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推进长江三角洲地区（以下简称长三角）一体化发展，是以习近平同志为核心的党中央落实新发展理念，完善中国改革开放空间布局的重大举措。2019年国务院已批复《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确了长三角“一极三区一高地”的战略地位，即上海、江苏、浙江、安徽和宁波三省两市的长三角通过一体化发展，成为全国经济发展强劲活跃的增长极，成为全国经济高质量发展的样板区，成为率先基本实现现代化的引领区和区域一体化发展的示范区，成为新时代改革开放的新高地。按照这一战略布局，三省两市紧密协作，在诸多领域开展了探索，为率先成为全国经济高质量发展的样板区而努力。社会各方对长三角的协作和一体化发展给予了高度关注。
而将长三角一体化的建设上升到国家战略，其主要目标是要立足于打造跨区域的经济发展协作区，即在行政隶属关系暂时不变的前提下，探索形成促进区域协调发展共同繁荣的统一市场治理体系和治理模式。可以预料，长三角区域经济一体化必将带来产业布局的空间整合和调整，势必要求区域内企业按规划要求进行产业布局。发挥税收在国家治理现代化中的支柱性地位，税务部门必然要在税收管理和服务上适应长三角区域一体化要求，为长三角区域一体化治理做出贡献。
推动长三角一体化发展是以习近平同志为核心的党中央落实新发展理念，完善中国改革开放空间布局的重大举措。2018年 11月，习近平在首届中国国际进口博览会上宣布支持长三角区域更高质量一体化发展并将其上升为国家战略；2019年 3月，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出要优化区域发展格局、编制实施长三角区域一体化发展规划纲要。推动长三角生产要素自由流动和产业结构转型升级，是突出税收管理在推进长三角一体化建设过程中体现系统集成和协同联动优势的重大改革创新举措之一，也是税务部门服务国家战略的好时机。
1.区域经济一体化概念
从本质上讲，区域经济一体化，强调了经济一体化中的平面化维度，也就是重视了平面上的地理空间因素。从过程上看，区域经济一体化进程是逐步将部分或全部经济主权移交给地理空间相对较近的两个或多个经济实体，采用共同的经济政策并形成专属经济集团的过程。从经济地理的角度来看，该区域可以分为许多区域，并由具有不同经济特征的分区组成。但是，这些经济分区并不总是与独立行政主体相同。当客观地理因素的对立矛盾需要由经济规划者进行调和的时候，如何消除这种特殊条件下由行政壁垒造成的经济障碍，就成为了区域经济一体化研究的主要内容。
2.区域经济一体化税收协调的概念
区域内税收协调的来源是内部财税壁垒。区域内部的不同地区，由于税制间产生了错配，导致下游要素无法正常流动，形成了典型跨域财税壁垒，这就需要一种协商机制来处理这一阻碍要素流动的壁垒。整个协商机制运行的过程，被称为税收协调。
具体地，我们可以把税收协调定义为：各地方政府通过机制体制改革消除税收制度性影响，使得各种要素完全实现跨地自由流动；税收变成理论税收（即仅仅是经济利益的转移），形成经济实质上作为政府税收收入的一部分（而避免将市场主体的经济利益资源错配入制度性成本）。
我国区域经济一体化的税收协调，可以依照以下路径实现：共同市场检验—一体化纳税服务—设定低税区域—税收收益分配。
首先，进行共同市场检验。我国国内的商品市场本身是一致的，结合最高质量发展要求并参考了学术主流的一体化评价方法，本文选取了价格指数进行共同市场检验。其次，提供一体化纳税服务。行政服务是突破口，没有涉及利益的分摊，实施起来难度较小。再次，设定低税区域。通过划定一些低税区域而引导产业合理布局。最后，实现税收收益分配。各地需要根据实际的成本分摊目标以及总体协调框架，在财政转移支付之前，提前实现税收收益横向转移。
长三角区域覆盖三省两市，包括上海、江苏、浙江、安徽和宁波，地域面积 35.9万平方千米，是我国地域相邻、文化相通、交通网络发达、综合经济实力强、经济活跃度高的地区之一。
1.国家层面对长三角一体化进行的一系列部署
早在 1982年，国务院决定成立上海经济区，正式确立上海经济区的范围是以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等长三角的 9个城市，由此开启区域经济一体化探索历程。
