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张殿元 张良悦
随着环境、能源、腐败、教育、犯罪等问题的日益突出以及自然灾害频繁出现，人们对自己的生活感到越来越迷茫和无所适从。如何在复杂多变的环境中给人们以抚慰和激励，帮助人们重建生活信心，越来越成为社会各界关注的课题。作为近邻的日本，利用公共广告的传播力量来增强人们的公共意识，改变公众的观念和行动，有效化解各种社会问题，并取得了令人瞩目的成就。日本公共广告成长中的主导力量以及成立的初衷决定了日本公共广告的运行机制和社会影响，而政府主导和服务于思想宣传和道德教化也让中国的公共广告展现出不同的面貌。
本文考察日本政府在公共广告活动中的地位和作用，特别是在组织实施、社会保障和鼓励政策等方面与中国公共广告之间的区别。同时关注日本公共广告的社会需要及社会资源，分析日本公共广告产生的社会文化背景和公共广告的运作机制。并将日本公共广告的考察置于国际化的背景下，寻求日本公共广告存在的空间意义。日本公共广告生成、演变的过程除了与日本国内的社会发展有关外，与当时的国际化，特别是美国的影响密不可分，通过对这一背景的挖掘，为中国公共广告的发展构建一个国际化的坐标，研究如何在全球化的格局中构筑中国自己的公共广告的发展之路。同时，本论文也将系统研究日本的公共广告，呈现公共广告的完整意义，在学理上区分公益广告、公共广告概念的内涵和外延，厘清中国广告学界在这一领域存在的误区，促进有中国特色的公共广告的研究。
对日本公共广告做历时性的梳理，特别是考察1970年代日本经济迅速发展的背景下公共广告机构的设立以及运行模式，对于同样结束奥运会和世博会的中国来说，如何完善我们的公共广告事业具有一定的启示意义。
日本公共广告机构的成立及公共广告活动的开展与日本国内企业及其广告宣传模式的转型及国内市民社会的逐渐形成有关。此外，在国际上，企业广告的呈现方式的改变也在一定程度上影响了日本公共广告的产生。其中，国内企业生存形势的转变是重要原因。
到了1970年代，日本经济迅速发展，企业只考虑如何满足消费者对新生活的个人需要，而忽视社会需要。随着通货膨胀、环境污染、道德沦丧等各种社会问题的出现，企业在广告中大肆宣扬企业的规模、历史、技术及产品，招致了越来越多的社会批评，逼迫着企业界和广告界思考可持续发展的问题。转变是从企业新的价值观念的形成开始的，企业发现不应该只考虑股东、员工、顾客等这些与企业直接相关的人，还应该考虑社会全体的利益，承担起社会责任。当然，一味地限制广告无法使企业承担应负的社会责任，积极的解决办法是利用广告强大的宣传功能来服务于公共利益。为了将企业追求利润和满足社会的需要协调起来，企业的广告宣传开始从单纯的传播物质信息向公共价值观的创造转变。在日本，这种“脱企业”和“脱产品”的广告现象被解释为从“晴れの広告”向“けの広告”的过渡，“晴れ”在日语中有“表面的、郑重的、盛装的、华丽的”等意思，“亵（け）”则常常用来表达“平常的、日常的”等涵义，“晴れの広告”是用来装饰和美化企业的，“けの広告”则是把企业的理念和活动以淳朴的方式表现出来，这样的广告很少使用一线的演员和华丽的技术，但这种把消费者当成生活者，并传达生活观念转变的广告却具有非常强的说服力。
其实，推动日本企业广告宣传转型的是当时背后强大的市民社会运动，1960年代至70年代前期，日本社会曾出现过探讨市民社会与公众关系的热潮，各种有关公共性问题的研究层出不穷。当时，除了学界积极引进西方市民社会理论之外，借鉴欧美市民公共性构想的市民运动也十分高涨。这些运动与国家推行的行政管理型公共性截然不同，主要是以与之相抗衡的形式出现的。另一方面，尽管大众化社会致使政治冷漠的情况日益加剧，但当时对于有关社会改革的探讨依然十分活跃。日本公共广告机构之所以在大阪出现，“正是因为大阪不是与政治权力勾结的都市，从很久以前就成立了市民社会，互相帮助的志愿者精神非常强烈，正是在这样的政治背景下诞生了公共广告机构”。
当然，广告界带动的这场大转变也受到当时国际广告环境的影响。1960年代伯恩巴克倡导的美国“麦迪逊大街”（美国广告业的中心）的创意革命、1970年代艾·里斯和特劳特提出的定位理论，推动了世界广告的创意模式从先前的聚焦产品向聚焦消费者的转变，广告的内容呈现从“物”过渡到“人”，而且，这不是一个只知道消费产品的“小写的人”，而是一个有着丰富的人类情感和多样性生活方式的“大写的人”，人的情怀和各种社会关照成为广告表现的重要内容。曾任电通宣传会议长的内藤俊夫是1970年戛纳广告节的评委，他发现当年参选的广告作品很多都是在把握商品特征的同时，描绘人类原本的情感，世界广告表现开始向呼吁精神世界的和谐的方向转变，这种国际眼光也一定程度地推动了日本国内广告传播的转型。
借助于朝鲜战争和美国的扶持，二战后日本的经济获得了飞速发展，在国家财富迅速累积的同时，国民内心却日益焦虑，自私自利、商业欺诈、环境污染、人和人之间关系冷漠等各种问题随之产生，一些有识之士开始思考人类自身发展和人性的问题。1959年，电通广告公司的第四任社长吉田秀雄（1903～1963）提倡在日本设立作为公共福利机关的日本广告协会，经过三年的筹备，赢得了社会各界的赞同，并开始设立总会，但是由于当时的社会和经济环境还不具备接受公共广告的条件，并且随着吉田秀雄的去世，该机构中途夭折了。
