下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
1.地域管辖。
第二十二条 行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。
2.级别管辖。
第二十三条 行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
3.交由乡镇街道行使行政处罚权。
第二十四条 省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。
承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。
有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。
4.管辖权的确定。
第二十五条 两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。
第五条 国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。
地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。
各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。
税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠。
第六条 稽查局应当在税务局向社会公告的范围内实施税务稽查。上级税务机关可以根据案件办理的需要指定管辖。
税收法律、行政法规和国家税务总局规章对税务稽查管辖另有规定的，从其规定。
第七条 税务稽查管辖有争议的，由争议各方本着有利于案件办理的原则逐级协商解决；不能协商一致的，报请共同的上级税务机关决定。
1.案件基本情况。
2019年8月30日，被告国家税务总局Y区税务局J税务分局（以下简称J税务分局）向原告G公司作出《税务行政处罚决定书（简易）》，对其予以罚款800元。原告G公司于2019年11月22日向法院提起行政诉讼，以国家税务总局Y区税务局（以下简称Y区税务局）为被告。
2.案件争议焦点。
《税务行政处罚决定书》由J税务分局作出，原告以Y区税务局为被告。 Y区税务局是否符合被告资格？
3.法院裁判主旨。
法院查明， Y区税务局发布《关于派出机构有关事项的通知》，载明“一、派出机构名称。11个派出机构名称分别是： J税务分局……。二、派出机构工作职责。……（四） J税务分局负责本机构辖区（ J街道、 K街道）内纳税人和缴费人的税收、社会保险费和有关非税收入的直接征收、管理、检查和服务工作；……负责本机构辖区内涉税（费）违章案件的调查处理等工作；……”
法院认为，《税收征管法》第五条规定：“国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。”第十四条规定：“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”第七十四条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。”被告J税务分局作为管理辖区内涉税征收等工作的税务所，依法享有对本辖区违反税收征管秩序的行为进行调查处理的职权。
经法院依法释明适格被告应为J税务分局，鉴于原告坚持以Y区税务局为被告，法院于同年12月23日作出行政裁定书，裁定驳回其起诉。
4.案例分析借鉴。
此案中，税务行政处罚由税务分局作出，原告以其所属的区税务局为被告，法院认为被告应为作出税务行政处罚的税务分局，作出了驳回起诉的裁定。税务分局属于区税务局的派出机构，属于法律授权的行政主体，具有授权范围内的行政主体资格。根据《税收征管法》，税务分局可以在授权范围内实施行政处罚，即可以实施2000元以下罚款的行政处罚，因对税务分局的税务行政处罚决定有争议而提起诉讼的，应以税务分局为被告。
行政处罚的管辖主要包括地域管辖、级别管辖。地域管辖与级别管辖与是并行的，要综合考虑。根据《行政处罚法》，所谓地域管辖是指违法行为发生地的行政机关管辖，法律、行政法规和部门规章另有规定的，从其规定。地域管辖中的行政机关如何具体确定还要结合级别管辖的规定来考虑。《行政处罚法》规定的级别管辖是指县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关实施级别管辖，法律、行政法规另有规定的，从其规定。地域管辖、级别管辖都作出了“另有规定，从其规定”的设置，尤其是地域管辖不仅法律、行政法规可以另行规定，而且部门规章也可以另行规定，但级别管辖仅限法律、行政法规可以另行规定。
