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第一条 为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。
一、充分认识贯彻实施行政处罚法的重要意义
行政处罚法是规范政府行为的一部重要法律。贯彻实施好新修订的行政处罚法，对推进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效实施行政管理，优化法治化营商环境，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，加快法治政府建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。新修订的行政处罚法体现和巩固了近年来行政执法领域取得的重大改革成果，回应了当前的执法实践需要，明确了行政处罚的定义，扩充了行政处罚种类，完善了行政处罚程序，强化了行政执法责任。各地区、各部门要从深入学习贯彻习近平法治思想，加快建设法治国家、法治政府、法治社会的高度，充分认识新修订的行政处罚法施行的重要意义，采取有效措施，作出具体部署，扎实做好贯彻实施工作。
行政处罚法的实施是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，对于促进行政机关依法行政、加强廉政建设，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要的意义。
本条是对我国《行政处罚法》立法目的和立法依据的规定。
1.关于《行政处罚法》的立法目的。
在1996年3月12日第八届全国人民代表大会第四次会议上，全国人民代表大会常务委员会秘书长曹志所作的关于《中华人民共和国行政处罚法（草案）》的说明中明确指出，制定《行政处罚法》的目的在于“从法律制度上规范政府的行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”从而解决“实践中处罚随意，人民群众很有意见”的问题。因此《行政处罚法》在第一条就明确规定了立法目的，该条文自从1996年《行政处罚法》制定以来，并未发生变动。对此条款重点掌握以下内容：
（1）了解《行政处罚法》立法目的的具体内容。《行政处罚法》的立法目的有三：一是规范行政处罚的设定和实施；二是保障和监督行政机关有效实施行政管理；三是维护公共利益和社会秩序。
（2）把握《行政处罚法》立法目的背后的价值取向。立法目的中涉及的动词有“规范”“保障”“监督”“维护”和“保护”五个，其中多为表达保护当事人或被处罚人合法权益的功能性动词，监督控制行政处罚权、保护行政相对人合法权益的色彩更浓。由此可知，《行政处罚法》的立法目的在公平和效率之间仍然以追求公平为核心宗旨和核心价值。
（3）立法目的一般不直接适用于具体情形，但可对《行政处罚法》其他具体条文的解释发挥作用。在“广东顺翔化工有限公司与广东省应急管理厅、中山市应急管理局行政处罚及复议决定纠纷案”
中，二审法院针对“被上诉人中山市应急局作出停产停业的行政处罚决定是否具有合法性和必要性”这一争议点，认为“根据《中华人民共和国行政处罚法》第一条、第三条第一款规定，行政处罚是行政主体依法对违反行政管理秩序的行为人给予的一种行政制裁，其目的在于维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益……责令停产停业作为行政处罚的一个种类，是行政机关在法律授权的范围内，针对经营者存在严重的违法问题或隐患，责令其停止生产经营活动，通过暂时剥夺其生产、经营权利，以督促经营者彻底消除隐患，或认真完成教育整顿，当经营者在规定期限内纠正了违法行为，就可以恢复生产和经营。如果经营者针对自身实际情况，从确保安全生产出发，主动配合政府自行停止生产经营活动且不打算恢复生产的，行政机关经核实审查后，无须再对经营者作出责令停产停业的行政处罚，而应选择对经营者损害最小的其他行政措施，及时消除隐患，确保安全生产……在此种情况下被上诉人中山市应急局作出被诉处罚决定，责令上诉人停产停业进行整改没有违法事实基础，不具有合理性和必要性。”可以看出，对此条款的认识与掌握，是正确解释具体处罚行为的基础和关键。
2.关于《行政处罚法》的立法依据。
《行政处罚法》的立法依据是宪法，属于行政领域的基本法律，具有行政处罚总则法的地位。对此条款重点掌握以下内容：