1970年以日本大阪世博会的召开为契机，三得利株式会社的社长佐治敬三（1919～1999）倡议设立大阪广告协会，作为公共广告的实施机构。成立的初衷是为了增强来自全国和全世界的访问者的公共意识，推动公共事业的发展，要求排除一切营利性质的行为，参加人员都要保证是自发的，具有无私奉献的精神。1971年日本公共广告机构开始发挥作用，以关西为中心，主要通过报纸、电视、杂志，开始了关于“公共心”的宣传，获得了社会的好评，组织随之扩大，1974年正式登记为社团法人“日本公共广告机构”，英文全名为Japan Advertising Council，简称日本AC，佐治敬三担任董事会主席。
日本的公共广告机构是日本广告界最大的团体，其会员包括正式会员和赞助会员，都需缴纳会费，正式会员为企业、团体等法人，由广告主、广告媒介和广告公司三部分构成。赞助会员为一般的个人，作为对赞助会员缴纳会费的回报，AC向赞助会员赠送当年的每期活动报告“AC报告”，并就新作品向其做问卷调查。日本公共广告机构的活动经费完全来自会员单位的会费和个人的赞助，广告创意和制作的费用由广告公司和制作公司承担，广告作品由媒介会员单位免费提供版面和时段进行刊播和张贴。AC的活动完全是公益性质的，其会员团体不会从中得到一点好处，但能成为AC会员会提高会员自身的社会威望，因此，AC成立以来会员数量逐年攀升，到2001年正式的会员公司就已经达到1 357家。AC的日常机构由这些会员推选代表组成，AC的最高决策机构是总会，各议项由总会做出决定，理事会是执行机关，理事会选出理事，并从会员中选出委员，设置委员会，委员会由政策委员会和财务委员会组成。AC在全日本有八个事务所，各地区设有委员会，负责开展工作，支援AC的各项活动，各地的营运委员会及制作部门选择公共广告宣传主题和宣传内容，经理事会批准，交总会最终决定。日本公共广告机构组织结构如图1所示：
图1 日本公共广告机构组织结构
日本公共广告机构（AC）成立于1971年。作为日本公共广告的运行主体，AC紧扣时代脉搏，针对日本社会乃至国际社会不断出现的各种问题，创作并刊播了无数影响巨大的公共广告，几十年如一日地努力付出，日本的公共广告成功地改变了日本人的思想观念和举止言行，营造了世界上少有的秩序井然而又自由开放的社会环境。追溯日本公共广告活动主题的演变过程，我们能够领略日本公民社会的成长历程。
宣传题目的选择是公共广告活动中的重要环节之一，根据面向各个会员公司及一般市民的问卷调查来挖掘具有社会倾向性的题目，问卷调查兼顾职业、年龄、性别和地域的因素，从全国不同地区的会员单位中，选出一定数量、具有代表性的20～60岁的公司职员及其家属作为样本，调查大众关心的主题，然后由各地区代表组成的全国联合会议决定活动主题，并从地区代表作品中选出全国活动作品，经各地区委员会商议后，由总会最终决定制作投放的作品。公共广告主题选择的标准是：①尊重人类的精神；②与所有市民密切相关；③能够把握实际情况，明细问题点；④非营利、非党派、非宗教，没有企图直接涉及立法；⑤广告是达到目的的有效手段；⑥促进市民自发的运动；⑦表现具体，明示解决方针。
日本公共广告机构最初的活动范围仅限于关西地区，诉求主题的选择相对简单。随着1976年东京事务所的成立，全国性的宣传需要明确公共广告机构的长期的运营理念和选择诉求主题的方针。因此，1976年9月，在大阪本部的政策执行委员会中增设了主题委员会，提出今后应该重点关注的五个重要的社会问题领域：①教育重建的启示；②环境整治方面的传播；③充分利用资源的提案；④现代社会病现象的警钟；⑤福利及其合作的创新。
日本每年的公共广告活动包括全国集中性的公共广告活动和地区性公共广告活动，地区性公共广告活动的主题是根据全国性公共广告活动主题并结合地区性问题综合考虑加以选择，既与全国性主题相关联又体现地方特色，这使得日本公共广告活动的主题非常鲜明，同时又兼顾地方特点，求同存异，能够很好地强化传播效果。如对于环境问题，全国性的公共广告活动可以在广告中呼吁21世纪我们应该活用垃圾资源；北海道地区性公共广告，则通过介绍北海道濒临灭绝的动植物的名称，提出“保护自然，人人有责”的口号。再如公共道德的主题，在全国性公共广告活动中，列举了大众写信介绍的“新品种的自私虫”；在名古屋的地方性公共广告活动，则以名古屋的地方特产“弹子机的屏幕”为广告主角，用纯正的名古屋方言，呼吁大家不要随意停车。诸如此类，许多地方性的公共广告活动，以地方性的运营委员会为中心，在全国性活动主题的指导下，选出与地方性结合最紧密的问题进行广告创意，并有效利用各种地方性的大众传播媒介，开展地方性的公共广告活动。
回顾四十年来日本公共广告活动的主题，我们发现，一方面，很多主题四十年来始终一贯地在进行宣传，如环境问题、公共道德、福利、老龄化、教育、爱心的唤起、等等，这些问题对于日本社会而言是个永恒的主题，日本的公共广告对此进行了长时间的持续关注。比如资源问题，日本是个能源匮乏的国家，因此，节约资源是日本长期关注的主题，几乎每年的公共广告中都有这样的主题，其中影响最大是1981年刊播的《杳无人烟》的公共广告，它以长崎县端岛的“军舰岛”为素材创作，介绍了该岛的煤炭被采光以后，由原来的樱花岛变成了一座荒岛，以前在岛上快乐生活的人们也随着资源的枯竭而消失了，广告的最后告诫人们，“我们也正生活在没有资源的岛国——日本岛上”，这则公共广告在当时的日本引起了非常大的反响，进一步强化了日本人的节约能源的意识。正是因为这样持续不断的关注，才使得日本社会在对这些问题的处理上要比很多存在同样问题的国家好得多，这既让我们看到了日本公共广告在改变社会观念、唤醒社会良知和解决社会管理方面的强大功能，也让我们看到了用宣传的力量改变这些深层次的社会问题需要坚持和耐心，而这需要稳定的制度保障。
