智利养老金体系改革

尼古拉斯·巴尔　彼得·戴蒙德

一、引言

1981年，智利在军政府统治下废除了一系列设计糟糕的待遇确定型养老金制度（Soto，2007），在正规部门建立起强制性完全积累制的缴费确定型养老金计划，为至少缴纳20年养老金的劳动者提供最低养老金保障。

在向这个新型养老金计划转型的过程中，智利政府、部分分析家和世界银行大力吹捧这个计划（如World Bank，1994）。拉丁美洲以及中东欧的诸多国家也部分沿袭了这种方式（参见专栏1）。

然而，无论在智利还是其他国家，事实证明这种模式并不如预期那样美好。由于各国采用了相似的体系，所以面临的问题也大同小异。鉴于拉丁美洲的非正规部门规模庞大，养老金体系覆盖率低的问题长期存在；部分国家在养老金体系转型的财政成本上捉襟见肘；养老金体系的管理成本问题始终没有得到解决。事后来看，智利的养老金体系在实际操作中比表面看上去复杂得多，部分国家已经从这个体系中大幅撤出（请参见专栏2关于中东欧的介绍）。

本文认为，智利经验表明（1）个人账户的局限性既有可预测性，也确实得到了预测；（2）解决这些问题需要极其理性的渐进方式。智利在调整养老金体系的过程中充分利用了各种总统委员会，特别是Marcel Commission（智利总统顾问委员会，2006）和Bravo Commission（智利养老金体系总统顾问委员会，2015a，2015b）。这些委员会发挥的作用不尽相同。有时，它们成立时的职权范围非常狭窄，只着眼于相关早期立法；有时成立这些委员会的目的是提高对相关问题的认识，或许还包括开展大众宣传。它们的工作目标在于最终立法。Marcel Commission的绝大多数建议都纳入了2008 年的养老金改革。Bravo Commission提出58项具体提案以及三项相互矛盾且引发争议的综合提案，它所发挥的全面影响可能更加深远。

本文第二节概述了1981年智利养老金体系及其症结。第三节探讨了2008年的战略改革，第四节介绍了Bravo Commission的背景及其提出的提案。第五节进行了总结。

二、1981年的养老金体系

对于1981年后的养老金体系，其本质就是强制人们向私人管理的缴费确定型账户储蓄。所有劳动者都必须将应缴收入的10%存入该账户，此外还要缴纳伤残保险费并向管理个人账户、收取养老金、管理养老金和购买伤残保险的公司缴纳佣金。起初这个模式无须雇主缴纳养老金，但从2008年起，雇主开始为雇员支付伤残保险的费用。法定退休年龄为男性65岁，女性60岁（目前依然如此），退休后的收入不再适用强制性缴费要求。人们领取养老金的方式可以是从保险公司获得与通胀挂钩的年金，也可以是分期提取，但提取比例受到一定限制，以降低长寿风险。参保人可提取的年金和养老金受到其强制性缴费年限的约束（现在依然如此）。1981年的养老金体系为至少缴纳20年养老金的人提供最低养老金保障。

智利建立起受到高度监管的市场来管理个人账户。在这个市场上，专业的基金管理公司（这些公司被称为administradoras de fondos de pensiones，简称AFP）为了争取到管理养老基金的机会而一决高下。起初，各家公司只能管理一只投资基金，政府对它们可以投资的资产也有极其严苛的规定。随着时间的推移，各家公司可提供的基金数量扩大到五只，各只基金的风险状况不尽相同，可投资的资产范围也有所拓宽。达到资本和管理标准且专门从事养老金管理活动的公司均可从事这项业务。

由于这些管理公司收取的佣金高于预期，因此国家的监管政策也在反复尝试进行调整，以鼓励这个行业的竞争，进而促使佣金水平下降。

2004年在圣地亚哥召开的一个研讨会形象且简明扼要地总结了这个体系的症结，即智利养老金体系的七宗罪：低覆盖率、低养老金待遇、高管理成本、高财政成本、性别不平等、竞争不足及基金管理公司董事会受到政治考验。换言之，事实与理想的资本市场模式相去甚远。

三、2008年改革

截至2008年，智利的养老金主要基于个人储蓄，该体系无法为终身收入较低或缴纳时间不够的人提供充足的养老金保障。对于任何养老金与人们的缴费相挂钩的体系来说，这种情况都是可以预见的。因此，智利并没有完整的养老金体系，只是拥有该体系的一部分。非正规部门的广泛存在导致这个问题在整个拉丁美洲都很严重（Rofman et al.，2015，第1—2页）。为了填补这一空白，并且解决前文指出的其他问题，米歇尔·巴切莱特（Michelle Bachelet）总统在第一任期伊始就成立了Marcel Commission。