（1）《行政处罚法》第一条规定，“依据宪法，制定本法”。这首先意味着《行政处罚法》接受宪法的规范与指引。宪法是我国的根本法，既为我国其他法律立法提供了基础，又为其他法律的建立提供了依据，宪法的法律效力在众多法律中是最高的，任何法律的执行都应该在法律的基础上完成，其他任何法律的执行都不能和宪法形成抵触关系，因此“不抵触宪法”是宪法对于《行政处罚法》规范作用的核心要义。根据《中华人民共和国宪法》第五条第三款、第六十七条第（七）项和第（八）项、第一百条第一款和第二款的规定，不抵触宪法原则的适用范围包括法律、国务院制定的行政法规、决定和命令，以及省、自治区、直辖市、设区的市人大及其常委会制定的地方性法规和决议。《行政处罚法》显然属于此范围内，因此行政处罚的设定和实施显然不能与宪法规则、宪法精神相抵触。
（2）《行政处罚法》第一条规定，“依据宪法，制定本法”。这意味着《行政处罚法》还应通过自身的制定与实施来推动宪法的贯彻落实。我国宪法规定了国家的根本制度、公民基本权利和义务、国家机构的组成和运行的基本原则等。《行政处罚法》作为规范行政权行使、保护公民合法权益的法律，承载着实现个人权利、贯彻宪法理念的重要作用，是对宪法所规定的县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限管理本行政区域内的行政工作，国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，公民必须遵守宪法和法律、保守国家秘密、爱护公共财产、遵守劳动纪律、遵守公共秩序，公民合法的私有财产、人身自由不受侵犯等规定的具体化，对于推动宪法实施、加强宪法实施，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，具有重要意义。
第二条 行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
本条款是《行政处罚法》新修改增加的条款。旧《行政处罚法》只是在第八条通过列举的方式规定了警告、罚款、没收、责令停产停业、吊扣证照和行政拘留六种法定处罚种类，而未对行政处罚的定义进行界定。然而在实践中，为解决行政执法威慑不足和手段欠缺的问题，我国在立法文本和执法实践中创设了大量的“其他行政处罚”，但在“其他行政处罚”的识别上存在着困难，比如公布违法事实、确定失信“黑名单”和联合惩戒等措施。本次修法对行政处罚进行了定义，抽象地界定了何为行政处罚，对我国行政法理论可谓一个重要进步和贡献，不仅在形式上使“行政三法”
实现了体例结构上的统一和完整，更重要的是在划清行政处罚界限的问题上作了大胆尝试，填补了一个重要行政行为的概念空白。
在适用上，本条款应当与《行政处罚法》第九条关于行政处罚的种类的规定结合起来理解，第九条中没有规定的行政处罚类型，可以根据本条加以判断。具体来说，可以从以下几个方面展开：
1.实施行政处罚的主体是拥有行政职权的主体，即行政机关、法律法规授权的组织，以及受行政机关委托的组织。因此，立法机关、司法机关、监察机关或者军事机关所作出的处罚行为不是行政处罚。《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称《税收征管法实施细则》等税收征管领域内的法律、法规和规章也明确规定了税务行政处罚的主体资格问题。如《税收征管法》第十四条规定：“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”《税收征管法实施细则》第九条第一款规定：“税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”《税收征管法》第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。”因此，税务行政处罚主要由各级税务局、税务分局、税务所和省以下税务局的稽查局作出。
2.行政处罚的对象是公民、法人或者其他组织。即行政处罚是行政主体代表国家对社会上的公民、法人或者其他组织所作出的行政制裁行为，是一种外部行政行为，不是内部行政行为。它体现的是国家对社会的监督和管理关系，而不是国家、政府或单位自身的内部管理或劳动关系。因此，上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其工作人员的通报批评及其他制裁性的处理，都不属于行政处罚。
3.行政处罚所处罚的是相对人违反行政管理秩序的行为。“违反行政管理秩序”即“违反行政法律规范”或“违反行政法义务”。“违反行政管理秩序”这种表述源于1957年《中华人民共和国治安管理处罚条例》关于“违反治安管理行为”的定性。
但在实践中，国家为了维持行政管理秩序，基于法律的规定，通常会给公民、法人或其他组织课以一定的行政义务，公民、法人或其他组织若不遵守相应的行政法规范，往往就会违背其应当履行的行政法上的义务。因此从实践层面看，违反行政管理秩序即意味着违反了行政法律规范，也意味着行政法义务的违反。三者在实践中指向行政处罚的违法性与行政性，即当事人违反的是行政法规范和行政管理秩序，而非刑法或民法规范；对当事人实施的行政处罚，属于对当事人追究行政责任，而非刑事责任、民事责任或纪律责任。