另一方面，日本公共广告的诉求主题也在随着时代的发展变化而变化，这和宣传主题的遴选过程有关——每年日本公共广告的主题都是从社会公众的态度调查问卷中总结提炼出来的，是时代风貌的直接反映。比如，日本公共广告机构刚成立的时候，正值日本国民环境保护意识高涨的时期，当时的主题就选择了环境问题。1973年，受世界石油危机的影响，公共广告的主题又转向了资源问题，有关节约资源的作品被更多地创作出来。1970年代后期，日本青少年自杀现象严重，公共广告抓住这样的主题制作了一系列类似《不许放弃你的人生》等非常优秀的广告片。1980年代后，日本的国际化程度越来越高，如何与外国人交往成了社会关注的主题，如《初次见面》《亚洲留学生系列》《与外国人交往的礼仪》《向中国赠送日本的书》等作品，从国际交流和国际支援等各个角度展现了国际化之后的日本应有的作为。1990年代开始，全球性的环境污染日益严重，日本的公共广告机构制作了一系列有关环境保护的广告作品，如1993年的公共广告《为了地球开始行动吧》，它以日本的宇航员毛利卫在宇宙中的亲身经历，告诫人们破坏自然的严重后果，
引起了日本诸多媒体的热议，极大地增强了日本人的地球环境意识。2011年，日本公共广告机构原定的主题是公共意识、防止道德素质下滑和生命之重，当3.11大地震发生后，马上将主题改为相互扶持、爱心和互助。在很长的时间里，日本公共广告的主题都围绕着国内的问题展开，随着国际化程度的不断提高，对外国问题的关注也开始出现。1996年在《让全世界的孩子们都能接种疫苗》的公共广告，就是为了支援“日本委员会”提出的“在2000年根绝亚洲小儿麻痹”的口号而专门制作的，对世界儿童的健康问题给予关注，也标志着日本公共广告的主题开始从国内走向了世界。
日本的公共广告和中国的公益广告的区别并不在于诉求主题，而在于谁是运作主体、如何运作。日本公共广告注重保持和个体、组织以及政府之间的距离，由处于公共空间中的独立机构主导、由专业机构操作，不带任何私利地服务于公共利益是关键，正因如此，尽管同样是由企业、广告公司、媒体、社会团体以及政府参与的中日公共广告才表现出很大的不同。
在日本的公共广告中，媒介是重要的参与者之一，除了传统的四大媒体以外，户外、地铁、网络都积极加入日本公共广告机构，为公共广告运作提供载体支持，这种参与有清晰的角色定位，即为经由专业设计制作公司创作的公共广告免费提供版面空间和播出时段，自身并不制作公共广告，这既保证媒介机构能够进行合理的播出规划，又避免了要制作广告而对行业规则的僭越导致作品质量下降。现代公共广告的一个标志就是按照成熟的商业广告的运作规律来操作，日本的公共广告从主题的选择、广告费用的负担、广告的设计制作一直到广告作品的刊播都与商业广告别无二致，企业和广告公司及媒介各司其职、各负其责，因为有日本公共广告机构从中协调，这种专业化的运作顺理成章。另外，日本的媒介作为日本公共广告机构的会员，参与公共广告活动还隐含着这样的逻辑，即媒介是社会公器，如无线电信号是公共资源，广播电视就应该为公众利益服务，企业或者个人可以取得对这种资源的商业使用权，但必须证明自己可以用这种资源服务于公众的利益，而公共广告就是最好的证明。
在商业广告中作为传播者的企业是中流砥柱，广告传播可以没有广告公司，也可以没有大众媒体，但如果没有广告主也就没有所谓的广告。在公共广告中企业同样发挥着重要作用。日本的公共广告机构就是由三得利株式会社社长佐治敬三发起成立的，在之后的很长时间里，日本公共广告机构的会长都是由三得利株式会社委派。一开始是日本的企业家和广告公司的负责人面对社会对自身经营中各种各样问题的诘难，自觉发起并参与到公共广告活动中来的，后来因为日本的公共广告机构具有非常好的社会声望，不排除企业个体参加公共广告机构以提升企业自身社会美誉度的目的，但作为一个整体，日本的企业回报社会、强调社会责任是值得肯定的，许多公司设立的“社会贡献室”也许是个门面，但不管是缴纳会费的会员还是提供赞助的企业在公共广告中不求任何回报却是实实在在的，日本公共广告机构制作发布的公共广告最后都统一署名“公共广告机构”，这种隐去企业名称、淡化名利色彩的纯粹公共广告以其整体效应和规模效应在日本产生了良好的社会反响。
公共广告要想达到预期的目的，除了找准诉求的主题外，还要有正确的策略和在策略指导下恰当的广告表现，而这些都有赖于专业的广告策划和制作公司的业务帮助。中日两国的广告公司都是公共广告的参与者，但两者在各自的环境中所处的地位和发挥的作用却不尽相同。在日本，作为AC的会员单位，广告公司自觉履行制作公共广告的义务，用自己的专业技能为公共宣传服务。日本公共广告的前身日本广告协会就是由电通的第四任社长吉田秀雄倡导建立的，之后的广告公司也是出于对公共责任的认知自愿参加日本AC的。如果一定要说有什么外部压力的话，那这种压力则是大众对人类环境遭受破坏和商业运营越来越远离人性需要的不满，从而导致对广告行业的失望带来的。广告公司积极主动地回应这种压力，在公共广告主题的选定和完成总会布置的广告设计制作的任务时，都能选派精干力量尽最大努力将高质量的公共广告作品奉献给社会。
日本公共广告机构是模仿美国广告评议会（美国AC）成立的，但两者成立的目的以及和政府之间的关系却完全不同，成立美国AC是为了回应大众对经济界和广告界的批评和不当认识而采取的一种对策，更重要的目的是1941年日本偷袭珍珠港后为了让厌战的美国国民集结成为统一的反法西斯力量，配合政府的战争宣传。直到现在，美国的AC仍和政府有着密切的关系，如美国AC在开展防止山火及经济教育等方面的宣传时，白宫都会有相应的部门来负责。而日本AC则强调公共义务服务，依靠无偿的共同努力，和政府、机关、地方自治机构没有直接的联系，认为最理想的公共广告的基本精神，必须排除被政治目的利用的风险。
