人造黄油征的税越高，奶制品生产者就越高兴，然而，该联合会的秘书长悲伤地指出，人造黄油制造商在南方的各个地区宣扬“人造奶油税有害于南方的农业”，因为这些地区的棉花籽油被用于人造黄油的生产。

全美奶制品生产者合作联合会与政府的交往程度很深。例如，1938年，它组织成立了奶制品生产者销售协会（Dairy Products Marketing Association），该协会进而“组织起来，从商品信贷公司（Commodity Credit Corporation）借贷了足够的资金，使黄油市场稳定在合理的水平上”。在如果不大幅降低价格黄油就无法通过正常的贸易渠道被出售的情况下，联邦剩余商品公司（The Federal Surplus Commodities Corporation）反过来就会从奶制品生产者销售协会购买黄油。全美奶制品生产者合作联合会的主席声称，实现这种市场稳定“意味着至少要使美国的奶制品生产者获得6000万美元的收入，其手段就是在所有生产出现过剩的季节里使芝加哥黄油与蛋类交易所（Chicago Butter and Egg Board）中得分为93分的黄油 的价格维持在25.5美分” 。

农业组织一直主要局限在农场主和农场管理者范围内。农业工人和租地农民无法通过这类组织在政治上发声。力图将农业工人吸纳进来的历史最悠久的组织是世界产业工人联盟（The Industrial Workers of the Worlds），在其处于鼎盛时期的1916—1918年，该组织宣称其下属的农业工人组织（Agricultural Workers Organization）拥有1.8万名会员。这些会员主要由玉米和小麦生产带的临时工构成，但是世界产业工人联盟实际上已经退出历史舞台。自1930年以来，少数农业工人，主要是水果和蔬菜种植业的移民工人组织了起来。同样，自1930年以来，南方租地农民联盟（The Southern Tenant Farmers' Union）在将该区域的租地农民团结起来方面取得了一定的进展。 ^[33] 在为数不多的农业工人被有效组织起来的案例中，他们遭到了残忍的压迫，这种压迫甚至会让一些反动的工厂主也感到羞愧。此外，农业组织通常都会成功使农业工人享受不到各种劳动立法的好处，例如失业保险、工人补助金、关于工资和劳动时间的规定以及养老保险等。这种例外情况部分要归因于法律实施方面的技术问题，但是农业组织普遍支持这种例外情况的存在，在某些情况下，当涉及罐装、包装这样的生产领域以及奶油厂的运营领域（这些运营过程从实质来看基本属于工业领域）时，这些农业组织会竭力争取使这些领域成为上述立法在实施中的例外，它们也做到了这一点。 ^[34]

在评估美国农业集团的一般性政治立场时，除了要注意农业集团自身内部的分裂，重要的是还要注意到农业在美国经济中的重要性已经下降以及农业人口在美国总人口中的占比也已经下降这一事实。从价值和数量两个方面衡量，到1870年，农业的产出已经被制造业超过。过去半个世纪的发展趋势就是，农业在美国人生活中的重要性在下降。这一趋势体现为，相对于工业和工人，农业集团的权力和影响力在减弱。不过，农业集团对那些关系到农业领域利益的政策依然具有巨大的影响力，从农民在总人口中的占比来看，这种影响力之大出乎意料。1929年以来普遍实施的补贴和管制方面的公共政策对农民组织与农民政治权力的影响是一个有趣而值得深思的议题。这些政策使农民在国家政策中具有了实实在在的利害关系，它们看起来促进了农民组织力量的强大，并提高了农民的政治敏感性。在这种情况下，农业人口显然开始更加有效和更加坚定地施加其影响力。宽泛地讲，农民在国家收入中所获得的份额，一定程度上，开始由政府的举措来决定。

显而易见，伴随而来的是农业集团强化了其政治影响力的实施。这种强化行为正巧指向了我们正在向其发展的半计划经济中严重的政治问题之一。竞争秩序的重大优势一直是，它会迫使生产者寻求以最经济的方式来使用资源。当与生产要素使用有关的各项决定是由政府部门来作出时，效率低下的生产者试图利用他们的政治影响力来影响这些决定，以便他们可以继续经营下去，这些现象在一定程度上存在于农业领域。寻求通过获得公共补贴来维持生产的并不只有效率低下的农业生产者。关税发展的历史中充斥着工业生产者受相同动机驱使的例子。计划政治中存在的严重问题之一，是如何在资源的使用中实现重新调整，或者反过来说，如何避免经济秩序失去活力。