2003年，长三角 16个城市市长峰会发表了以“城市联动发展”为主题的《南京宣言》。2007年，国务院召开“长江三角洲地区经济社会发展”专题座谈会，开启长三角一体化发展国家战略进程。2010年《长江三角洲地区区域规划》（发改地区〔2010〕1243号）颁布实施，覆盖城市扩大到 26个，城市政府间合作向“泛长三角”拓展。2014年，国务院在发布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）中，首次明确了安徽作为长三角城市群的一部分，参与长三角一体化发展。2016年，《长江三角洲城市群发展规划》（发改规划〔2016〕1176号）正式颁布实施，规划要求长三角率先建立一体化发展体制机制，创建城市群一体化发展的“长三角模式”。2018年 6月，上海、浙江、江苏以及安徽共三省一市共同制订《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》的纲领性文件，计划囊括了 12个合作专题，覆盖范围包括上海、江苏、浙江、安徽全境的 41个城市。2018年 10月，三省一市科技部门签署《长三角地区加快构建区域创新共同体战略合作协议》，共同构建长三角创新创业的生态体系，打造G60科技走廊。2018年 11月 5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并将其上升为国家战略。2019年 5月 13日，中共中央政治局常委会和中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，强调要有力有序有效推进，抓好统筹协调、细化落实，把规划纲要确定的各项任务分解落实，明确责任主体。
目前，长三角政府层面的区域合作形成了“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协调、专题组推进落实”的省（市）级政府合作机制。
2.长三角一体化示范区先行先试
在长三角一体化的制度创新中，示范区的设想被屡次提及。长三角面积广大，在实现区域一体化的过程中有很多障碍，这就需要部分地区发挥推进一体化的示范先行作用和支撑带动作用。
2019年 7月，上海市市长应勇表示，在实施长三角一体化战略过程中，江苏苏州吴江、浙江嘉兴嘉善和上海青浦建设生态绿色一体化发展的示范区。三地经济悬差不大，发展水平大体相当，发展潜力很大，还能在经济与生态的结合、城市与乡村的协调等方面先试先行。
2019年 11月，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（发改地区〔2019〕1686号，以下简称《方案》）公布。《方案》指出，建设长三角生态绿色一体化发展示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口，示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约 2300平方千米，其战略定位是生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范。示范区紧紧围绕一体化制度创新，形成了 32项具有开创性的制度创新成果；聚焦生态环保、互联互通、创新发展和公共服务四大领域，制度创新的红利带来区域发展的高品质。
一体化制度创新是示范区的核心使命。跨域破界，协同治理：在生态环境保护方面，做到标准、监测和执法“三统一”；打破行政壁垒，各类要素跨区域自由流动；力求共建共享共用，一批公共服务政策实现跨区域执行，如率先实现医保一卡通 2.0版；等等。同时，政府、市场和社会各界力量通力合作，探索“理事会—执委会”与“开发者联盟”运行机制，构建形成跨域治理的新格局——业界共治、机构法定、市场运作。
持续提升示范区高质量发展水平，重点推进 60个亮点项目。示范区执委会会同两区一县梳理形成示范区项目库，分类示范。其中互联互通项目统一规划，实施同一标准。通过共同立项、委托立项、协同立项等方式推进 16项生态保护类项目、7项互联互通类项目、28项产业创新类项目和 9项公共服务类项目。
