总部经济快速发展形势下的税收对策研究

刘 勇

近年来，总部经济备受各地关注，发展形势如火如荼，如何正确认识总部经济的发展趋势，实现税收与总部经济的良性互动，是一个研究的重要课题。本文通过分析总部经济发展态势及其产生的税收效应，提出改进总部经济税收竞争、分配与管理的建议，以促进总部经济的健康、平衡、协调发展。

一、总部经济是经济全球化和区域经济一体化发展的必然趋势

（一）总部经济的概念

关于总部经济的概念，目前尚无统一的定义。本文认为总部经济是企业利用区域资源禀赋的差异性，不断实现内部价值链高端要素的空间分离与优化，而使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合以及由此对该区域经济发展产生重要影响的一种经济形态。总部经济形成的基本动因是总部企业的集聚，其是市场经济发展和区域经济运行的必然产物，从本质上讲，总部经济是一种市场经济、集聚经济和区域经济。

构成总部经济的主体是总部企业，总部企业多以法人制度为基础，以产权控制为纽带，以母子、总分公司运营为主要形式，以层级组织为结构，以跨区经营为主要生产方式。总部按不同标准可划分为多种类型：按管辖范围可分为国际性、全国性和区域性总部；按价值链分工可分为管理总部、投融资总部、研发总部、营销总部、采购总部和生产总部等，或者是以上各种功能总部的排列组合；按管理层级可分为一级、二级、三级总部等；按行政属性可分为垄断型总部、市场型总部（内资、民企、外资）、专业部门型总部（研发总部、物流配套总部）。

（二）总部经济的特征

总部经济的特点很多，本文将其总结为五个方面：一是运作的市场性。总部经济是以市场机制为基础的区域间合作模式，总部企业会从区域的资源、市场、产业聚集度、专业服务、交通、配套设施、城市环境等综合考量，并按照市场规律自主在不同区域之间进行迁徙，以寻求利益最大化。二是资源的整合性。总部经济基于区域间发展水平和资源差异，以企业为主体，突破地区、行业的狭隘界限，在更广阔的空间内实现商品、劳务、资本、技术等要素的自由流动，深化区域内的分工合作，实现资源的优化配置。三是空间的聚集性。从产业集群理论的角度看，总部经济是企业总部由功能集群而形成的一种集聚经济，是产业集群发展的必然趋势。例如，长三角、珠三角及京津冀三个经济圈成为我国总部经济发展的先导区域。四是发展的层次性。在不同区域、不同城市，总部经济模式的产业、功能、规模都各不相同，具有一定的阶梯层次性。五是效应的多重性。总部经济具有集约、极化、辐射、倍增和扩散功能，能够带来税收增长、投资增加、产业升级、创新集成、消费带动、区际整合、就业增加、品牌改善、形象提升等诸多经济、税收和社会效益。

（三）总部经济发展的态势

正是由于总部经济具有众多的特点和优势，很多国家和地区将其纳入国家战略予以强力推进。可以说，其发展目前进入了一个新的阶段。纵观我国总部经济的发展，主要凸显出以下四个方面的态势。

1.总部企业数量日益扩大化

各种类型的企业总部在我国城市集聚发展，已经成为推动我国经济发展的重要动力，越来越多的城市已经把总部经济作为各自城市及区域经济发展的重要战略。跨国公司总部加速进入我国，在全球最大的 500家跨国公司中，超过90％的公司已经到我国进行投资。在全球 4万多家跨国公司中，92％以上的企业考虑在我国设立地区总部。我国本土企业总部正向中心城市集聚，总部经济呈现加速形成的态势。如表1所示，2009年在中国企业 500强中，总部在北京的有 96家、上海的 29家、天津的 25家，中国企业 500强总部基地三成以上集中在京、沪、津三大直辖市。如表2所示，2010—2011年，北京市、上海市、深圳市吸引总部的数量分别为 741家、933家、602家，较 2007—2008年分别增加了144家、295家、205家，分别增长了 24.12％、46.24％、51.64％。