税务执法领域存在对管辖的特殊规定。首先，是法律、行政法规中的特殊规定。根据《税收征管法》及其实施细则，作为行政处罚实施主体的税务机关包括各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。其中，按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构是省以下税务局的稽查局，税务所对2000元以下的罚款具有行政处罚权。因此，税务管辖实行的是管辖区域内的身份管辖，而不完全是违法行为发生地。其次，部门规章中也存在着特殊规定，如《税务稽查案件办理程序规定》（国家税务总局令第52号发布）第六条第一款规定：“稽查局应当在税务局向社会公告的范围内实施税务稽查。上级税务机关可以根据案件办理的需要指定管辖。”
管辖权争议的处理。在地域管辖和级别管辖并行的情形下，实际拥有管辖权的主体可能不止一个，这就存在管辖权的争议问题。根据《行政处罚法》处理管辖权的争议主要有三种方式：一是最先立案管辖；二是协议管辖；三是指定管辖。《税务稽查案件办理程序规定》（国家税务总局令第52号发布）第七条也对管辖权争议作出了和处罚法规定一致的规定，即先协商解决，解决不成的再由共同的上级机关指定管辖。指定管辖的适用是有条件的，其前提是管辖权有争议且协商不成，才能由共同的上一级税务机关指定管辖，上级税务机关不能随意作出指定管辖。
第二十六条 行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。
第二十五条 检查人员异地调查取证的，当地税务机关应当予以协助；发函委托相关稽查局调查取证的，必要时可以派人参与受托地稽查局的调查取证，受托地稽查局应当根据协查请求，依照法定权限和程序调查。
需要取得境外资料的，稽查局可以提请国际税收管理部门依照有关规定程序获取。
三、……
（三）……
3 .即需要委托异地税务机关协助调查的，可通过抵扣凭证审查系统，委托与纳税人发生交易的上、下游企业所在地主管税务机关协助核实。
第八条 税务机关实施特别纳税调查时，应当按照法定权限和程序进行，可以采用实地调查、检查纸质或者电子数据资料、调取账簿、询问、查询存款账户或者储蓄存款、发函协查、国际税收信息交换、异地协查等方式，收集能够证明案件事实的证据材料。收集证据材料过程中，可以记录、录音、录像、照相和复制，录音、录像、照相前应当告知被取证方。记录内容应当由两名以上调查人员签字，并经被取证方核实签章确认。被取证方拒绝签章的，税务机关调查人员（两名以上）应当注明。
1.案件基本情况。
Y市某区人民法院一审查明：2017年9月7日， Y市国家税务局稽查局作出9份《税收违法案件协查函》，请求Z市国家税务局协助查询相关企业涉嫌虚开系列案件的情况，其中附有9份《已证实虚开通知单》。 H公司认为《已证实虚开通知单》属于行政确认行为，不属于内部行政行为，该行政行为严重违反行政程序正当原则、无视H公司的知情权、参与权和救济权，向Y市国家税务局（以下简称Y市国税局）提出行政复议。 Y市国税局认为《已证实虚开通知单》属于内部行政行为，不属于《行政复议法》第六条和《税务行政复议规则》（国家税务总局令第44号）第十四条规定的复议范围，于2018年5月29日作出《不予受理决定书》（以下简称2号《决定书》），决定对H公司的复议申请不予受理。H公司不服而提起本案诉讼，请求撤销2号《决定书》，判令Y市国税局受理其提出的复议申请。
