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第十条 法律可以设定各种行政处罚。
限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。
第十一条 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。
法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。
第十二条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。
法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。
第十三条 国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。
第十四条 地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
第十六条 除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。
第五条 税务规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税务规范性文件设定的事项。
三、依法规范行政处罚的设定
……
（三）加强立法释法有关工作。起草法律、法规、规章草案时，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式实施惩戒的，要依法设定行政处罚，不得以其他行政管理措施的名义变相设定，规避行政处罚设定的要求。对上位法设定的行政处罚作出具体规定的，不得通过增减违反行政管理秩序的行为和行政处罚种类、在法定幅度之外调整罚款上下限等方式层层加码或者“立法放水”。对现行法律、法规、规章中的行政管理措施是否属于行政处罚有争议的，要依法及时予以解释答复或者提请有权机关解释答复。
（四）依法合理设定罚款数额。根据行政处罚法规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以按照国务院规定的限额设定一定数额的罚款。部门规章设定罚款，要坚持过罚相当，罚款数额要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，该严的要严，该轻的要轻。法律、行政法规对违法行为已经作出罚款规定的，部门规章必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。尚未制定法律、行政法规，因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过10万元，且不得超过法律、行政法规对相似违法行为的罚款数额，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过20万元；超过上述限额的，要报国务院批准。上述情况下，部门规章实施一定时间后，需要继续实施其所设定的罚款且需要上升为法律、行政法规的，有关部门要及时报请国务院提请全国人大及其常委会制定法律，或者提请国务院制定行政法规。本通知印发后，修改部门规章时，要结合实际研究调整罚款数额的必要性，该降低的要降低，确需提高的要严格依照法定程序在限额范围内提高。地方政府规章设定罚款的限额，依法由省、自治区、直辖市人大常委会规定。
1.案件基本情况。
被告S市国家税务局稽查局对原告Y公司作出税务处罚决定，认定原告有29笔与虚开企业业务虚假，共涉及出口额8373127.95美元，增值税专用发票72份，金额53961167.07元，税额9173398.42元（其中19笔出口业务已实际退税，已退税额6627076.60元；10笔出口业务已申报暂未退税，未退税额2546321.82元）。根据《税收征管法》第六十六条第二款及《国家税务总局关于停止为骗取出口退税企业办理出口退税有关问题的通知》（国税发〔2008〕32号）第一条第四款之规定，决定停止原告办理出口退税两年，并告知复议机关为J省国家税务局原告不服，提起诉讼。
2.案件争议焦点。
原告认为国税发〔2008〕32号文件属于以公告形式公布的规范性文件，无权设定处罚幅度，不应当作为行政处罚的依据。原告请求法院撤销被告作出的税务处罚决定，并请求一并审查国税发〔2008〕32号文件的合法性。被告以国税发〔2008〕32号文件作为处罚依据是否属于适用法律错误。
3.法院裁判主旨。
国家税务总局作为国家税务主管部门，通过发布国税发〔2008〕32号文件以明确具体停止办理出口退税期间及适用情形，系履行国家部委行政管理职责以落实法律规定，应予以执行。该文件在国家税务总局等网站均可查询，已向社会公布，不存在原告所称未对外公开的情况，故该规范性文件不存在明显违法情形，在本案中具有可适用性。
4.案例分析借鉴。
本案中，法院最终认定了《国家税务总局关于停止为骗取出口退税企业办理出口退税有关问题的通知》（国税发〔2008〕32号）作为税务行政处罚决定法律依据的合法性。
根据《行政处罚法》和《税务规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第53号）的规定，税务规范性文件不得设定行政处罚，但并未排除对行政处罚的具体内容作出细化。停止办理出口退税在《税收征管法》中设定为行政处罚，但未作具体规定。税务规范性文件能否做出细化以及如何细化值得深入研究。《税务行政处罚裁量权行使规则》（国家税务总局公告2016年第78号发布）规定，在行政处罚过程中，对违法行为、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容，应当在法定范围内制定，税务行政处罚裁量基准应当以规范性文件形式发布，并结合税收行政执法实际及时修订。可见。税务行政处罚的具体裁量阶次、适用条件和具体标准可以由税务规范性文件规定。本案中，国税发〔2008〕32号文件作为税务规范性文件对停止出口退税做出的细化规定并无不妥。
根据《行政处罚法》，法律、法规和规章可以设定行政处罚。根据《立法法》税务机关不能制定法律法规，只能制定部门规章，即国家税务总局可以以部门规章的形式设定税务行政处罚。税务机关在制定税务规章设定税务行政处罚时，应具备前提条件和限制条件。前提条件是“尚未制定法律、行政法规且因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的”的，则限制条件有两个：一是种类的限制，即只能设定罚款；二是金额的限制，即设定的罚款数额最高不得超过10万元，且不得超过法律、行政法规对相似违法行为的罚款数额；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过20万元；超过上述限额的，要报国务院批准。如果前提条件是“法律、行政法规对违法行为已经作出罚款规定的”的，则部门规章只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。除了国家税务总局制定的部门规章以外，税收规范性文件是不能设定税务行政处罚的，但可以对具体裁量阶次、适用条件和具体标准做出规定。如果某类行政行为或措施符合行政处罚的三个构成要素，但却由税务规范性文件来设定，将导致设定无效的法律后果。