4.行政处罚的方式主要表现为对当事人作出“减损权益或增加义务”的“不利益性”行为。其中需要重点关注：①行政处罚的侵益性既包括对物质利益的剥夺和限制，也包括对精神利益的剥夺和限制。②行政处罚减损的是“权益”，而非仅“权利”。在《行政处罚法》修法过程中，一审稿中第二条规定的是“减损权利或者增加义务”，而在二审稿便修改为“减损权益或者增加义务”，最终新法采用了二审稿的“权益”表述。
权利一般是合法的利益，而权益是价值中立的，只是指一种“好处”。采用“减损权益”意味着行政处罚既针对合法利益，也包括非法利益。因此，罚款作为典型的减损权益的处罚，并不需要证明其被罚金钱必须是合法财产。③处罚的不利性是一种既已发生的利益折损结果，而不是过程性和可能性的中间状态。现实中如“交通违章扣分”等记分行为，本身不对被记分的违法行为人的权利义务产生实际影响，真正产生利益减损的是扣满12分以后的“扣留机动车驾驶证”行为。因此“扣分”并未剥夺或限制利益，并非属于行政处罚。
5.行政处罚所达到的直接目的和最终效果是“惩戒”。惩戒性是行政处罚最本质的特性，是给违法当事人施加的“额外的不利负担”。通过惩戒性，行政处罚可以与行政命令行为相区别。《行政处罚法》第二十八条、《税收征管法》第六十条第二款所规定的“责令改正”与“责令限期改正”虽然是强制性地要求相对人履行一定义务，但目的仅限于在有限的范围内纠正违法行为，使其恢复到合法状态或违法行为实施前的状态，对应的是修复性的法律关系，并未剥夺或限制当事人继续合法生产或经营的权利，因此属于与处罚同步实施的命令行为。而责令停产停业、责令关闭、限制从业等处罚的目的在于限制或剥夺违法者某方面的能力以为惩戒，亦避免其继续利用该资格从事违法行为。
第三条 行政处罚的设定和实施，适用本法。
第四条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
今后，省级和省以下税务机关制定的税收规范性文件无权设定任何形式的行政处罚，对已有的行政处罚方面的规定，要明文废止。要使广大税务执法人员周知，行政处罚法生效以后，税收规范性文件不能再作为行政处罚的依据。
一、税务行政处罚只能由法律、法规或规章设定。规章可以设定警告和罚款，但罚款的幅度不得超出国务院国发〔1996〕13号文件规定的标准。省和省以下各级税务机关不得以任何形式设定税务行政处罚，但可在法律、法规、规章规定给予税务行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定。……
三、对没有法律法规依据的处罚种类和罚款标准，但却是税收征收管理所必需的处罚规定，国家税务总局已报国务院审批。……
为深入贯彻落实党的十八届三中全会、四中全会精神，持续推进依法治税和“便民办税春风行动”，根据《国家税务总局关于推行税收执法权力清单制度的指导意见》（税总发〔2014〕162号）和《国家税务总局关于印发〈推行税务行政处罚权力清单制度工作方案〉的通知》（税总函〔2014〕652号）要求，税务总局对法律、行政法规和部门规章设定的税务行政处罚权力事项进行了梳理和确认，现将《第一批税务行政处罚权力清单》予以发布。
各级税务机关应当严格按照权力清单行使权力，自觉接受社会监督。
1.案件基本情况。
1994年6月， K市土地管理局与日本M株式会社签订《J省K市出让国有土地使用权合同》，出让K市某旅游开发区40万平方米（以实测为准）土地50年使用权，合同约定受让方每年向K市土地管理局缴付每平方米4角的土地权属管理费。1994年8月15日， M株式会社作为发起人成立G娱乐有限公司（以下简称G公司）。1997年， G公司取得K市旅游开发区1013237.2平方米土地使用证，权证编号为×××。2006年12月31日，国务院颁布第483号令修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，明确外商投资企业为城镇土地使用税的纳税人。2006年12月23日， K市上级政府S市人民政府印发《关于S市调整城镇土地使用税税额标准的通知》，调整S市城镇土地使用税税额标准，根据上述通知，K市的Y镇、经济技术开发区范围内城镇土地使用税为每年6元/平方米，K市的其他地区城镇土地使用税为每年4元/平方米。因G公司未按规定申报2013年度1—6月的城镇土地使用税， K市地方税务局（以下简称K市地税局）于2013年8月26日送达了K地税二限改（2013）第3001号责令限期改正通知书，并于2013年9月17日到该公司进行了调查核实。2013年11月12日，因G公司未按规定期限办理2013年7—9月城镇土地使用税纳税申报事项， K市地税局向G公司发送了K地税二限改（2013）第3004号责令限期改正通知书。