政治运动的根源与过程

本章的目标是两方面的：（1）指出美国农业集团的各项政治目标的特征；（2）以农民运动作为特殊类型的政治运动的案例，来展示一般性政治运动的某些本质特征。我们最好是概述一下涉及第二点目标的论证并增补某些一般性评论和进一步的例证材料。

是什么引发了政治骚动并使得政府行动成为必要？我们所选取的例子表明，农业集团，尤其是其中的某些特定团体 ^[35] 遭受了严重的经济损失，与农民更早期的地位相比，其收入被剥夺。这种处境方面的变化导致了农业人口的不满，而这种不满体现在各项政治诉求中。

对这些农民运动进行概括，从而主张所有的政治运动都是由影响某个群体的外部条件的变化引发的，这样做是荒谬的。不过，必然是在人们的处境中出现了某种新的因素，才会刺激他们诉诸政治行动。这一新的因素可能是引起先前各种关系出现混乱的经济变化，就像在农业中发生的那样。经济处境的变化成为触发政治运动的因素，这一情况的普遍存在导致一些理论家主张经济因素是所有政治行为的基础。

不过显而易见，人们的处境中也可能出现其他类型的因素，它们在触发能够形成新的政治均衡的各项运动方面发挥着影响。 ^[36] 例如，新的理论观点和科学发现可能会使我们注意到迄今尚未被认知到的条件，或者揭示那些以前不为人所知的、在政治行动中发挥重要作用的可能性。例如，通过接种疫苗和其他方式能够对某些疾病形成免疫力，这种可能性的发现为支持强制性全民接种疫苗的政治改革运动奠定了基础；在这一运动中，支持接种疫苗者与反对接种疫苗者之间发生了很多争论。另一方面，某个观念或者某个理想也可能在重塑政治制度中成为具有重大影响力的因素。在美国政治的多个发展阶段，关于人的平等、自治、人类自由的信条，毫无疑问在影响公众情感和政府行动方面发挥着重大影响。

不过，学生要警惕，不要接受那种对政治运动根源的单一化解释。在我们详细讨论过的例子（即一战后农业领域的骚动）中，没有任何确定的途径能够让我们知道1920年和1921年农产品价格崩盘是否是引发该政治运动的原因。换言之，如果农产品价格没有出现崩盘，这场骚动是否还会发生？也许不会，但是我们没有任何途径来绝对地确定这一点。 ^[37]

需要对整个社会状况进行重新调整的新的因素的出现，并不必然导致政治行动。政治与非政治的区分往往在一线之间。在一战后美国的农业集团中，某些领导人物，例如柯立芝总统，劝告农民要遵守对其有利的各项经济规律的运作。他们的意思是，那些以高成本进行生产的农民应该降低成本，在其土地上种植其他东西，或者到工业领域去谋生；也就是说，面对高成本生产者不可阻挡的破产过程所导致的局势变化，农业应该进行自我调整。农民拒绝或者没有能力采取这种调整行动，因而寻求政府采取补救措施。哈罗德·拉斯韦尔说道：“虽然政治运动是从动荡开始的，但是并非所有的社会动荡都表现为政治运动。在某些情况下，某个遭遇瘟疫的社区会进行祷告；在另外的一些情况下，该社区会要求卫生厅的厅长辞职。” ^[38] 举一个不那么遥远的例子，15年前，当失业率上升时，某个公民委员会会为社区基金筹集资金来帮助那些处于困境中的人们；现在，政府部门承担起了为缓解失业增加拨款的压力。因此，政府职能的内容发生了改变。不满可能会通过宗教渠道表达出来。例如，一直服从于“白人至上主义”的黑人，可能会在教会活动中寻求到满足。 ^[39] 我们还可以引用更多的例子，不过上述例子足以说明，社会不满的表达和社会调整的展开可以通过政府以外的许多渠道与机制来实现。