随后推行的改革凸显出两个要素：引入非缴费型养老金，设计拍卖机制来降低管理费用。

社会互济养老金 。此次改革引进了社会互济养老金体系（Solidarity Pen-sion）。这种非缴费型养老金随着缴费型养老金收入的不断提升逐步降低，前2/5的人群不能领取非缴费型养老金，从而保证处于底层60%养老金领取者至少能拿到一些养老金。此类养老金所需资金部分来源于社会互济基金（Soli-darity Fund）。该基金每三年接受一次精算评估。

由于这类养老金属于非缴费型养老金，所以原则上说所有人都有资格领取，包括正规部门和非正规部门的劳动者、城乡劳动者、受雇员工、自雇者以及未加入劳动大军的人群。因此，这一基本养老金的扶助对象是收入较低或无固定收入的劳动者。从其隐含意义来看，它还承认自己承担着关怀责任：即需要照料幼童或赡养老者的人群可以降低向个人账户的缴费；养老金累积金额较少的人群有权利获得全额基本养老金。因此，正如图1所示，妇女从基本养老金中受益尤为显著。

积累制账户的拍卖机制 。当基金管理公司以个体劳动者为竞争目标时，这样的体系必然成本高昂。2008年的改革引进了竞争性竞标体系。在该体系中，基金管理公司竞标承包两年内刚刚进入劳动力市场的人群，这些劳动者必须在中标公司开设至少18个月的个人账户。基金管理公司对新老客户收取的佣金必须保持在同样低的水平上。18个月后，基金管理公司可以提高所有客户的佣金收费，但要保持统一。

养老金待遇的拍卖机制 。年金市场的成本极高。2008年的改革支持继续采用2004年建立的在线养老金咨询和竞标体系（Online Pension Consultation and Bidding System，简称SCOMP）。人们在退休或想更换养老金方案时，必须咨询这个体系。该体系还包括保险公司竞标争取个体退休人员。该网站向会员提供竞标保险公司的相关信息，并且帮助会员估算更换基金管理公司后的养老金提取规划。

因此，2008年的改革战略基于两个核心要素：

·部分积累制养老金（即社会互济养老金体系）为退休收入极少或没有其他退休收入的人群提供了扶贫救济，并为那些在获得劳动收入期间缴纳养老金较少的人群补足养老金，为他们规避糟糕的市场结果提供部分预防措施。

·储蓄元素（即基金管理公司体系）主要为达到或基本达到缴费时间要求的人群提供消费平滑，为缴费时间不够的人群提供部分平滑。

四、2015年的Bravo Commission

2008年的战略是合理的，因为它解决了扶贫、养老保险和消费平滑这三个核心目标，不过仍有不少未尽事宜。有鉴于此，巴切莱特总统在第二任期伊始成立了Bravo Commission来分析存在的问题，并提出解决方案。因此，该委员会的职责范围既包含短期元素，也包含长期元素。Bravo Commission由16位本国成员及8位国际成员组成。

Bravo Commission对养老金体系的评估

Bravo Commission的评估结果展示了一系列问题[如非特别指出，所有引文均来自于委员会的综合报告（2015a，英文版）]。

养老金替代率低 。1981年推行改革时，人们预期养老金替代率会达到70%，然而与经合组织（OECD）国家形成鲜明对比的是，智利的男性养老金替代率比经合组织平均水平低18个百分点，女性养老金替代率低28个百分点，而在经合组织国家，男性净平均替代率为66%，女性为65%。人们对养老金不充足的广泛不满引发了“如何提高替代率”的问题。由于社会互济养老金体系改善了对老年人的扶贫救济，所以人们担忧的部分问题是贫困线以上人群的替代率。

低覆盖率 。很多人并不会坚持缴费，或不会全额缴费。不少自雇劳动者根本不参加养老金体系。

收费居高不下 。尽管拍卖机制带来一定的改善，但管理费用的问题始终没有得到解决，因为很多人没有转到收费较低的基金管理公司。

性别不平等 。智利女性面对着四重不利因素：（1）她们的年均收入低于男性；（2）她们的平均缴费年限较低；（3）女性的退休年龄低于男性；（4）允许采用单性别寿命表。因此，女性的养老金替代率系统性地低于男性。尽管不利因素（1）和（2）不属于养老金政策之列，但（3）和（4）确实是。