2.总部经济链条日益一体化

随着后金融危机时期全球新一轮产业转移和生产要素的流动、重组，以及我国工业化、城镇化、市场化、国际化持续深入发展，总部经济的发展进一步扩大和深化。各种类型的总部企业通过不同区域优势资源在企业内部的集中配置，功能产业链日趋完善，区域一体化市场逐步完善。例如，联合利华将其在上海的生产基地整体搬迁至生产成本相对较低的合肥，企业综合成本下降30％左右。通过延伸整合产业价值链，促使企业向综合型企业集团转变。雅戈尔将生产基地向全国梯度转移，围绕研发、采购、销售等功能环节，发展壮大了一批专业公司和分支机构，形成了一条从棉花到零售的覆盖服装业全程的垂直产业链，实现了由加工制造企业向国内大型企业集团的转型。

3.总部资源博弈日益激烈化

总部资源作为市场稀缺资源，总量是相对有限的，无论是国际上不同国家，还是国内不同城市，受各种利益驱使，其对总部资源的争夺日益激烈，甚至演化为不当竞争，一定程度上加剧了区域经济结构、层次的不平衡等。从表3全国 35个主要城市的总部经济综合发展水平看，北京、上海综合发展能力领跑全国，竞争优势日益凸显。2011年，北京、上海两大城市的总部经济发展能力综合得分分别为 89.60和 87.45，持续四年稳居 35个城市的前两位。深圳、重庆等城市迎头赶超，综合发展能力排名上升较快。深圳2011年以 76.80的综合得分，赶超广州晋级全国前三。一些城市特色竞争优势不断增强，成为吸引总部企业凝聚的重要动力。东部及沿海地区城市优势明显，三大城市群龙头城市地位突出。前十名城市中，中东部及沿海地区占据 7个席位，第 11—20名城市中有 6个城市位于东部及沿海地区，中西部地区除成都、武汉和重庆 3个城市进入前十名外，其他城市还有较大的发展空间。

4.总部企业管理日益专业化

总部企业普遍通过专业化的管理团队、统一化的管理平台、标准化的管理规则、科技化的管理手段（如ERP），来加强对整个企业集团的控管。有的专门成立了税务中心进行集中管理，有的聘请了国际会计师事务所进行服务和策划。

二、总部经济快速发展带来的税收效应

经济决定税收，税收反作用于经济。总部经济的快速发展，必然对税收产生较大的影响，这种影响主要体现在正面效应和负面效应两个方面。

（一）正面效应

1.增强了城市的税收集约度

税收集约度是指一定区域内单位土地面积上产生的税收额。总部经济的发展，提高了在区域内单位土地面积上产生的税收额，例如，总部经济发展较快的北京市朝阳、海淀、东城和西城四区，其税收比重占全市（共 18个区）总税收收入的 60％以上。作为北京总部基地代表的金融街，其主要商务楼宇单位建筑面积的年税收贡献已突破 3000元/平方米，税收集约度高达 73.4，是北京市平均值（0.096）的 765倍。2010年，上海市 50幢楼宇税收超过 1个亿，仅恒隆广场一幢楼总体纳税就达到 18个亿。广州市越秀区获得总部基地称号的 6栋总部大厦，2010年其为该区创税量就占全区总税收的 5.3％。

2.加速了区域的税收成长力

总部集中了企业价值链知识含量最高的区段，包括研发、营销、资本运作、战略管理等，具有很强的创新能力和市场竞争力，其所集聚形成的总部经济是带动税收增长的强力引擎。总部经济产生的税收包括自身直接贡献的税收，还包括带动第二产业、第三产业发展间接贡献的税收。据不完全统计，2010年北京市、上海市、深圳市、广州市四个中心城市总部经济带来的直接税收分别达到 2242.7亿元、2320.99亿元、538.17亿元、580.66亿元，较2007年分别增收 949.24亿元、1026.79亿元、265.23亿元、273.84亿元，分别增长了 73.39％、79.34％、97.17％、89.25％。从上述分析可以看出，总部企业越聚集，总部经济越发达的区域，税收总量增加越多，税收收入年增长速度越快。