当政治运动的条件业已成熟时，某个领导人就可能带着某项补救措施登上历史舞台。重要的是要了解领导、鼓动和教育在政治运动中的真正作用。在某项政治运动得以展开之前，参与该运动的人必须对共同事业、共同伤害和共同目标有所认识。这种认识是如何形成的？从根本上讲，是通过共同经验形成的，而领导者、鼓动者和宣传家为关于共同利益的认识的交流提供了各种渠道。因此，鼓动者既为那些有着共同关切的人的团结，也为这种共同关切的对外表达，充当了中介。

随着对共同事业的认识的增长，某个纲要或补救措施也发展形成。对于第一次世界大战之后农业领域的动荡而言，《麦克纳利—豪根议案》就充当了其目标。作为其运动的战斗口号，弗朗西斯·E.汤森（Francis E. Townsend）博士发展形成了“汤森计划”（Townsend Plan），亨利·乔治（Henry George）提出了“单一税制”，威廉·詹宁斯·布赖恩（William Jennings Bryan）主张以16:1的比率（白银对黄金的比率）自由铸造银币。随着运动变得更加复杂，在单一口号的旗帜下会采取一系列个性化的措施：“新政”，“吃得饱”（full dinner pail）, “回到常态”。为了有效地鼓动起人们，最复杂的措施必须简化为简单的口号。政治运动围绕着某项补救措施组织起来；但就有效性而言，该补救措施不一定能够发挥作用。实际上，就像俗语所说，那些救世主般的人物所倡导的补救措施是“圈套和骗局”。不过，人们所表达的不满表明了需要进行重新调整；即使所提出的药方是无效的，这种压力也会促使政治家提出替代性的治疗方案。例如，1935年的“汤森计划”被所有专家指认为是行不通的，但是汤森博士领导的运动所带来的压力在推动实施《社会保障法案》（The Social Security Act）方面具有重要意义，尽管该法案在照顾老年人方面所采取的方式与“汤森计划”不同。

拉斯韦尔指出：“同样值得指出的是，恰恰是在变成政治象征符号的过程中，一些动荡平息了——这就是众所周知的自由表达的净化功能。一些动荡在变成象征符号和颁布法规的过程中平息了，即使社会实践中没有出现任何有效的改变。那些随着法规的颁布而归于沉寂的要求在本质上具有魔力的特征，因为它们消除不满的方式不是通过修正我们的社会或自然环境，而是通过骗人的把戏。我在其他地方说过，法令、法规、命令与其实际的实施和遵守之间的不一致，成了衡量政治魔幻功能的大致指标。” ^[40]

前述关于政治运动自身历史的讨论表明，那些实行统治的人的首要任务之一，就是辨别出那些导致社会不满和政治运动的失调状况并加以应对。实施预防政治（politics of prevention）所需要的这种技能和洞察力将决定这些统治者是否将继续进行统治。对社会失调状况的辨别一般会被忽视，除非它们导致了需要采取行动的各种力量强大的运动；在极少数情况下，所有社会研究的手段都被用来进行观察、预测和制订计划，以解决出现的各种问题。统治者可能会选择通过拖延和阻碍手段来削弱而不是缓解这些表达不满的运动。他们可能认定忽视、抗拒或压制这些运动是可取的。更通常的情况是，他们没有智慧看到如下这一点，即应该竭尽全力；否则，政府人员不会如此频繁地发生更替。 ^[41]

问题与讨论

1．解释格兰其运动兴起的原因。

2．什么条件刺激了全美农场局联合会的发展壮大？

3．比较各主要农业组织的一般立场。

4．在试图影响公共政策进程的动机方面，农业集团、商业集团和劳工集团之间是否存在任何本质差别？

5．是否存在农业集团在国家政治中的影响力提升或下降的趋势？

6．考察任意一个州一级或全国性农民组织最近的一次年度代表大会所通过的决议。这些决议在何种程度上代表了农民狭隘的行业利益？它们又在何种程度上体现了作为公民的农民的更宽泛的利益？

7．使为部分人的利益所实施的公共政策合理化或使其与一般利益相协调的过程发挥了何种作用？

8．典型的政治运动会经过哪些阶段？

9．仔细观察您所在州的某项支持立法的运动。您的观察与您对前一个问题的看法是否一致？

10．政治均衡指的是什么？

11．哪些种类的因素触发了打乱政治均衡的运动？

[1] 上述分析是在一般层面延续了如下研究，E.C. Lindeman, The Community （New York: Association Press, 1921）, chap.9, “The Process of Community Action.”