对基金管理公司体系的敌视 。相当大比例的人群深信只有全面调整基金管理公司体系才有助于改善养老金体系（72%），且养老金水平较低的责任主要在于基金管理公司（66%），虽然现在尚不清楚人们是对该体系本身不满（包括它兴起于专政时期），还是不满养老金低于预期这个事实。

金融素养低下 。在这方面，智利同其他国家无甚差别。至少金融素养不足可以部分解释为何人们将养老金较低的问题归咎于基金管理公司。对很多人来说，造成其养老金较低的潜在原因是他们未缴满规定的时间。这也解释了为什么人们不将个人账户转到收费较低的基金管理公司。

Bravo Commission的报告涵盖了58项具体提案，主要涉及养老金的结构。它的三项综合提案对养老金体系的组织结构及资金来源分别提出不同的策略。每项具体提案都获得24名委员中简单多数的支持；而三项综合提案获得的委员支持均未超过半数。

具体提案

这些提案相当宽泛：有些提案细致入微（如将社会互济养老金提高20%），有些提案则指出了变革的方向（如提高最早领取退休金年龄），还有些提案更多地表达了愿望（如为年长的劳动者提供高质量就业机会）。有些提案可以很快形成立法，有些只能在中期形成立法，而有些永远不可能变成法律。因此，我们不会详细讨论这些提案；与此相反，我们提炼出了可以获得支持的前进方向，阐明了“智利的养老金体系设计采用了相当明智的渐进式方法”这一主题，尽管原本可以尽早启动引入社会互济养老金体系的改革。

拓展社会互济养老金体系 。人们对社会互济养老金体系的支持几乎是压倒性的。与其相关的主要提案包括两部分：针对基金管理公司账户里养老金极少或根本没有这部分养老金的人群，将他们享受的非缴费型养老金提高20%；逐步降低养老金待遇，以使底层80%的养老金领取者至少能领到部分互济养老金，而目前只有60%的人能领到。

提高缴费 。与此相关的提案包括：

·引进新的举措，使雇主缴纳4%的费用，其中部分资金将进入社会互济基金，为非缴费型养老金筹措资金。

·通过（1）拓展缴费收入的定义和（2）提高缴费收入的上限并与其薪酬挂钩，来扩大缴费基数。

促进基金管理公司体系内部的竞争 。方法之一是将2008年拍卖机制拓展到更广泛的群体，而不仅仅是刚进入劳动力市场的人群，与之相关的机制有待商定。

除此以外，该报告还支持平行立法，认为引进国有基金管理公司可能会降低费用，并且可以部分回避私人基金管理公司不受欢迎的问题。有意思的是，在最后一点上，尽管人们对基金管理公司体系充满敌意，但有79%的受访者同意创建国有基金管理公司，而且一旦建立该机构，会有69%的受访者将自己的养老基金转移过去。

调整养老金领取年龄 。与此相关的提案包括：

·随着时间推移，将女性领取养老金的年龄推迟到65岁，与男性持平，随后定期评估最早的养老金领取年龄。

·将强制性缴费的年限延长至实际退休年龄。

·推迟首次领取养老金的人群能获得更高的社会互济养老金。

改善性别不平等 。除了拉平不同性别领取养老金的年龄以外，相关提案还包括：

·要求采用男女通用的寿命表。

·允许法官在离婚案中将养老金平分给夫妻双方。

·建立共享型养老基金。在这个制度安排中[它最初由Barr（2001）提出]，丈夫每年缴纳的养老金有50%纳入妻子的累积养老金，反之亦然。其他得到认可的伴侣关系也采用类似安排。这个提案的意义在于，父母共同承担养育孩子期间放弃养老金积累的成本。

·认可养老金体系的关怀职责。

调整缩减养老金的安排 。与此相关的提案包括：

·强制推行养老金每年定期给付——尽管未来需要开展工作来确定这项要求是应该适用于所有养老金财富，还是让人们拥有一定选择。

·将个人的教育水平或平均收入等元素纳入养老金定价。贫困人口的平均寿命低于富裕人口，而且其差距相当显著。

·调整在线养老金咨询和竞标体系的结构来适应养老金的团体竞标流程。

统一管理 。1981年的养老金体系仅适用于平民；军队继续采用自己的现收现付制待遇确定型养老金安排。Bravo Commission的职责范围是研究平民养老金，而第58号提案超越了这一范畴，重点探讨了军队养老金（它触及了迄今为止的禁忌话题）：总体而言，武装部队、武警及类似机构的养老金从属关系和缴费应与其他劳动者保持一致。