3.优化了地方的税收结构性

总部经济的发展，促进了城市第三产业与第二产业的高效链接、融合与延展，调整了第二产业、第三产业结构，进而带来了产业及行业税收结构和税源结构的变化。从表4可以看出，在总部企业聚集的北京、上海、深圳、广州等中心城市，其第三产业税收占税收总收入的比重，大大超过了第二产业税收占税收总收入的比重，这与全国的总体状况不同。可见总部企业聚集的区域，其税收收入 50％～70％或 70％以上是由第三产业创造的。从第二产业和第三产业的税收占GDP的比重看，北京、上海、深圳、广州第三产业税收占GDP的比重均超过了第二产业所占比重，这也与全国的总体状况不同，可见总部企业聚集的中心城市的第三产业成为了区域最大的税源产业。

（二）负面效应

1.加剧了区域间总部经济税收的不当竞争

税收竞争可分为制度内和制度外，前者是由国家制定的区域性税收优惠政策或各地在国家税法规定的地方税权范围内制定的特定优惠政策所引起的区域间税收竞争；后者更为隐蔽，既有合理、合法的，又有不合理甚至非法的。本文所讨论的为制度外竞争。为获得更多总部资源，各地纷纷出台各种地方性优惠政策条款（见表5），主要是超越地方税收管理权限扩大税收优惠范围，这种情况在分税制改革后得到有力的遏制；实行财政返还，即变相“先征后返”，对企业已经缴纳的税款以财政奖励或补贴的名义予以返还，它的效果实质上等同于减免税；在特定公共服务支出、综合配套措施、经贸权、收费、土地使用（零地价或低地价转让）等方面进行优惠照顾；等等。例如，同样对总部企业落户进行财政奖励，杭州市按注册资本最高奖励 500万元，广州市一次性可最高奖励 5000万元。这些财税、非财税政策的差异成为影响总部企业“候鸟式”迁徙的重要因素之一。

对此，可以用完全信息静态博弈模型来分析地方政府间税收竞争的情形（见表6），基本假设：①参与人：两个地方政府A、B，二者都符合“经济人”假定，且都具有有限理性；②策略空间：地方政府A、B的策略空间都为过度税收优惠/正常税收优惠；③收益：两地方政府都提供正常税收优惠的税收成本为 C ，提供过度税收优惠的税收成本为 2 C ；当两地方政府都提供正常税收优惠双方的收益都为 R － C ；当两地方政府都提供过度税收优惠双方的收益都为 R －2 C （ R －2 C ≥0）；当某个地方政府提供过度税收优惠而另一个地方提供正常税收优惠时，则提供过度税收优惠的地方政府可获得 2 R －2 C 的收益，而提供正常税收优惠的地方政府则获得零收益（在利润最大化的目标下，总部企业会选择提供过度税收优惠的地区，因此，提供正常税收优惠的地区，其税收优惠等同虚设，收益为 0）。

不规范的制度外税收竞争，会带来一系列弊端，包括税收竞争的结果可能会使生产要素从最能得到有效利用的地区，转向利用效率低但税负也较低的地区，从而干扰资源在地区间的有效配置；对不同总部企业不同的税收对待，破坏了市场机制和公平竞争，并且使全国统一的税法得不到准确、规范的落实，损害税法权威性，淡化或抵消国家税收优惠政策调控效果。