2014年3月4日，因G公司未按规定期限办理2013年10—12月城镇土地使用税纳税申报事项， K市地税局向G公司发送了K地税二限改（2014）第3001号责令限期改正通知书。2014年4月22日，因G公司逾期未改正， K市地税局向该公司送达税务行政处罚事项告知书，告知了G公司违法事实、处罚的法律依据、拟处罚内容及陈述、申辩的权利。 G公司于2014年4月28日提出了陈述申辩，认为其与K市土地管理局1994年在出让合同中约定的土地权属管理费就是城镇土地使用税， S市政府的通知未经人大审议，也未对相关企业进行听证。2014年10月16日， K市地税局作出K地税罚（2014）005号税务行政处罚决定书，决定对G公司收缴空白发票并停止发售发票，并且在当天收缴了G公司空白发票390份。 G公司不服该行政处罚决定书，向K市人民政府申请行政复议。2015年1月4日， K市人民政府作出（2014） K府行复第75号行政复议决定书，维持K市地税局作出的具体行政行为。G公司不服，提起行政诉讼。一审法院经审理后判决K市地税局行政处罚决定不违反法律规定，驳回G公司的诉讼请求。 G公司不服，提出上诉。
2.案件争议焦点。
关于收缴发票和停止发售发票的法律性质与法律适用，上诉人G公司上诉称涉诉行政行为是收缴空白发票并停止发售发票，该行为旨在促使税收征管对象纠正一定违法行为，因此属于暂时性的行政强制措施，而不是终局性的行政处罚，故本案应当适用《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的相关规定。被上诉人K市地税局答辩称，被上诉人所作行政处罚事实清楚、证据确凿、法律依据充分，程序合法，依法应当予以维持。
3.法院裁判主旨（二审）。
本案争议焦点一：被上诉人K市地税局所作涉案税务处罚是否合法？
《城镇土地使用税暂行条例》第二条规定，在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的外商投资企业，为城镇土地使用税的纳税人，应当按照本条例的规定缴纳城镇土地使用税。《税收征管法》第二十五条第一款规定，纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。《税收征管法》第七十二条规定，从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。上诉人G公司作为使用K市土地的外商投资企业，未按规定申报2013年度第一至第四季度城镇土地使用税，且逾期并未改正，被上诉人K市地税局对上诉人作出收缴空白发票并停止发售发票的行政处罚，符合上述法律法规规定。
对于上诉人主张的涉诉行政行为属于行政强制措施，应当适用《行政强制法》的上诉理由，法院认为，行政处罚是指公民、法人或者其他组织对其违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的违法行为，依法承担的行政法律责任。而行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性控制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性的控制。本案中涉诉行政行为的直接法律依据为《税收征管法》第七十二条，该条款规定于《税收征管法》第五章“法律责任”中，故依据法律的体系解释，涉诉行政行为应属于上诉人对其税收违法行为依法承担的法律责任，即上诉人未依法申报2013年度第一季度至第四季度城镇土地使用税，且逾期并未改正， K市地税局依法剥夺其在经营活动中开具会计核算原始依据及业务凭证的资格。该资格即使因上诉人改正税务违法行为而重新恢复，也并非是对上诉人权利进行暂时性控制的行政强制措施解除。故上诉人主张的涉诉行政行为属于行政强制措施的上诉理由，法院不予支持。
4.案例分析借鉴。
本案双方的诸多争议点中，有一点关于涉诉行政行为的性质和法律适用的争议。上诉人认为“收缴空白发票并停止发售发票”并非是“终局性的行政处罚”，而属于行政强制措施，因而适用《行政强制法》的相关规定。而二审法院直接将该行为定义为税务行政处罚，并通过对比行政处罚和行政强制措施的基本内涵与特征，否定了G公司的主张，肯定了税务机关将“收缴空白发票并停止发售发票”作为税务行政处罚并履行《行政处罚法》所规定的处罚程序的做法。
可见，行政行为的定性很重要，直接决定了其应该适用的法律和履行的相关程序。既然法院也认可“收缴空白发票并停止发售发票”的行政处罚性质，而税务机关又履行《行政处罚法》规定的法定程序，该行为的合法性自然也得到了法院的支持。