Y市某区人民法院一审认为，根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》（税总发〔2013〕66号，以下简称《发票协查管理办法》）第二条：“税收违法案件发票协查是指查办税收违法案件的税务稽查局（以下简称委托方）将需异地调查取证的发票委托有管辖权的税务稽查局（以下简称受托方），开展调查取证的相关活动。”；第七条：“委托方根据案件查办情况，确定协查对象，需要发起委托协查的，向受托方发出《税收违法案件协查函》……”；第九条第一款：“已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方。”的规定，《已证实虚开通知单》属于《税收违法案件协查函》的内容函件，而《税收违法案件协查函》则是查办税收违法案件的税务稽查局将需异地调查取证的发票委托有管辖权的税务稽查局开展调查取证的相关活动的委托协助函。所以，《已证实虚开通知单》从其作用或本质上来看应属于行政机关的内部行为，即便外化，但也未对当事人的权利义务直接作出处理，仍需其他行政机关另行作出行政处理决定。 Y市国税局按照《行政复议法》第十七条和《税务行政复议规则》第四十五条的规定，作出的2号《决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。判决驳回H公司的诉讼请求。 H公司不服一审判决提出上诉， Y市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。 H公司仍然不服，申请再审。
2.案件争议焦点。
再审申请人H公司申请再审称：涉案的《已证实虚开通知单》成为申请人的主管税务机关认定纳税人取得的发票系虚开的发票，并成为要求申请人补缴税款的唯一证据，已经外化。二审法院认为《已证实虚开通知单》起到了“证实相关企业存在虚开发票之事实”的作用，却又认定《已证实虚开通知单》“对处于下游企业H公司的权利义务并不产生直接的影响”，显然自相矛盾。《已证实虚开通知单》对虚开事实的认定将举证责任倒置，原本税务机关需要通过调查、搜集足以证明该虚开事实的证据。《已证实虚开通知单》证实虚开事实后，税务机关证明申请人有虚开事实的举证责任消灭，申请人承担了证明不存在虚开事实的举证责任。《已证实虚开通知单》将证明不存在虚开事实的义务强加于申请人，二审法院认为这强加的义务对申请人的权利义务不会产生直接影响，显然是矛盾的。此外，确认性质的内部行为，无论表现为行政机关内的事实认定阶段，抑或表现为一行政机关对另一行政机关的协力行为，实践中都未必会按照事实认定、作出决定到最后宣告的程序展开。从有效救济行政相对人的目的出发，应当肯定确认性质的内部行为的涉权性。国家税务总局出具的某《行政复议决定书》中认为：单纯认定事实的行政文书，应当进行实体审理。该案例中，税务处理决定书仅仅认定了虚开的事实而并未做如何处理，国家税务总局依然认为属于行政复议的实体审理范围。本案中，申请人的管辖税务机关仅凭《已证实虚开通知单》就要求申请人补缴税款及滞纳金，显然已经外化。根据《行政诉讼法》第九十一条第（四）项的规定，提起再审申请，请求：①撤销一审判决。②撤销二审判决。③撤销2号《决定书》，并判令被申请人受理申请人的行政复议申请。
被申请人Y市税务局答辩称：①原Y市国税局稽查局开具《已证实虚开通知单》的行为属于内部行为，并非对外行政确权行为，对相对人的权利义务不产生直接的影响。根据《发票协查管理办法》第二条、第九条、第十条的规定，税收违法案件发票协查是税务系统内部协同调查取证的方式。从《税收违法案件协查函》内容上看，上游税务机关明确要求下游税务机关查清下游涉案企业的基本情况、增值税抵扣凭证协查对应的物流、票流、资金流方面进行核查。《已证实虚开通知单》只是《税收违法案件协查函》的附件，同属于异地税务机关之间的协查文件，仅供税务机关内部使用，并不直接送达行政相对人。受托方税务稽查局在收到《税收违法案件协查函》以及《已证实虚开通知单》后对相关受托方纳税人展开调查，以调查下游企业是否存在税收违法行为。《税收违法案件协查函》以及《已证实虚开通知单》只是委托案件协查的内部文件及线索，仅作为税务机关的内部往来行政公文，并非对外行政确权行为，对相对人的权利义务不产生直接的影响。如被答辩人对相关行政处理或行政处罚不服的，应向作出具体行政处理或处罚的行政机关提起复议或诉讼。②本案不属于行政复议受案范围，答辩人作出不予受理复议的决定适用法律、法规正确。根据《发票协查管理办法》第十五条第一款：“有下列情形之一的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》（国税发〔2009〕157号）