日本公共广告过于强调运作主体的独立性、纯洁性，这一方面确保公共广告活动的社会性和公共性，不受利益集团的干扰和影响，但警惕和限制也让政府和公共广告机构之间的关系难以理顺。如一段时间里，日本AC中赞助会员捐赠的钱原则上要征收课税的，而在美国则是免税的。中国的公共广告活动要取长补短，在加大独立的公共广告机构建设的同时，也要处理好和政府的关系，利用好政府资源。
作为世界上很有影响的公共广告模式之一，日本的公共广告的确有许多地方值得我们借鉴，但就像当年日本借鉴美国的公共广告一样，这种借鉴不是照抄，而是结合本国国情思考如何将他者经验本土化，最终实现在公共广告领域中的某种超越。
公共广告在日本乃至整个世界范围内，对于有效应对各种社会问题产生了越来越大的影响力，这很容易让人过分夸大公共广告的社会效应，其实，社会问题的有效解决，不能仅仅依靠公共广告。况且，公共广告自身作用的发挥也要靠整个社会的善心和善行。我们看到的几乎所有的公共广告如果离开企业、广告公司、媒介的无私支持都难以实现。善心带来善举，善举唤醒善心，更难能可贵的是，在这样的良性互动中，我们看到了普通民众的奉献。在1997年的戛纳广告节上获得金奖的是一则为救助流浪者进行募捐的公共广告，广告中出演的就是普普通通的街上流浪汉；1996年，纽约市开展了“联合国成立50周年”的公共广告宣传活动，广告使用了联合国官员和一般市民的合影，这些工作都是由具有公共善行精神的市民志愿者完成的。日本的公共广告界对此有深刻的认识，正像1995年日本的阪神淡路大地震时的公共广告所展示的，“能够救人的只有人”，致力于解决社会的公共问题，全社会的善心奉献和善行义举是十分必要的。在日本，公众原本的善心和善行为公共广告的迅速传播提供了良好的民众基础，而公共广告的传播又不断强化着公众的善心和善行，两者相互促进，为日本营造了一个为世界所羡慕的良好的社会环境和生存环境。
公共广告是应时代的需要而产生的，面对充满矛盾的社会和复杂的人际关系，要使人们的信念不被动摇，公共广告被赋予了特殊的责任，即达成社会团体的愿景以及加深社会的认同感，当大众被公共广告的宣传所震撼的时候，公共广告精神便也在这个世界上蔓延开来。商业广告很快就捕捉到了社会对公益的关注，公共精神被迅速地化为商业广告的元素在品牌推广中扎下根来。其实，抛开商业广告的经济目的，这种传播也反映了人类社会文化成熟化的历史，也就是说，商业广告已经一定程度地暗含了公共广告精神。后者对前者的影响包括两个方面：一是商业广告的主题开始摆脱惟商品论，公共的话题已经进入诉求的内容中，例如强调运动价值的耐克和一直关注种族、战争、宗教等社会问题的贝纳通等品牌的商业广告无不反映了“公共广告精神”的延续；另一方面，商业广告的表现一改以往追求完美和愉悦的传统，将现实生活中的残缺和悲伤纳入广告中，例如1998年戛纳广告节上获得金奖的阿根廷的奥利奥饼干的电视广告，表现的是哥哥保护患有唐氏综合征的弟弟，并一起成长的充满人情味的故事。尽管我们知道，这种广告表现有出于经济目的而对公共题材进行商业收编的意味，但不管怎么说，在普遍关注社会问题的当今世界，要想和公众进行深度交流，商业广告必须具备“公共广告的精神”。在日本，影响不断扩大的公共广告首先改变了商业广告的诉求主题。更为重要的是，它改变了企业的经营管理的思想。如今，日本的很多大型企业集团从经营理念上就有着非常明显的社会责任营销意识，如三菱商事就将社会责任理念融入企业经营中，提出公司的使命必须立足于企业和社会、环境的最大价值，最终实现可持续发展。在此基础上，三菱商事制定了行动指南、公司董事及员工行动准则、环保宪章等规章，以顺应人类文明和社会发展的潮流。
公共广告是为解决问题而生的。正是二战后日本经济、社会、文化的迅速发展带来的各种各样的问题让置身其中的企业、媒体和广告公司开始进行社会性的反思，成立了日本公共广告机构，并开展了有声有色的各种公共广告活动。从一开始的不太接受到现今日本社会对公共广告的广泛认同，日本公共广告走过了40年的风雨历程。在信息技术高度发达、大众生活花样翻新、全球化浪潮不断席卷的今天，日本的公共广告面临着新的挑战，在烦恼中成长起来的日本公共广告要面对成长中新的烦恼。
在“烦恼中”成长起来的日本公共广告，在重塑日本民族精神、构筑民众的“公共心”等方面发挥了巨大作用，但在有着“忧患意识”的日本人眼里，日本的公共广告还存在着不少的缺点。当前日本的公共广告界反思比较多的问题是，日本缺少具有强烈公共意识的市民团体以及日本公共广告的表现空间太过局限。从世界范围看，由市民和宗教团体制作的揭发企业或社会问题的意见广告越来越成为公共广告的重要力量，这种广告因为可能会碰触企业等组织的利益而招致官司，往往需要律师的介入。于是，这种告发型的公共广告越是牵扯官司就越能把自己的见解传达给社会，也就越能接近想要达到的目标。而因为日本缺少具有强烈公共意识和不屈不挠战斗精神的市民团体，很少能够看到这样的公共广告。
日本民族对洁净的崇尚达到了极端的程度，在日本最具侮辱性的侮骂是说这个人脏。尽管日本的私影像中有很多虐待、色情和血腥的东西，但在公共传播中绝对不允许这些东西存在，所以日本的公共广告中多半都是由演员出场。如微笑着请系好安全带之类，像事故中的伤者、凄惨的场面等是绝对看不到的。但是，没有比用畸形儿的照片来说明发电厂的污染更有力的表现了，四平八稳的广告创意难以唤起人们的同情心。