[2] S.J. Buck, The Granger Movement （Cambridge: Harvard University Press, 1913）, p.8．此处引用获得了哈佛大学校长与研究员组织（The President and Fellows of Harvard College）的许可。

[3] S.J. Buck, The Agrarian Crusade （New Haven: Yale University Press, 1920）, pp.23—24.

[4] S.J. Buck, The Granger Movement , p.14．此处引用获得了哈佛大学校长与研究员组织的许可。

[5] G.W. Berge, The Free Pass Bribery System （Lincoln, Neb., 1905）.

[6] S.J. Buck, The Granger Movement , p.17．此处引用获得了哈佛大学校长与研究员组织的许可。

[7] Viva Belle Boothe, The Political Party as a Social Process （Philadelphia, 1923）, p.65.

[8] S.J. Buck, The Granger Movement , p.62．此处引用获得了哈佛大学校长与研究员组织的许可。

[9] 有关格兰其运动的信息主要援引自S.J. Buck, The Granger Movement 。

[10] National Resources Board, A Report on National Planning , PartⅡ , Report of the Land Planning Committee （Washington, 1934）, p.114.

[11] National Resources Board, Technological Trends and National Policy （Washington, 1937）, Part Ⅲ, Section Ⅰ.

[12] O.M. Kile, The Farm Bureau Movement （New York, 1921）, p.Ⅲ．此处引用获得了麦克米伦出版公司的许可。

[13] Ibid., p.189．此处引用获得了麦克米伦出版公司的许可。关于农业集团的某个领导人对该集团活动的完整描述，参见Arthur Capper, The Agricultural Bloc （New York: Harcourt, Brace, 1922）。

[14] F.E. Haynes, “The Collapse of the Farmer-Labor Bloc,” Social Forces , 4（1925）, pp.148—156.1924年，农民—劳工党候选人在总统选举中所获全部选票在如下各州所占百分比分别为：威斯康星州，53.9%；北达科他州，45.1%；明尼苏达州，41.2%；蒙大拿州，37.7%；艾奥瓦州，27.8%；内布拉斯加州，23%；俄亥俄州，17.17%；伊利诺伊州，17.5%；密歇根州，10.5%。

[15] 关于该立法提案的详细分析，参见Isasc Lippincott, What the Farmer Needs （New York: Appleton, 1928）。

[16] A.W. Macmahon, “First Session of the Sixty-Ninth Congress,” American Political Science Review , 20（1926）, pp.604—622．关于这一议案的争论过程中出现的如下言论体现了不同类型的农业之间的利益分歧：“去年密西西比州引进了将近300万美元的种子和粮食。在此基础上平均增长50%，《豪根议案》将使密西西比州人民的花费超过100万美元……”

[17] 参议院以47票（共和党24票，民主党22票，农民—劳工党1票）对39票（共和党22票，民主党17票）通过了该议案。——A.W. Macmahon, American Political Science Review , 21（1927）, pp.297—317.

[18] “……当旨在救济农业的《麦克纳利—豪根议案》被提交众议院进行投票时（1927年2月），记录显示，来自新英格兰地区的全部6个州的众议员中，没有一位众议员赞成这一措施；另一方面，来自西部农业集团所涵括地区的众议员中，没有一位众议员反对这项措施。”——W.B. Munro, The Invisible Government （New York: Macmillan, 1928）, p.138.

[19] G.S. Wehrwein, “Which Does Agriculture Need-Readjustment or Legislation?” Journal of Farm Economics , 10（1928）, pp.16—23.