长三角一体化发展战略实施后，国家税务总局按照“融入一体化、服务一体化、推进一体化”的要求，于 2019年 11月发布《国家税务总局关于支持和服务长江三角洲区域一体化发展措施的通知》（税总函〔2019〕356号），出台了 16项税收支持措施。2020年 7月 31日，国家税务总局又发布了《关于进一步支持和服务长江三角洲区域一体化发展若干措施的通知》（税总函〔2020〕138号），再推出 10项措施，通过提升税收大数据服务能力、推行“五税合一”综合申报、推进税收政策执行标准规范统一等创新征管服务举措，进一步丰富长三角地区税收征管一体化和办税便利化的改革内容，为打造长三角区域税收“服务共同体”“征管共同体”和“信息共同体”再出实招，形成了“16＋10”税收支持体系。
1.整合
长三角三省两市税务部门在打破部门间壁垒、加强信息化支撑、梳理一揽子清单上下足功夫，变“企业跑”为“数据跑”，变“串联审批”为“并联审批”，实现了跨区涉税信息的实时推送和自动接入，真正让企业体验到了“非接触式办税”的优质体验。
《长江三角洲区域对标提升税收营商环境升级版清单》推出了实现税（费）种合并申报、推行网上更正申报、实现留抵退税全程网上办理、扩大套餐式服务范围、推进服务贸易等项目对外支付税务备案电子化、推进财务报表转申报表工作、规范共建自助办税终端、加大推广电子发票使用力度、优化退税全程网上办理、建立长三角税收营商环境经验交流机制等 10项改革举措。
此外，上海市首次探索推出的税种综合申报，即将企业所得税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税、印花税的纳税期限由原先的按月申报统一为按季度申报，并在电子税务局将各税种进行合并申报，实现“一张报表、一次申报、一次缴款、一张凭证”。
目前，企业迁移、报验和房产、土地税源管理等业务已实现“跨省办税一体化”；上海市税务部门还协同宁波等省（市）税务部门，初步完成了三省两市千户集团企业名册信息整合，为下一步风险提示提醒工作奠定数据基础。
2.统一
三省两市税务部门积极利用区域优势，以更高站位、更宽眼界、更大格局，紧盯优化税收执法“一把尺”这个优化税收营商环境的关键指标，保证市场主体要素的流动，确保不因税务执法标准不统一而产生障碍，实现执法标准一体化，树立起依法行政区域新标杆。
《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》《长江三角洲区域申报发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》相继发布，这是全国首次跨省（市）税务机关联合发布税务规范性文件，迈出了跨省（市）税务行政处罚的裁量权行使“度同尺、权同衡”的第一步。“首违不罚”基于包容性立场，体现了行政权谦抑原则的现代理念。“同事同罚”基于公平性原则，体现了区域执法的统一性、精细化和透明度。18项“首违不罚”清单和 19项“同事同罚”清单的推出，使管理处罚变得更规范。
此外，三省两市税务部门还积极开展区域知识库建设相关工作，围绕通用知识库运维与地方知识库梳理两方面，结合跨地区纳税咨询服务联动业务需求，深度探索区域纳税服务体系一体化建设，制定知识运维工作办法与知识梳理方案征求意见。
3.共享
以大数据和信息化破题长三角一体化，税收数据共享和开放的进程也已排上了“时间表”和“路线图”。在相关部门的大力支持和指导下，三省两市通过区域内涉税数据的复用和共享，数据运用提速，实现企业跨省迁移简化快速办理，长三角区域内的异地迁移几乎实现了“秒级”办理，保障纳税人原有资质权益可予承继，为促进生产要素的自由流动和市场化配置创造了更好的条件。
同时，三省两市启动建设“长三角电子税务局”，采取“分步实施、稳步推进”的方案。目前已在电子税务局系统架构上，建成了界面、业务和功能标准统一的“长三角电子税务局办税专栏”，集中展示 16项征管服务和 5项“一网通办”措施。其中，“企业跨省迁移业务”“跨省涉税事项报验业务”以及“长三角一网通办”等多个办税事项，纳税人、缴费人可直接在专栏内点击办理。
此外，三省两市按照先试点后推广的步骤，在宁波市海曙区和慈溪市部分新办纳税人中开展增值税电子专用发票试点工作，实现电子发票申领、开具、抵扣、查验全程在线办理。开发完善跨省房产税、土地增值税税源管理相关功能。不断优化升级电子税务局跨区税源登记管理，实现房产税、土地增值税全国纳税人电子税务局采集申报一体化功能，并结合房产税、土地增值税具体业务场景，优化升级电子税务局困难减免申请流程，确保跨省房产税、土地增值税税源单位可及时通过电子税务局享受新冠肺炎疫情期间的税收优惠政策。