此外，如果把增强人们的公共意识，从而改变人们的态度和行为作为一个整体来考虑，那么，这种公共传播要用整合营销的方法才能有效果。也就是说，除了公共广告的传播之外，还要有一些为达成这一目的而开展的市民运动，比如欧美等国家的市民团体就出版这样的杂志——公布企业对自然的贡献，面向市民发行，用这样的方式将环保的意识植入市民的头脑中，通过消费者对企业产品的倾向性选择，在向企业施压的同时，也强化了人们的公共意识。在日本，这样的市民运动还太少，人们能够做到洁身自好，但公共意识却不够强，最终还是会影响到自身的利益，就像“不管自己住多么好的房子，如果周围的环境不好也是没有办法的”。
日本的公共广告机构和公共广告活动的出现有其独特的历史背景，这种背景和国情及国外的影响是分不开的，其中广告行业（包括企业、广告公司和媒体）的自觉是日本公共广告出现的原动力。中国的公共广告可以追溯到早就存在的政府、机构和民间组织的意见广告，但真正制度化的公共广告还是在政府的直接指导下开始的。
尽管如此，在经济全球化的趋势越来越明显的今天，许多国家内部的问题及对问题的应对都变得国际化了。加之文化的近缘，让我们对日本公共广告的借鉴有其可能性。同时，日本利用公共广告对社会秩序和内心秩序重建的有效性，使得这种借鉴有了必要性。
对任何经验的借鉴都要从两个方面入手：一是要充分了解所借鉴的对象，二是要认清自身。因此，在探讨我们对日本公共广告经验的借鉴时，要从了解自己特别是了解自身的问题开始。我们和日本公共广告的区别不在于单纯的某个环节，而是整体的、结构性的，特别是在公共广告的运行机制上。
中国的公共广告中媒介的角色定位并不清晰，历史形成的中国媒介的特殊属性决定了媒介在公共广告运作中的特殊地位。
媒介不仅是公共广告的刊播者，而且还是公共广告活动的组织者和公共广告作品的创作者。这种运行模式有其历史必然性，在中国广告业恢复发展的1980年代，广告公司还不成熟，具备综合服务能力的广告公司和高水平的广告设计和创意人才还非常缺乏。相比之下，媒介在这些方面倒是有比较明显的优势，广告作品的设计和制作主要由媒体人员来完成，比如1986年被称为中国第一个真正现代意义的公共广告——“节约用水”广告就是由贵阳市节水办和贵州电视台联合制作发布的。此外，官方媒体的属性又使其操作的公共广告产生了巨大影响，1987年10月26日，中央电视台在黄金时间开播的《广而告之》栏目，开播后引起了强烈的社会反响，其收视率曾经位居中央电视台所有电视节目的第三位
。随着受众广告接受习惯的改变和媒介的经济属性的增强，媒介自己创作播出的公共广告既不能继续受到大众的广泛关注，也因媒介的商业化改革难以承受巨大的经济成本，最终我们看到的就是由广告公司创作、由企业出资并在作品最后署有企业名称的公共广告，这种带有明显商业诉求的广告是否算得上公共广告就是一个值得讨论的问题了。
中国的公共广告有些是由媒体免费刊播的，有些则是企业赞助的，这种赞助并非不求回报，通常会在公共广告的最后署上企业的名称。2000年，中央精神文明建设指导委员会办公室与国家工商行政管理局下发的《关于开展2000年“树立新风尚，迈向新世纪”主题公益广告宣传活动的通知》规定，对于企业出资设计、制作、发布的公益广告，可以标注企业名称，但不得标注企业产品名称和商标标识，不得涉及与该企业商品或提供的服务有关的内容。电视公益广告标注企业名称显示时间不应该超过5秒钟，标注面积不超过电视广告画面的1/5，报刊、户外公益广告标注企业名称面积不超过报刊、户外广告版面的1/10。还有些赞助是采用活动冠名的方式求得回报的，如2006年由国家工商局、贵州省工商局主办的“国酒茅台杯”中华好风尚电视公益广告大赛，2008年第十五届中国国际广告节“国酒茅台杯”中国公益广告黄河奖颁奖典礼等。从中国企业在公共广告中的角色扮演可以看出“企业的意识还多停留在为企业增光添彩，获得个体利益之上，并没有延伸到真正回馈社会、俯瞰民生的博大层面”。
当然，这也无可厚非，如果阶段性地看待公共广告活动的话，企业在自己的商业宣传策略上考虑社会责任和公益主题应该算是公共广告活动的开始，问题是如何让企业能从公共广告活动的初级阶段跨上更高的台阶。对日本公共广告模式的考察也许能给我们以启发：个体会自利，团体才公益。中国的公共广告都是由实施主体自发开展的，因此署名的也是各个实施主体，而日本的企业是以会员的身份集体参与到公共广告活动中的，最后统一署名也就顺理成章了。其实，前者只是眼前利益，考虑的是迅速扩大个体影响的二次营销，而后者则着眼于长远利益，从改善经营环境来考虑的一次营销。一次营销是基础，只有做好了一次营销，才能最终让企业个体真正受益。因此，具有远见卓识的中国企业应该联合起来倡导有利于社会发展的行为方式和思想观念，形成中国公共广告的核心力量，推动中国的公共广告事业蓬勃发展。
中国的广告公司参与公共广告很多时候并非出于自愿，而是政府强迫的结果，1996年6月18日，原国家工商局发布《关于开展“中华好风尚”主题公益广告月活动的通知》，通知要求专业广告公司应至少制作一件公益广告，有影视广告制作业务的广告公司，应制作一部电视公益广告。这种带有强迫性的参与公共广告活动，让广告公司创作公共广告的积极性大受挫伤，公共广告的作品质量也就可想而知了。虽然近年来，广告公司参与设计制作公共广告的自觉性有了很大提高，但其中，因业务能力不足而拿公共广告练手，以及靠公共广告获奖争得个人荣誉的想法更多，尽管不排除这样创作出来的公共广告也有上佳作品出现的可能，但这种充满功利色彩的参与已经违背了公共广告的初衷，私欲与公心的区别让中日两国的广告公司分明处在两种完全不同的职业境界中。另外，中国的广告公司在制作公共广告时一般是免费的或者只收取一些低廉的费用，但这些收入也要和制作商业广告一样缴纳税赋，这也限制了广告公司参与制作公共广告的积极性。