[20] Federal Farm Board, First Annual Report （1930）．为了更好地理解这些农业救济措施，建议学生将此处的讨论与其经济学课程上的文献联系起来。

[21] C.V. Gregory, “The American Farm Bureau Federation and the AAA,” The Annals of the American Academy of Political and Social Sciences , 179（1935）, pp.152—157.

[22] Mordecai Ezekiel and Louis H. Bean, Economic Bases for the Agricultural Adjustment Act （Washington: Government Printing Office, 1933）, p.6.

[23] 对政府农业政策颇有助益的调查，参见D.C. Blaisdell, Government and Agriculture （New York: Farrar and Rinehart, 1940）。

[24] Report of the Secretary of Agriculture , 1939, pp.38—39.“务实的政治家”在协调农民与城市消费者的利益时所使用的推理没有这位农业部部长这么复杂。1940年，一位来自城市选区的代表赞成为租地农民贷款进行拨款：“这一方案与工会工人的利益直接相关，因为这是阻止剩余劳动力从农村流向城市的最有希望的办法之一。我获得授权来表明美国劳工联合会极力支持这一提案……”—— Congressional Record （daily edition）, May 14, 1940, p.9304.

根据美国农场局联合会的一本出版物的记载，该联合会的领导们“认识到，达成各群体之间的经济平衡不能仅仅依靠农业来实现，因此最近这些年，可以说，他们走出了自己身边的圈子，努力确保与其他群体建立起权责相当的原则（parity principle）。1938年，本联合会全国代表大会的一大特点就是，劳工、工业、农业和消费者的代表发表了一系列演讲。从那时开始，召开了很多关于这一主题的会议，这表明在增进各群体之间的理解方面已经取得了很大进展，这最终会实现各群体之间的经济平衡……也许农场局对我们整个国家的生活所做出的最关键的贡献是，它竭力说服民众普遍相信农村与城市地区的人们是彼此依赖的，并让作为平衡的经济结构必不可少的一部分的农业处于其恰当的位置。”—— Twenty Years with the American Farm Bureau Federation , p.11.

[25] 所有类型的群体都试图依据全体人民的利益来论证自己利益的合理性。在有关美国商会1939年会议的报道中，据说温思罗普泵业公司的副总经理W.S.罗森克兰斯（W.S. Rosencrans）发表了如下言论：“我所在地区的商界已经决定，必须讨好公众，尤其是那些态度冷淡或怀有敌意的人。商会不再认为自己是为商界争取利益的组织，而宣称它们的目标是改善其所在社区所有人的生活。‘我们必须向其他人推销如下观念，即有助于商界也就是有助于你们。’”—— Nation's Business （June, 1939）, p.37 of insert.

[26] Report of the Secretary of Agriculture , 1940, p.58.

[27] The Agricultural Bloc （New York: Harcourt, Brace, 1922）, pp.148—149.

[28] “生产糖用甜菜的各州主要位于美国人口稀少的西部地区。根据宪法对国会议员资格所作的规定，这些州在参议院的议员人数当然与人口密集的东部各州的议员人数是相同的。因此，无论何时，糖用甜菜种植集团在参议院都能够施加重要的立法影响力。除此之外，生产甜菜的三个工业州——俄亥俄州、密歇根州和印第安纳州——在众议院中是中坚力量，虽然与科罗拉多州或犹他州相比，它们的产量在本地区的重要性是有限的。”——J.E. Dalton, Sugar , A Case Study of Government Control （New York, 1937）, p.149．此处引用获得了麦克米伦出版公司的许可。

[29] 高斯和沃尔科特指出，如下这一点在美国政治中具有重要意义，即“农民在整个美国社会中”具有“道德上的重要性”, “因此，他们有权要求在这一社会中公平地享有其应得的成果、权力和名誉。我们使用了‘道德上的重要性’这一说法，因为这一假设虽然明显与经济权利有关并体现了经济权利，但它有着更加抽象但同样重要的含义，即处于最佳状态的美国社会的本质特征源于由自由、独立、拥有土地、敬畏上帝的农民所组成的农村社区。”—— Public Administration and the United States Department of Agriculture , pp.17—18.

[30] Twenty Years with the American Farm Bureau Federation , p.26.