对标长三角一体化建设要求，由于产业、资源和地缘环境的差异，税务工作无论在政策、管理和内部治理等方面均存在进一步改进的空间。在目前的一体化推进过程中，税收管理和内部治理方面已经实现了很大的突破和改善。
在税收政策上，由于地方财力差异，上海、江苏等周边地区实施的地方税费优惠和财政返还力度明显大于浙江和安徽地区。同时，上海、江苏、浙江和安徽在税收政策执行口径和标准上尚不一致，在落实税收政策过程中，管理办法也会有所差异。例如，浙江省放宽初创型企业认定口径。浙江省是一个私营经济大省，各种小规模纳税人为纳税人主体是浙江省经济特征，小型和微型企业的比例高于全国平均水平。2019年全国小微企业认定口径主要是所得税口径加上公司营运情况口径，即年应税销售额 300万元以下，从业人数 300人以下，资产总额 5000万元以下。浙江省没有采取梯度化放松指标的做法，而是采取齐头并进的方式一起实现了门槛放宽，使得减税效应在企业面上最大化，惠及面大大拓宽。标准放宽后，小微企业的企业所得税减税政策惠及的企业数量占纳税企业总数的 95％以上，其中 98％是民营企业。税务部门用切实的举措落实了国家支持引导鼓励民营小微企业的指导方针。但是这些差异在一定程度上割裂了统一市场的格局，造成不均衡的竞争局面。
从税收收入的角度考察，目前尚存在不适应长三角一体化发展融合趋势的阻碍因素，主要反映在以生产要素输出为主的地区和以生产要素输入为主的地区都担心本地区税收利益受损。要素输出方的顾虑在于：在一体化进程中，原本属于自身的税源将随着资本、项目、技术和人才的流动而转移到其他地区，从而造成本地财力相对受损。要素输入方的顾虑在于：在为对接相关产业发展付出了公共产品和主观努力之后，由于各种原因造成税源与税收的背离，从而无法获得税收利益。参与合作对接的各方都顾忌自身税收利益受损，这对生产要素的自由流动形成了巨大的隐形阻力，因此亟须研究探索互利共赢的区域税收利益分享机制，以促成有利于高质量融合发展的政策环境。
京津冀在税收政策协调方面，有两点经验值得借鉴：由国家层面顶层牵头协调；通过建立税收利益协调的框架解决税源转移难题。
在国家层面上，国家税务总局成立了京津冀税收工作领导小组。该领导小组深入京津冀调研，协调京津冀三地在税收细则落实政策以及争端解决方向上的多项事宜，并设办公室对税收协调的经济影响展开经济统计研究，设专人专岗检查督促相关的政策落实情况，事后进行全方位的总结与推广试点，将经验及时推广至全国其他区域。
在地方政府层面上，三个地方联动形成了一套税收利益协调框架。2014年 10月，该框架正式签署，为以后其他地域的税收利益协调与分摊提供了范本支持。框架以税务执行口径与管理标准为切入点，三地认证制度与统筹税收举措也被提上日程。
粤港澳大湾区是世界上四个最大的湾区之一，其中内嵌着 9个不同风格的行政区域，涉及三个税收体系。“一国两制，三个海关区域，四个中心城市”的特殊结构，使粤港澳大湾区的税收结构、税率配置和税收范围与国内其他地区有极大的不同，首先需要解决的是税收管辖权冲突引发重复征税的问题。
梳理粤港澳大湾区近年来的税收协调举措，其着力点主要在两个方面。第一，由国家税务总局牵头，在税收协调顶层设计方面确立一个大框架。第二，打好人才牌，善打人才牌。在注重以税收政策吸引人才的出发点基础之上，采取更加灵活的方式，即以财政差额负担的方式（避免采取直接降低税率的方式）做到精准施策。
2019年 3月，国家税务总局首先在粤港澳大湾区个人所得税政策上出台了实质性的政策，实现了个人所得税差异补贴由财政负担。这项政策的颁布，大大减轻了在粤港澳大湾区工作的外国人才的实际税负，对指导和促进大湾区聚集英才起到积极作用。
同时，在防止双重课税与偷税漏税方面，也有新的进展。《陆港第五议定书》自 2019年 12月 6日起生效。在内地，《陆港第五议定书》适用于 2020年1月 1日或以后开始的纳税年度中取得的所得；在香港，适用于 2020年 4月 1日或以后开始的课税年度中取得的所得。
随着长三角更高质量一体化的快速推进，共生、共商、共建、共赢、共享的区域发展利益共同体将加速形成。税务部门作为重要经济管理部门，在管理理念、管理制度与机制、管理手段上理应走在前列，为最终建立开放统一的国内大市场作贡献。