2.促使了区域间税收与税源的相互背离

总部经济税收具有较强的流动性，容易发生多向转移，导致总部经济税源在不同地域产生不同程度的流入和流出。从政府来看，总部经济产生的税收会产生纵向转移和横向转移，纵向转移是根据分税制财税管理体制、利益大小与政府法定事权，在中央政府与地方政府之间分流，这种分流具有全局性、总括性和兼顾性。横向转移是在两个或多个地方政府之间分流。本文主要探讨的是不同地方政府间的横向分流。从地域来看，随着总部企业整体经营发展战略的变化，总部会发生相应的迁徙，迁徙的路径包括跨国、跨省区、省内城市间、区域内、城区与开发区之间、城区内迁移等，其中，主要是从小城市往中心城市，不发达地区向发达地区转移。例如，东风汽车公司将总部由十堰市迁移到省会武汉市，每年直接转移十堰市税收近亿元。三峡开发总公司从宜昌市迁移到北京市，直接转移宜昌市税收 4亿元。从企业来看，主要是生产地向核算地、分支机构向总机构转移。例如，2008—2011年，湖北安琪集团下属 5大外地子公司，利用关联交易，向总部所在地转移增值税 0.83亿元、地方税费0.26亿元。

总部经济税收的多向转移，容易造成不同区域的税源背离，即税收收入归属与税收来源的不一致，致使有税源区域不得税收，无税源区域得税收。这种税收与税源的相脱节，减少了在总部经济发展中处于弱势地位的区域地方财力，不利于地区间公共服务的均等化，降低了经济效率与社会效率，不利于区域经济的可持续发展。

本文选择区域税收所占比重与经济量所占比重比较分析法对税收与税源背离度进行分析。在进行定量分析之前，先提出各地区税收征收率和税源结构大致相同的假设条件，在此基础上，各地区税收与税源的背离程度可用该地区本级税收收入占全国比重与该地区生产总值占全国比重的差来进行衡量，具体公式如下：

式中， 表示 i 地区税收与税源背离度， 表示 i 地区的本级税收收入， 表示 i 地区的生产总值， 分别表示 i 地区的生产总值占全国生产总值的比重。当 ＞0时， i 地区有税收净转入；当 ＜0时， i 地区有税收净转出。

计算 2008—2011年我国 31个省份以及四大区域板块的税收与税源背离度（见表7、表8），可以看出：一是从转移方向看，税收主要从其他三个区域转移到东部地区，尤其是从中部地区转移到东部地区的现象更为突出。在税收净转入的 11个省份中，有 7个位于东部地区，2个位于西部地区，分别有 1个位于东北地区和中部地区；而在税收净转出的 20个省份中，有 10个位于西部地区，5个位于中部地区，3个位于东部地区，另有 2个位于东北地区。二是上海和北京是最主要的税收转入地，而山东与河南是税收转出最严重的省份。从税收与税源背离程度看，共有 10个省份高度背离，按照背离度高低排列，依次为上海、北京、广东、浙江、天津、山东、河南、河北、湖南、湖北，其中，上海、北京、广东、浙江、天津为净转入省份。三是税收与税源背离的程度总体上趋于扩大，其他三大区域的税收向东部地区转移的力度不断增强。从2008—2011年四大区域板块税收与税源背离度的变化趋势看，东部地区的背离度从 2008年的 8.60％上升到 2011年的 8.90％；同时，其他三个区域的背离度（绝对值）也有不同程度上升，其中增幅最大的西部地区扩大了 0.08个百分点。

上述结论是在各地区税收征收率和税源结构大致相同的假设条件成立的情况下得出的，而放松假设条件，考虑地区间税收征收率和税源结构的差异后计算进而发现，税收与税源背离度有一定程度的高估，但税收主要从其他三个区域转移到东部地区的基本特征没有改变，中部地区也依然是转出程度最高的地区，并且税收与税源背离的程度也同样呈现出扩大趋势。所以，尽管前述假设条件会导致衡量税收与税源背离度时出现一定程度的偏差，但是不会对实证结果带来实质性的影响。