[31] Edward Wiest, “Farmers' Union” in Encyclopedia of the Social Science ．对各种农民组织的简短而有用的描述，参见D.C. Wing,“Trends in National Farm Organizations,” 1940 Yearbook of Agriculture （Washington: Government Printing Office, 1941）, pp.941—979。

[32] B.J. Hibbard, “Legislative Pressure Groups Among Farmers,” The Annals , 179（1935）, pp.7—24.

[33] S.C. Sufrin, “Labor Organization in Agricultural America, 1930—35,” American Journal of Sociology , 43（1938）, pp.544—559.

[34] Harry Schwartz, “Organizational Problems of Agricultural Labor Unions,” Journal of Farm Economics , 23（1941）, pp.456—466.

[35] 本顿·威尔科克斯（Benton H. Wilcox）详细描述了西北各州的农业极端主义是如何与其极其不同于周边各州的农业条件相关的。因此，激进运动往往集中在这些遭遇了特殊的经济灾难的农业地区。参见Benton H. Wilcox, “An Historical Definition of Northwestern Radicalism,” Mississippi Valley Historical Review , 26（1939）, pp.377—394。对早期英国的激进骚乱所作的具有启发性的分析，参见W.W. Rostow, “Business Cycles, Harvests, and Politics:1790—1850,” Journal of Economic History , 1（1941）, pp.206—221。

[36] 对下雨与农民的政治态度之间关系的一项有趣的分析，参见J.D. Barnhart, “Rainfall and the Populist in Nebraska,” American Political Science Review , 19（1925）, pp.527—540。

[37] 有人已经对与罢工有关的各种因素进行了有意思的分析，这些分析表明对政治运动进行类似的研究是可取的。戴尔·约德（Dale Yoder）得出结论认为：“许多罢工以及参与的工人毫无疑问体现了商业行动发生变化所带来的影响。不过，不存在任何简单的对应关系……就较长一段时间而言，有证据表明，在商业行动急剧扩增的时期，罢工会出现增加的趋势，而在商业衰弱的时候，罢工急剧减少的趋势则没有那么明显。在罢工密集的年份，商业行动方面几乎没有展现出多少变化，但是一般说来，罢工稀少的时期是那些商业萧条以及商业行动低于平均水平的年份。因此，罢工的变动模式不同于一般商业周期的模式。通常，在商业周期的复苏阶段的早期会出现罢工的增加。当商业在繁荣阶段趋于平稳时，罢工的数量就会减少。当商业开始出现不景气时，罢工会进一步减少，而其在萧条阶段通常依然会维持在低水平。”——“Economic Changes and Industrial Unrest in the United States,” Journal of Political Economy , 48（1940）, pp.222—237.

[38] H.D. Lasswell, “The Measurement of Public Opinion,” American Political Science Review , 25（1931）, pp.311—336.

[39] “黑人在教会中找到了得到认可和‘出人头地’的机会，这激发了很多黑人的尊严并保护了他们的自尊，他们原本会被生活完全击垮，并有可能彻底沉沦。所有人都渴望得到认可，渴望感受到自己是被赏识的。黑人教会满足了这一需要。一位普通的或者比一般人资历稍高的货车司机成了执事会主席。一位具备一定能力的旅馆职员成了某个相当重要的主日教会学校的主管。一位在社交或者其他方面毫不起眼的妇女成了传信会的妇女领袖。一位没有受过多少培训、也较少有机会接受培训的女孩获得了成为某个重要教会的唱诗班主要女高音的机会。这些人在他们的日常工作中很少或者没有得到过认可。”——B.E. Mays and J.W. Nicholson, The Negro's Church （New York, 1933）, p.281．此处引用获得了哈珀兄弟出版社的许可。

[40] “The Measurement of Public Opinion,” American Political Science Review , 25（1931）, pp.311—326.

[41] 关于社会变革的一般性讨论，参见R.M. McIver, Society , chaps.21—28。也可参见如下分析：Hadley Cantril, The Psychology of Social Movements （New York: Wiley, 1941）。 hchDvgFYITmuIx8gFVkcNxQGP+goOQhXVMCwdlCFFCpQfJ/j5dwNKcN73XWrCFIe