相关部门应紧紧抓住长三角一体化战略、长江经济带战略、G60科创大走廊、县域科学发展示范点建设、上海自贸区临港新片区等主要平台建设的契机，依照依法治税和国家治理现代化体系中的税收工作要求，强调税收协作在长三角一体化战略中的重要作用，通过顶层税收协作设计，将税收治理纳入区域治理模式转型、协作及绩效考核。进一步丰富税收协作在各类平台行动计划中的内容，争取多要素覆盖，多层次倾斜，让纳税人在长三角一体化示范区内享受到无差别的政策适用标准，并由省一级政府进行统一协调。
为了更好地发挥税收服务经济发展的职能作用，促进区域生产要素自由流动，引导产业结构转型升级。在当前分税制的框架内中央可以考虑向地方适当分权，赋予地方一定的税收管理权和调整权，这有助于完善整个税收管理体制，提高地方自我发展能力。基于地方税权，长三角三省两市可根据各自的要素禀赋和经济结构特征，结合区域发展功能定位，对鼓励发展和不宜发展的产业分别制定差异化的分享政策，实现科学分享，精准扶持。
在长三角深度融合的进程中，区域税收优惠政策应加快向产业税收优惠政策转变，三省两市统筹确定区域地方税种征收管理标准，防止出现个别地方为了吸引企业和项目入驻，违规制定实施局部财税优惠政策，制造政策洼地等问题。应及时对沪苏浙皖四地各自制定的税收优惠政策逐一进行清理甄别，对已经出台的不利于长三角协同发展的区域性税收优惠政策，已执行到期的应彻底终止，未到期限的要明确政策终止的过渡期；对于带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，实现企业无论在何地经营，享受的税收优惠政策都统一透明，打造统一公平的区域税收环境。
此外，三省两市可以考虑进一步在长三角一体化区域内部设置更多的低税区。目前，在临港自贸新片区，已经率先实施了若干产业的 15％的低企业所得税税率政策。然而经对这些产业观察发现，其中大部分与江苏、浙江倡导的新兴产业是高度重合的，如生物医药产业等。同属于终端激励，这些优惠政策势必会造成各地之间的恶性竞争。如果各地都是倡导生物医药产业，但分工不同，比如江苏做中间产品的供应，那么，在长三角一体化的税收规划中，可以分别设置若干个中央低税区，即负责某一生产环节的江苏，将其业务范围内的应税行为执行低税率，那么整体情况会大为改观。通过“扩散式低税率链”，能够达到合理化梯度布局的目标。
同时，顶层设计考虑把长三角区域建设成为精简化税收优惠设计的试验田，将税法中已有的扣减项目进一步加计扣除，也就是按照税法规定，在实际发生数额的基础上，再加成一定比例，作为计算应纳税所得额时的扣除数额的一种税收优惠措施，反复运用，直到达到顶层设计的原始目标。
三省两市应建立跨区域税务合作协议等区域性税收合作规范，为税收协作提供约束性文件。在严格遵守税法的前提下，兼顾示范区域的经济水平与财政状况，根据公平互惠、共同发展的原则，设计相应的区域税收协调机制，对区域间户管企业迁移、跨区域涉税事项争议案件等税收矛盾进行统筹协调，否则会挫伤长三角一体化区域内部各地方政府拉动经济发展的主观能动性，与整套改革的初衷相背离。通过区域间的税收协调，解决一部分争议较大的税收与税源背离问题，使区域内税收分配更加公平，降低税收与税源的背离程度，促进一般公共服务的均等化。同时，要配套实施绩效评价，确保税收协调机制落到实处。长三角三省两市的财政税务部门应加强对跨省合作企业和项目税收情况的统计审核，依据规定的协调机制计算税收分享数据，按时办理资金结算手续。结合金税工程和金财工程建设情况，搭建长三角跨区域财税数据共享交换平台，强化数据分析，运用科技手段实施绩效评价。还可以进一步建立定期会商和评估机制，及时进行税收分享工作总结和效果评估。加强指导督促检查，密切关注长三角一体化进程中出现的新情况新问题，积极研究解决办法，完善配套措施，支持区域产业对接合作，确保有序推进长三角更高质量协同发展。
三省两市应建立纳税服务工作常态化联络机制，把服务标准统一到最优水平上来。要依托上海与江苏、浙江、安徽的产业融合、园区共建成果，积极复制苏州工业园区、上海自贸区的税收管理创新举措，高起点规划，率先促进税收管理和纳税服务模式升级。同时，进一步推进税收信息数据的综合开发与科学利用，推出跨区域税收分析。加强税收征管风险防控合作，建立跨区域税收风控模型，确保各条线各部门工作质效双升、亮点纷呈。
课题组组长：杨良藩
课题组副组长：赵锁根 李 俊 丰卫东
协 调：韩 曙
执 笔：沈 林