中国的公共广告中政府的角色远比日本政府的角色重要得多，原国家工商行政管理局局长王众孚在1998年度公益广告活动总结颁奖大会上就政府在公益广告活动中的地位评价说：“各级党委、政府的高度重视和有关部门的支持配合是公益广告活动取得成效的关键。”
政府对公共广告活动的指导和协调主要通过两种方式展开，即根据党和国家在当时的宣传重点进行最初的主题规划和最终的评奖活动。此外，政府的有关部门自身还就各种各样的主题进行了公共广告宣传，如优生优育、防止交通事故、植树造林，预防火灾、保护环境、治理污染、爱国卫生运动、等等，这些公益宣传成了中国公共广告的重要组成部分。在目前的条件下，还没有一种力量可以取代政府的作用，特别是在调动广泛的社会资源投入公共广告方面，公共广告的内部以及相关社会组织间的关系日益复杂，在专业性的社会协调组织出现之前，政府部门还将继续发挥重要作用。
与日本公共广告相比，中国公共广告的不足表现在：公共广告的主体单一，我国公共广告的制作、发布大都靠政府推动，没有形成企业、广告经营单位、媒介的自觉行为；公共广告的资金不足，主要靠政府投入公共广告经费的局面没有改变；公共广告产品质量差，内容单调，政治性主题较多，关系民生，贴近民意的主题少，社会关注度不够；广告公司、媒体和企业面对政府分派的公共广告任务，积极性不高，制作设计的质量低。针对这些问题，我们可以考虑从如下三个方面借鉴日本公共广告的经验。
到目前为止，世界上有关公共广告（public service advertising）也没有一个统一的定义，日本公共广告强调“为社会公共事业义务服务”“植根广泛的公共的立场”“不是与特定的利益集团相联合，也不是对行政、立法进行直接的意见阐述”
；在中国经常将公共广告和公益广告等同，认为“公益广告是为公众利益服务的非商业性广告，旨在以倡导或警示等方式传播某种公益观念，促进社会精神文明建设”，
主张“公益广告维护社会道德和正常秩序，促进社会健康、和谐、有序运转”。
其实，中国的公益广告是公共广告的一部分，与日本强调独立性不同，中国更接近于把公益广告理解成一种宣传教育方式。系统研究日本的公共广告，呈现公共广告的完整意义，在学理上区分公益广告、公共广告概念的内涵和外延，厘清中国广告学界在这一领域存在的误区，能够推进有中国特色的公共广告的研究。
在日本，学者们在讨论公共广告的概念时，会将哈贝马斯的公共领域的理论引进来，用“与私的东西相对的公的性质和价值”的标准来理解公共广告中的“公共”概念，非常强调公共广告的客观性和独立性。植条则夫认为公共广告机构是“通过广告这一手段为社会公共事业义务服务的非营利性组织，根植于广泛的公共立场，通过广告所具有的交流功能，在广泛呼吁每个人心中的社会共同责任并达成国民共识的基础上，以建立健全的日本社会为目标，不是与特定的利益集团相联合，也不是对行政、立法进行直接的意见阐述。由会员出钱，媒体出版面和时间，广告公司进行制作，各负其责，由此开展为了公共事业而进行的宣传活动”，
植条则夫并没有用这样的概念笼统概括，而是在区分广义和狭义的公共广告的定义之后，重点强调了后者，认为狭义的公共广告的广告效果不是归于广告主，必须要还原为以一般大众的、社会的利益为主体。尽管今天的企业也在履行各种各样的社会使命，但纯粹的公共广告的概念必须和提升企业、政党、政府、团体等形象为目的的公共关系广告划清界限。接着他进一步论述日本公共广告机构的公共广告是“企业提供资金，报纸和媒体等提供版面和时间，广告公司设计制作广告。也就是说，所有的企业以志愿者的方式奉献自己所具有的知识、能力，为公共事业服务”，
宣传活动的成果，不是归于一个企业或一个政党，而是要复归一般大众的利益，这才是公共广告的最大特色。
公共广告和意见广告的区别是，“意见广告是政党、团体、个人、企业等明示自己的名字，以政治、经济、社会、文化等一系列问题为题目，表明某种主义、主张或意见，通过支援这些社会议题以能够得到操控舆论、确立政策、使自己的活动顺利进行等一些利益为目的的有偿的宣传”。植条则夫认为意见广告不能说是以国民的一般利益为目的，首先广告主自身的存在和其正当性这一点，不应该和公共广告同等对待。
在一般意义的理解上，日本与公权相关的事情被规定为公共领域，政府等的很多公权活动作为“合理化的理论”被用作公共领域。松本圭一认为，在日本，“公”的概念并非为了将日本发展为“横向的市民共和国”，而是要将其变为纵向支配市民的领域。因此，公益就不断地成为了“官益”，直到市民间调解规则成熟之后，真正的公共概念才产生。
沿着这样的思路，我们看到日本学者在梳理日本公共广告成长史的时候，都是从1970年代的关西公共广告机构开始的，这和中国的相关研究完全不同，也许是因为中国的历史远比日本悠久得多的缘故，在几乎所有论及中国公益广告历史的著述——从“大禹筑九鼎以告天下，教民识猛兽毒虫”（《左传·宣公三年》）、孔子的《论语》、古代社会的“进善之旌”和“诽谤之木”，到近现代革命人士的政论文章、抵制洋货拯救国货的宣传运动，再到当代的“抗美援朝，保家卫国”“除四害、讲卫生”的标语，悉数被列为公益广告。这种不加区分笼而统之地将政治宣传、道德教化与公共广告混为一谈的研究没有明确公共广告的边界。
“公共”概念的缺失意味着中国公共广告并不追求运作目的的完全公共性，这也决定了中日之间完全不同的公共广告面貌。就整体而言，中国的公共广告旨在强化全体公民的公德心和唤醒社会良知，在经济快速发展导致的企业私欲膨胀、唯利是图、道德失范的当下社会，如何摆脱小团体利益，站在公共的立场上关注公共问题，成为时下公共广告亟待解决的问题。在中国的公共广告界都在思考这些问题的时候，却很少有人考虑中国目前的公共广告本身就是这些问题的一部分。这让我们想起日本的案例——被誉为日本公共广告第一人的美术指导青叶益辉，在谈到自己与公共广告结缘的时候说，1960年代日本学生运动游行的时候，看到贴在布告牌上的“让街道干净起来吧”的宣传画，觉得很不舒服，因为把整个街道弄脏的就是宣传画本身，正是出于让这些宣传画变得干净的想法，青叶益辉开始了公共广告的创作。