3.增大了税务部门对总部企业征管的税务风险

总部企业跨国、跨区域生产经营、组织机构庞大、管理层次多、投资方式多样、经营业务广泛，以及技术创新和管理创新的能力强、电子商务广泛运用等特点，对税收管理和服务工作提出了一系列的要求，加大了税收征管的难度和风险。概言之，一是存在“管不住”的问题。一些总部企业，特别是大型国有总部企业，具有强烈的行政化色彩，而且较多集中在垄断行业，这些行业都有着各自的特殊性，其分支机构完全受控于总部，它们执行税收政策的状况取决于总部的税收安排，税务部门征管有一定难度。二是存在“管不全”的问题。某些总部企业治理结构错综复杂，生产经营多元，涉税业务多且复杂，政策把握难，许多问题需要协调处理。例如，一些总部企业的跨区工程项目，由于工期长、投资大，很多工程要跨年度完成，造成收入费用配比困难，成本不能及时结转，计税所得无法准确核算，甚至造成有的税款到最后很难征缴。还有的跨国总部企业采用改变居所、缩短居留时间、在联属企业内部实行转移定价、在避税港设立基地公司、弱化投资和滥用税收协定等诸多方法进行国际逃避税活动。三是存在“管不透”的问题。一些总部企业机构组织复杂，内部管理制度多，税收筹划手段非常先进，总机构税务部门难以深入了解分支机构的生产经营和财务状况，分机构税务部门也无从了解总机构的信息，存在严重的信息不对称，存在较多的盲点、疑点和难点。例如，有些总部企业的分支机构，形式上是分支机构，但实质上只是借用总机构的资质，交纳管理费，独立经营、自负盈亏，其与总公司经营无关，也未并入总机构核算，如跨区建筑项目工程施工类企业等。对于这类分支机构不具备汇总纳税的现实条件，分支机构又打着汇总纳税的招牌逃避纳税，极易形成征管盲点。近年来，国家税务总局对银行、保险、石化等十个大型总部企业开展税收专项检查，查补税款近200亿元。据审计署《国家税务局系统税收征管情况审计结果》（审计署审计结果公告 2011年第 34号）对国家税务总局税收征管情况审计结果显示：抽查的 4家实行跨地区经营汇总纳税企业的部分二、三级分支机构，有 56个分支机构存在虚列支出、少计收入、违规税前扣除等问题，流失税款 1.34亿元。

三、总部经济产生税收负面效应的成因分析

造成上述问题的原因有多种，既有财税体制原因，也有税收制度原因；既有企业经营筹划原因，也有税收征管原因，这些因素共同导致了总部经济税收负面效应的产生。

（一）主要原因在于税收制度不够科学

总部经济涉及的税收几乎涵盖国税、地税管辖的所有税种。本文重点选择影响面较大的增值税、消费税、企业所得税、营业税、个人所得税、资源税等加以分析。

1.增值税方面：一是增值税是价外税，在流转环节征收，企业各个环节分配税收的多少直接影响到处于不同环节的区域的收入，存在着增值税负担与增值税收入归属的不对称现象。如表9所示，2006—2010年，对比中、西部的增值税收入占全国增值税收入的比重与其最终消费额占全国最终消费额的比重，始终是前者小于后者，而同期东部地区相关比重则呈现相反的态势。显然中、西部地区的消费者通过购买商品将一部分财富转移到东部，使得东部获得大部分的增值税收入，这说明税负横向转移导致了财力在地区间分布的不均衡。二是增值税汇总纳税问题。《财政部 国家税务总局关于固定业户总分支机构增值税汇总纳税有关政策的通知》（财税〔2012〕9号），明确了固定业户的总分支机构不在同一县（市），但在同一省（区、市）范围内的，经省（区、市）财政厅（局）、国家税务局审批同意，可以由总机构汇总向总机构所在地的主管税务部门申报缴纳增值税，但是还存在具体操作不够明确的问题，例如，汇总资格如何申请办理、增值税款如何分配等。