有关规定立案检查：（一）委托方已开具《已证实虚开通知单》的。”之规定，受托方税务机关仅将委托方开具的《税收违法案件协查函》以及《已证实虚开通知单》作为线索，对涉案企业开展立案检查，然后根据企业的税务违法情况作出处理，《已证实虚开通知单》作为税务机关内部流转的文书，并未对管理相对人的合法权益造成直接损害，不具有可诉性，不属于行政复议的受案范围。《Z市国家税务局（稽查局）税收违法案件协查回复函》的内容表明，原Z市国税局稽查局已对被答辩人立案检查；原Z市国税局稽查局仅将原Y市国税局稽查局开具的《已证实虚开通知单》作为涉嫌税务违法行为的线索，对被答辩人开展立案检查，再根据立案检查情况作出相应的税务处理。因此，根据《行政复议法》第六条的规定，《已证实虚开通知单》不属于行政的复议的受案范围。③答辩人作出2号《决定书》符合法定程序。根据《行政复议法》第十七条、第二十二条以及《税务行政复议规则》第四十四条、第四十五条等规定，答辩人在行政复议过程中遵循了法定的办案程序和时限，没有违反行政程序的行为。请求：驳回再审申请人的再审诉讼请求，维持一审、二审判决。
可见，申请人和被申请人争议的焦点在于：在发票协查案件中，协查方开具的《已证实虚开通知单》这一行为究竟是内部行政行为不具有可诉性，还是已经外化、影响到了涉税当事人的权利义务而具有可诉性。
3.法院裁判主旨（再审）。
根据《发票协查管理办法》第二条、第七条、第九条第一款的规定，《税收违法案件协查函》是查办税收违法案件的税务稽查局将需异地调查取证的发票委托有管辖权的税务稽查局开展调查取证的相关活动的委托协查函，《已证实虚开通知单》属于《税收违法案件协查函》的具体内容或附件，是异地税务机关之间的内部公文，是行政行为之间确立委托协查关系的文件以及协查的工作内容，仅供税务机关内部使用，其性质显然属于内部行政行为。
根据《发票协查管理办法》第十五条第一款：“有下列情形之一的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查：（一）委托方已开具《已证实虚开通知单》的。”之规定，委托方开具的《已证实虚开通知单》是税务机关应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查的情形之一。从《已证实虚开通知单》的内容看，其只能证明委托方查处的发票属于虚开，并不能当然证明该发票的相关方具有税务违法行为。只有税务机关按照《税务稽查工作规程》立案检查作出的相关处理决定才能明确行政相对人的具体权利义务，才对行政相对人产生实际影响。本案中，虽然再审申请人H公司所在地的税务机关作出的税务处理决定明确涉案《已证实虚开通知单》是其作出补缴税款及收取滞纳金决定的证据，但是对再审申请人作出权利义务要求的是处理决定，涉案《已证实虚开通知单》作为定案证据，是作出处理决定的税务机关根据其职责作出的，当事人如对税务机关以涉案《已证实虚开通知单》作为定案证据有异议，可以通过对处理决定提出异议解决。
因此，《已证实虚开通知单》作为税务机关内部流转的文书，未对相关方的权利义务进行具体设定，不必然或直接对相关方产生实际影响。被申请人Y市税务局及一、二审法院认为再审申请人对涉案《已证实虚开通知单》的复议申请不属于行政复议的受案范围，有事实和法律依据。
4.案例分析借鉴。
在发票协查案件中，对《已证实虚开通知单》的法律属性一直争议颇多。此案件表明：① 《已证实虚开通知单》的法律性质属于税务机关之间的内部行政行为。② 《已证实虚开通知单》不能当然证明该发票的相关方具有税务违法行为，不对涉税当事人的权利义务产生必然的影响，因此不能认为内部行为外部化了。③涉税当事人的救济路径只能是通过对《税务处理决定书》或是《税务行政处罚决定书》提起复议或者诉讼来获得。当然，这个案件也从另外一方面说明，对于受托方税务机关而言，即使是获得了委托方所出具的《已证实虚开通知单》，只能作为线索和立案依据对其管辖的企业展开检查，后续仍然要经过正式的调查取证来作出最终决定，不能仅凭《已证实虚开通知单》来定性并作出决定。
要注意处罚协助的法律性质。处罚协助既不属于管辖权争议的处理，也不属于委托执法。协助处罚发生在无上下隶属关系的行政主体之间，而且只能是两个行政主体实施的行为，请求协助执法行为和协助执法行为是独立的职务行为。在税务稽查工作中，尤其是发票案件中，处罚协助较为常见，委托方和受委托方要按照《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》（税总发〔2013〕66号）中的相关规定履行相应的手续。同时，对于《已证实虚开通知单》，委托方只能以此作为线索调查取证，而不能直接以此作为处理和处罚的依据。
第二十七条 违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。
本部分涉及行刑衔接，具体见本书第八章“行政处罚决定的执行”，此处不再重复。