看着中国的公共广告作品最后的企业署名，想想公共广告作品背后的商业存在，中国的公共广告难道不也是公共问题的一部分吗？
“公共”一词不管是在学术范畴内还是在实践范畴里，都是一个必须认真对待的概念。我们并不迷信“公共领域”理论，但必须承认这一理论的意义和价值。如果说包括日本在内的西方发达国家的公共广告有什么是需要我们必须借鉴的话，那这种“必须”则源于公共广告的“公共”价值，而要理解这一概念就避不开哈贝马斯。
哈贝马斯的“公共领域”是个历史概念，作为一种学术思想，今天的学者在谈及公共领域这一概念时，它早已经不是哈贝马斯当年所指称的狭义的资产阶级公共领域了，而是在更宽泛的意义上使用这一概念，它是指一种现代社会日益扩张的公共生活领域，它在以不同的形式呈现国家与社会之间各种不同的权力关系。问题是，把当年资产阶级公共领域中的主体由资产阶级扩展到社会上的所有群众，由媒介通过传播信息影响公共利益，促进一种自由公开而理性的公共对话来引导一个社会的公共方向，就可以称为现代的公共领域了吗？事实并非如此，传播的过程从生产、流通、消费到再生产，不管哪一个环节都与政治、经济、文化和社会等不同权力场之间形成盘根错节的复杂结构，大众传媒只有在这样的社会结构中才有可能通过信息传播实现社会性的沟通和交流，也才有可能建构社会的公共领域。
哈贝马斯看到了这种简单改造他所描述的18世纪的公共领域概念的不足：缺少了现代民主政体的各种中间结构。他在之后修订了对公共领域的认识——不再把公共领域看成是私人个体作为单个的公众走到一起，而是“作为一种用来交流信息和观点的网络”，各种公共利益团体以及各类激进的专业人士，是公共领域内主要的积极分子，他们代表弱势群体的利益，关注那些被忽视的社会问题，并在现代媒体的帮助下，使批判性的辩论形成各种“有关特定话题的公共意见”。更为重要的是，哈贝马斯将这种认识放到了民主政体运行的大环境中，在他看来，民主政体的核心是政府、内政部门、司法系统、议会、政党、选举和党派竞争，外层是国家授权的各种机构，再外层是作为“主顾”的各种商业协会、工会以及私人组织和作为“供应者”的各种志愿者协会、教堂、新社会运动以及公共利益集团，作为公共领域的最外层如果能被有效激活的话，影响力就会从民主政体的边缘传递到位于核心的行政权力和社会权力。
按照这样的说法，日本独立的公共广告机构就是日本民主政体的外围，各种公共广告活动的开展和广泛影响，一定会触动民主政体的核心——虽然日本的公共广告机构资金来源于会员的会费和赞助，不受政府的控制，但公共广告机构在会员单位和社会民众中的巨大声望，却可以对政府及其组织机构和组织体系产生重大影响。
公共领域寻求权力平衡，追求自由平等。不管是哈贝马斯致力于“社会和政治系统之间的权力平衡”，
还是传播政治经济学者莫斯可奉劝“我们应该把‘公共’的内涵界定为实行民主的一系列社会过程”，
公共领域概念产生至今最核心的理念就是通过开放的、多样的和可接近的空间，推动平等参与和自由讨论，促进整个社会的政治、经济和文化决策过程中最大程度的公开、公正和公平。
哈贝马斯主张“以阅读为中介，以交流为核心的公共交往”来构建公共领域，其实，当今世界并不缺少交流，但缺少真正的“阅读”，这导致缺少以“阅读”为中介的高质量的交往，也就缺少有力量的公共空间来影响环境。当然，这里的阅读对象并不限于印刷媒介，还包括影响更大的各类电子媒介，我们说缺少真正的阅读，也并非指缺少阅读对象，而是指缺少对于建构公共领域而言有意义的阅读对象。难以想象一个被低俗的、娱乐的内容充斥的，只是满足人们感官刺激的传播体系可以让人们充分地认识他们的责任，人们只会对名人隐私和网络红人感兴趣，这种阐释争论和表达异议不可能达到约束和抑制各种政治经济利益集团对公共利益进行侵犯的目的。传媒的娱乐化使得公共领域变成了一个浮华的、轻飘飘的摆设，根本无力将影响指向行社会的各种权力体，这样的传媒和素来有着浓厚世俗情结、放弃自我超越的市民阶层一起形成的共振，无疑将极大延缓社会主义民主化进程。
如果说公共广告是最好的读物之一，那是因为其中所表现出来的悲天悯人的情怀、直面现实的勇气和拯救苍生的担当，这些话题有时候严肃得让人觉得沉重，有时候小得有些零碎。但不管怎样，比起那些令人赏心悦目的轻松内容来，这样的“阅读”总能调动人们的批判神经，培养人们的反思品格，并最终指向社会中的各种权力体。但如果在公共广告的最后看到了企业的名字，你会情感失重，就好像你正在看非洲的饥民、被拐的儿童或战争中的杀戮时，突然中间插进来一段娱乐节目的片花或推销电子产品的时髦广告，会有种高尚的情感被亵渎、伟大的情操被戏弄的感觉。
日本公共广告机构从1971年成立开始就一直主导着日本公共广告活动的开展。50年来，作为公共广告的运行主体，日本AC秉承社会性和公共性的原则，组织旗下会员单位进行了许许多多的产生过巨大反响的公共广告活动，在重塑日本国民的精神面貌、改变日本社会方面发挥了重要作用，也使日本的公共广告成为世界公共广告的重要模式之一。虽然中国的公共广告活动自始至终都没有一个像日本AC那样专门的独立组织机构，但在政府的主导下，企业、媒介和广告公司也开展了一些非常有影响的公共广告活动。单从参与公共广告的组织机构和表现形态来看，中日两国的公共广告并没有什么大的区别，但如果细究这些形式之下两国公共广告的内涵和主题呈现就会发现两者之间的不同。