本条是关于《行政处罚法》适用范围的规定。通过本条的规定，进一步明确了《行政处罚法》作为行政处罚一般性法律、总则性法律的地位。《行政处罚法》既规范了设定行政处罚的立法活动，又对行政处罚行为实施的实体规则和程序规范提供保障。关于本条，需要重点掌握以下内容：
1.这一条款立法宗旨的实现，是建立在清晰化的概念界定以及极具包容性的处罚种类基础之上的。因此对于本条款的系统理解与完整运用，不仅应当包括《行政处罚法》第十条至第十六条关于行政处罚设定的具体规定，和第三章关于“行政处罚的实施机关”的具体规定，还应当包括有关行政处罚概念以及种类的相关规定，即《行政处罚法》第二条和第九条的规定。因此需要对《行政处罚法》作系统性理解。
2.《行政处罚法》第二章第十条至第十四条对设定权制度作了明确规定，它遵循以下原则：①在中央立法与地方立法设定权限的划分上，应当以中央立法为主，地方立法为辅；②在地方立法设定权限划分上，应当以地方人大立法为主，地方政府立法为辅；③有权设定行政处罚的法律规范的设定权随着其效力层级的降低而限缩，即有权设定行政处罚的法律规范的效力层级越低，原则上能够设定行政处罚的种类就越少。
《行政处罚法》第三章第十七条至第二十一条对处罚的实施机关作了明确规定，具体包括法定主体，法律、法规授权主体，相对集中行政处罚权机关，受委托的组织。
3.在实施问题上，需要正确处理本条款与特别法处罚条款之间的关系。
按照《行政处罚法》第四条规定，应当给予行政处罚的行为由法律、法规、规章规定，但行政机关需要依照《行政处罚法》规定的程序实施。即当事人的什么行为属于应处罚的违法行为，以及应给予什么样的处罚的实体问题主要适用其他实体法（特别法），而行政处罚的设定规则和程序问题则适用《行政处罚法》。但在实践中，行政机关可能基于行政效率、处罚实效及规避风险的考量优先选择适用特别法，而忽略适用《行政处罚法》的规则，间接造成《行政处罚法》基本法地位被架空。因此，在发现其他实体法与《行政处罚法》在处罚问题的规定上并不一致时，应当建立科学的行政处罚法律适用思路。具体来说，可以按照以下几点处理：
（1）在实体问题上，当《行政处罚法》与特别法处于同一位阶时（如《行政处罚法》与《税收征管法》），且《行政处罚法》上有“法律、法规另有规定的除外”或“法律、法规另有规定的，从其规定”等表述时，适用特殊法的规定；
当两者规定不一致，且《行政处罚法》并无“另有规定”等表述时，应当适用《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九十四条的规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。即，如果新《行政处罚法》的规定与《税收征管法》的规定出现冲突，根据法律适用的基本规则是无法确定该适用哪一规定的，有关冲突的解决应当由全国人民代表大会常务委员会裁决。当然如果未来《税收征管法》修订，无论从新法优于旧法还是特殊法优于一般法的规定来看，都应该优先适用《税收征管法》。当然，《税收征管法》在修订过程中，也应该充分考虑新《行政处罚法》的相关规定，做好衔接。
（2）在实体问题上，当《行政处罚法》与特别法处于不同位阶时，基于《行政处罚法》作为行政处罚总则法、一般法的地位和《立法法》“上位法优于下位法”的原则，在《行政处罚法》实施生效之后，就应当适用《行政处罚法》的规定，且基于法制统一原则，下位特殊法中的不一致部分应当及时修改或废止。
（3）在实施处罚的程序问题上，总的来说税务机关应严格遵循《行政处罚法》规定的法定程序。但在具体的执法时，也可以实施例外的程序规定。比如，当税务行政处罚程序规定较《行政处罚法》规定的程序更加严格时，则优先适用税务行政处罚程序规定。另外，当《行政处罚法》对某程序无特别规定或只有概括性规定，而特别规定有补充性和细化性程序规定时，适用特别法的程序规定。如《行政处罚法》第六十四条规定了行政相对人提出听证的期限以及行政机关对行政相对人作出听证告知的期限，但对行政机关在收到相对人的听证申请之后举行听证的期限没有规定，而国家税务总局制定的《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（国税发〔1996〕190号）第五条明确规定：“税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证，并在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、地点，听证主持人的姓名及有关事项。”因此，税务机关应当在收到听证要求后15日内举行听证。再比如，《行政处罚法》第四十六条虽然规定了“电子数据”作为处罚证据的种类，但对调取的程序没有规定，而《税务稽查案件办理程序规定》（国家税务总局令第52号发布）第二十三条则详细规定了税务稽查中对电子数据提取的程序步骤，因此应该优先适用。