总而言之，这58项提案的共同效果是将男性的养老金替代率提高13.5%左右，将女性的养老金替代率提高29%左右（Executive Summary，第27页）。

综合提案

该报告提出了三项综合提案。A（基于2008年养老金改革）、B（将部分原本流入基金管理公司体系的养老金缴费转入新的养老金制度，从而推行结构改革）、C（废除基金管理公司体系）。如前所述，这三项综合提案引发了很大争议：12位委员投票支持提案A；11位委员支持提案B；1位委员支持提案C。

综合提案A 。这项提案以2008年改革为基础，建议拓展非缴费型体系并改善现行体系中与基金管理公司有关的内容。

该提案通过以下方式强化社会互济养老金：（1）大幅提升社会互济养老金；（2）使其成为普享型养老金。通过以下方式为上述提高的养老金筹措资金：（3）增加税收；（4）雇主向社会互济基金缴纳2%的费用。通过以下方式对养老金的储蓄功能引进重大改革：（5）雇主向基金管理公司账户缴纳2%的费用；（6）引进新的国有基金管理公司，并制定严格的治理规定；（7）采取行动进一步降低费用。通过以下方式来改善性别不平等状况：（8）伴侣共享每年缴纳的养老金；（9）随着时间推移，拉平男性和女性的退休年龄；（10）强制要求采用男女通用的寿命表。

该提案的主要动机是完成总统交代的任务，即在短期内提高养老金水平，又不给未来制造问题——无论它们是结构性问题还是财务问题。

综合提案B 。根据这项提案，与工资收入35万比索相对应的养老金缴费（约占缴费总额的一半）将转入新的部分积累制体系，而目前这部分收入进入了基金管理公司。部分积累制体系通过平民社保账户组织起来（它可能采取名义账户的形式）。它重新设计了社会互济养老金这一支柱，为80%的养老金领取者提供同样规模的基本养老金，并利用税收筹资，为养老金较低人群的社保账户补充资金。这些补充资金的来源是将雇主缴纳的养老金提高3%—4%，同时由国家缴费（State Contributions）提供补充支持（参见委员会报告的第19页）。

该提案的主要目的是缩小基金管理公司体系的规模，来化解人们对该体系普遍存在的敌意，同时迅速提高养老金（并有助于其筹资）。

综合提案C 。这个提案既涵盖了基金管理公司体系的存量资产，也包括将缴费纳入新的待遇确定型养老金体系。在某种程度上，它是源于意识形态层面上对积累制养老金体系——特别是基金管理公司体系——的普遍反对。

综合提案C力求将现行体系转变为纯粹的现收现付体系，从而回应公共参与过程中反映出来的观点。

全部养老金缴费都用于发放缴费型养老金，而没有国家补贴……养老金将平均提高75%—100%。缴费率要到2035年才会提高。

评估 。我们认为综合提案A是未来的最佳路径，而综合提案B和综合提案C并不正确。

我们支持综合提案A的原因在于，从广义上来看，当前的养老金体系运转顺畅，是进一步完善养老金制度的理想载体。

·它为有完整缴费记录的劳动者提供了充足的替代率。采用完全积累个人账户模式并不一定需要有相互竞争的私人提供者；政府可以过渡到成本更低且组织方式迥异的体系，譬如瑞典额外投保养老金（Premium Pension）或美国联邦政府雇员“节俭储蓄计划”中的默认方式。

·它为拓展社会互济养老金的支柱性作用打下了坚实的基础，为收入分配中的各个群体提高养老金水平提供了一系列灵活多变的选择，从而实现提高养老金水平的目标，并在政府决定提供的财政规模内拓展非缴费体系。

我们认为综合提案B存在缺陷。重大的战略改革异常艰难，不应在不具备以下条件的情况下着手启动：（1）有极其充足的改革理由和（2）制定出改革战略，并阐明其清晰的政策和执行方案。显然综合提案B未能通过后一项测试。

该提案所描述的内容含糊不清，因此难以判断它在分配方面的细节内容。看起来非缴费型养老金将重点放在了正规部门，特别是为从事养老金覆盖工种的劳动者提供积极的补充。这种设计的目标过于狭窄，无法使用其他收入。扩大基本养老金而没有提供任何补偿的举措似乎也过于聚焦高收入者。

提案B缺乏具体措施，这导致它很容易屈服于将转入部分积累制体系的应缴收入提高到35万比索这一上限的政治压力；政府可能没有强大的动力来抵制这种压力，因为进一步向现收现付制转型会带来大笔短期财政收入，但这么做的风险在于综合提案B会越来越向综合提案C靠拢。