考察一个国家或地区的公共广告离不开三个方面，即谁来做，为什么做，怎么做，其中“谁来做”是关键，是它决定了“为什么做”和“怎么做”。日本的公共广告机构是一个“通过广告这一手段，来为社会提供服务的非营利团体，它立足于公共的立场，通过广告所具有的交流机能，用社会联合体来感召每个人的心灵，在各阶层国民一致同意的基础上，努力建设一个健全的日本社会。它不是参加一个特定的利益团体，或准备向行政、立法直接表明意见的组织，它是由会员出资，媒体提供版面、时间，广告代理业进行制作来开展公共的宣传活动的组织”。
正是因为该机构没有营利的目的，没有党派和宗教的偏见，才使得它所开展的公共广告活动都是与一般大众利益直接相关的、关乎国计民生的事，这一点从日本公共广告活动的主题选定方式就看得出来，其主题的制定以企业会员和个人会员的想法为主，同时委托专业公司借助问卷调查检验其可行性，经综合评估后确定最终主题。另外，日本的公共广告机构是一个独立的运营组织，有专门的经费来源，公共广告活动是一项专门的事业，有很强的计划性和延续性。
中国的公共广告则是由政府和官方媒介来主导的，政府的组织机构和组织体系操办的公共广告大多也是为了向广大人民群众传播各种有利于社会进步的思想观念、行为方式和道德准则，以改造人们的世界观和价值观，达到培养良好的社会风气，促进文明和社会进步的目的。但毕竟和中立的民间团体和组织机构不同，公共广告宣传并不能保证完全站在大众的立场上，如在做第六次人口普查的公共广告宣传时，我们的宣传广告语是“人口普查进万家，点清你我他”，而国外的人口普查的公共广告则是“如果我们不了解有多少人口，就无法知道这个地区要建多大的医院”。在宣传的主题设定上也能看出立场的不同，“回顾历年公共广告的宣传主题，主要围绕政治、爱国情操及传统美德，与民生有关的主题较少，只有下岗再就业及环保两项，对于一些与市民健康及生活有关的事情（如防止滥用药物、消费权益、防火等），对公益广告活动未给予足够的重视”。
此外，政府的权威力量虽然保障了中国公共广告活动顺利开展，但政府的这种组织工作并非专职，公共广告存在着非常强的随机性和分散性。
在中国，要组建一个像日本AC那样的完全独立于政府的公共广告机构难度很大。首先是由谁来发起成立这样的组织，该组织要经过多久的和怎样的努力才能形成影响力，对企业、广告公司和媒介机构形成感召和吸引。在中国，由政府主导的机构办不好，由民间主导的机构不好办，最后形成了公共机构在中国不好办的局面；其次，如果将来大部分的广告主体都加入到这样的机构中，在公共广告活动中，该如何处理和政府的关系，特别是当政府和该机构对公共广告主题选择的判断不同的时候，该如何取舍；最后，机构的经费如何筹措和管理，在公共、公益的声望尽失，财务监管漏洞百出的今天，这些都将成为问题。眼下比较现实的途径是，利用已有的资源进行中国的公共广告建设。可以考虑将现在已经包括了广告主、广告公司和广告媒体组织的中国广告协会进行整体的功能转型，成为独立的公共广告的运行主体。考虑到中国的现实基础，特别是政府的特殊角色，脱胎于中国广告协会的中国公共广告机构应该由现在的“官办民助”转向“民办官助”，该机构可以尝试以既互不干涉，又相互扶持的方式来处理和政府的关系。政府可以用资助和税赋减免的办法进行经济帮扶，做好广告活动法律监管即可。公共广告机构的内部运作不受政府控制，可以参照日本AC的做法进行机构设置、资金募集、主题选定、作品审议、媒介发布，但要按照约定完成政府指派的公共宣传任务。考虑到中国各地区的差异比较大，可以先选定某一个或几个公共文化建设比较好的城市做试点，逐渐累积经验后，再向全国推行。
本论文研究了日本公共广告历史发展进程、公共广告的运行主体、公共广告的社会影响，从中挖掘出日本公共广告的成功经验：①公共广告的主题，除了政府给定之外，还可以通过面向一般市民的问卷调查来挖掘具有社会倾向性的选题；②民间团体和非营利性机构在公共广告中的参与力度很大；③强调社会性和公共性，明确了企业、团体和政府机构的意见广告和公共广告之间的界限；④在全球经济一体化的今天，加强公共广告的国际合作，致力于环境保护、能源危机、毒品犯罪等共同问题的解决；⑤建立公共广告机构，有序地策划、组织和实施公共广告活动；⑥成立公共广告基金，面向社会进行融资，并以招标形式委托广告公司和媒体制作、发布公共广告；⑦政府健全对公共广告管理的制度与法规；⑧对代理公司、媒介和企业给予制度激励，为公共广告活动提供良好的制度环境。
借鉴以上成功经验，对比中国公共广告存在的不足，提出与现有公共广告研究不同的公共广告机构的建设模式，建立以政府扶持为保障，以企业和社会机构为主体的长效运作机制，即“官助民办”的具有中国特色的公共广告模式，重新理顺公共广告机构和政府之间的关系，让公共广告活动各方参与者各司其职，希望对提升中国公共广告的品质有一定的启示。
通过公共广告可以看到一个国家所面临的社会问题，兴起于20世纪70年代经济迅速发展阶段的日本公共广告所反映的社会问题很多都是今天的中国同样面临的。日本是如何有效利用公共广告这种传播力量来提升公众对公共问题的认识，并改变公众的观念和行动，从而推动有序的公民社会的建立，值得中国借鉴。中国的公益广告至今已有三十多年的历史了，但除了在重大事件如抗洪、抗非典、抗震或政府主抓的重点工程，如下岗再就业、希望工程等方面有所表现外，基本感受不到公益广告的影响力，这主要与中国公益广告的运行机制落后有关。借鉴日本先进的公共广告的运作模式，提高公共广告的创意水平，扩大公共广告的社会影响，走出一条有中国特色的公共广告之路，对于推进中国物质文明、政治文明和精神文明建设具有重要意义。