综合提案B没有谈及如何转型，如随着政府逐步引入新体系，应如何调整养老金待遇及如何融资。本报告几乎通篇描述了该体系成熟后的状况。

最后，尽管储蓄和投资可以维持原状，如同综合提案A一样，但综合提案B的意图看起来是将原本作为基金管理公司未来积累的资金作为额外的收入来源。它将未来退休人员的养老金转给现有退休人员，且对储蓄总量造成负面影响，看起来并不合理。

为了使养老金达到同样的增长幅度，本提案考虑了通过税收和/或政府举债，降低对财政调整的依赖这种可能性。在当前的背景下，这是一个关键要素，因为目前几乎没有开展新型税收改革的空间，且脆弱的财政状况要求慎之又慎地采取公共举债的措施（Chile Presidential Advisory Commission on the Pen-sion System，2015b）。

鉴于生育率下滑（劳动力会因此减少），而预期寿命延长（养老金领取者的数量会因此增加），储蓄下降的现状让人格外担忧。退休人员的退休时间拉长，因此他们的消费必须仰仗于不断提高的产出，而规模不断缩水的劳动人口会对产出施加下行压力，除非能被其他因素抵消。对劳动力减少的合理反应是通过对人力资本和实物资本的投资来提高所有劳动力的生产率。因此对投资施加下行压力，从而减少储蓄的政策在战略层面极不可取。

鉴于以上原因，三位委员（Attanasio、Meghir and Mitchell，2015）撰文称：

综合提案B在短期内提供的养老金水平与综合提案A不相上下。我们反对这一提案的原因在于它为了提高社会互济养老金而采取的融资方式。综合提案B将资金转出劳动者的个人账户，把这些现金发放给现在的养老金领取者，而不是为劳动者自己的退休生活积累资金……这项提案转走了储蓄，会削弱投资以及未来的生产力增长。

综合提案C只得到一位委员的支持（引自Executive Summary，第20页）。因此，委员会并不认同综合提案C……委员们反对这项提案的主要原因包括：

·综合提案C将所有存款和储蓄……都转入现收现付体系，劳动者没有个人账户补偿他们的缴费。

·这个提案不具备可持续性：它需要大幅提高……缴费和税收……储备资金被消耗殆尽。

·它使储蓄和投资所面临的风险远远大于综合提案B：完全转为现收现付体系导致储蓄和投资下降……

在过去25年里，我们一直批评世界银行过于推崇基金管理公司管理个人账户的模式，因此我们对综合提案A的支持并非出于意识形态方面的考虑。考虑到以下两组事实：（1）智利的养老金体系已经建立35年，成本不断降低，已经改善了人们可选择的养老金方案，而且基本覆盖了转型成本；（2）生育率在一路下滑，我们支持综合提案A的原因在于：它的养老金分配方式灵活变通，并且稳妥地维持了投资水平。这并不意味着我们认为其他任何一个国家采取基金积累制个人账户模式必然合适——目前很多国家都不具备推行这种模式的能力，或为该模式持续提供资金的能力。出于以上原因，我们在2005年和2010年为中国政府提交的报告反对采取基金积累制个人账户模式（Barr and Diamond，2010b）。我们在不同的情况下采取不同的立场并不表示我们反复无常，因为如果背景情况不尽相同，那么适用的政策也必然各异。

五、未来的方向在哪里？

Bravo Commission报告的优势之一在于它对现行体系做出了评估。它对公众态度的总结也很重要。后者至少展现了三个维度的深层分歧：对军政专制时期引入的养老金体系合法性的看法；对竞争机构提供积累制个人账户这种模式的看法；对养老金水平的不满程度。这些问题都属于根本性问题，需要对它们开展全面辩论和讨论。鉴别这些问题并将它们公之于众会大有裨益。

无论是在委员会内部还是更广泛的社会内部，这些分歧阻碍了委员会提出坚实有力且设计完善（或大体完善）的建议。因此，具体提案展示了前进的方向，但需要就很多细节问题开展更多工作。人们尚未就基本结构调整的需求达成一致意见，或者说缺乏这种需求。

委员会于2015年9月将此报告提交给了巴切莱特总统。鉴于需要进一步开展工作，总统建立了由劳工部长（担任委员会主席）、财政部长、社会发展部长、经济部长和妇女事务部长等组成的部长委员会（Committee of Minis-ters），来考虑未来如何推动这项工作。该委员会有望于2016年就部分具体提案的落实提出建议，但关于综合提案的决定会推迟到2017年。

（刁琳琳　译）

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