2.消费税方面：一是根据消费税的本质，本应在零售环节征收，而现行消费税主要品目都在生产环节征收，容易造成消费税的分布和征税的不对称问题。例如，现行汽车消费税、烟草消费税主要在生产环节征收，导致税收收入由消费地转移到生产地。二是存在偏倚和征收范围过窄的问题，迫使企业产生避税动机，利用关联交易避税。三是计税价格的核定办法规定不明确，并且手续烦琐，使一部分原本属于生产环节中实现的价值转移到流通环节中去。三是消费税汇总纳税问题。《财政部 国家税务总局关于消费税纳税人总分支机构汇总缴纳消费税有关政策的通知》（财税〔2012〕42号）规定，经省级财政和国税局审批，可汇总缴纳消费税，同样也未明确税收分配的具体内容。

3.企业所得税方面：一是汇总纳税从特殊规定转变为普适规定，会促使更多的企业集团将其子公司化为分公司，以取得汇总纳税资格，并实施税收筹划。在分配上，总机构可以根据其总体经营战略，决定总机构所在地与分机构所在地政府、不同分机构所在地政府各自分别获得所得税多寡，亦即总机构可以决定不同政府应得所得税多寡。二是现行跨区经营所得税分配办法不尽合理。三是企业所得税分配中分支机构所在地所适用的公式法并不理想，“三因素”的确定方法无法准确反映来源地原则。例如，对于经营收入显然还是应适用产地原则或收入实现地原则。对经营收入、职工工资和资产总额的核定以财务会计报表为准，而财务会计中的计价准则与税收分配本意中对“三因素”的计价方法有较大偏离。四是跨地区经营总部企业所得税分配对总机构所在地和分支机构所在地采用差别对待政策，地方政府往往会通过行政压力迫使本区域内不具法人资格的分支机构变更为法人企业，将区域内总机构在外省市设立的法人企业变更为非法人性质的分支机构，从而干扰企业正常的组织形式，使法人纳税的优越性被部分抵消。

4.营业税方面：对于跨区经营如水电工程建设、铁路运输、管道运输、水电站等，其产生的营业税如果按企业注册地缴税，就存在税源与税收背离问题。例如，西气东输工程，营业税是按照运输量、运输里程所定的运费来计算，营业税都在企业注册地缴纳，途经的省份都得不到税收，从资源利用的角度相当于税收从非注册地转移到注册地。从营业税改征增值税改革看，国家已在上海市开展了交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税改革试点工作，需要考虑税收负担增减不一的问题。从上海市试点情况来看，部分企业税负不减反增。针对这种税收负担增加的情况，上海市不得不专门设立了专项基金，对税收增加的企业予以过渡性的财政扶持。从整体来看，营业税改征增值税改革仍然不能改善总部经济带来的税收利益不均衡的问题，并在试点期间加剧了总部企业的流动和转移，进一步扩大了总部经济税收利益之争。

5.个人所得税方面：总部企业作为个人所得税的代扣代缴单位，在人员流动、异地工作等情况下，特别是股票、股息红利、利息由发放单位代扣代缴的情况，容易造成总部企业人员生活的城市与收入所在地不相一致。

6.资源税方面：为了稳定价格和防止垄断利润，国家对一些重要的战略性资源，如电煤、石油和天然气等，实行政府定价制度，由于定价偏低，导致增值税与企业所得税从资源输出地转移到资源输入地。目前新疆率先进行的资源税改革已推广至全国。资源税的大幅提升，一方面，给总部企业带来更高的成本和更大的经营压力；另一方面，倒逼总部企业转变经济增长方式，推动产业结构优化升级。从目前的情况看，资源税政策还存在一些不足，包括从量定额计征方式不合理，税负不够公平；征税范围较窄，征税对象不够完整等。

（二）根本原因在于财税分配体制不够完善

一是分税制改革还不够彻底。1994年实行的分税制改革，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，在理顺中央与地方之间纵向税收分配关系，加强税收征管，保障财政收入和增强宏观调控上发挥了一定的积极作用。但是分税制改革只是原则上划分了中央与地方省一级地方政府间的事权，未对地方政府之间的横向税收分配关系做出制度安排，使得地方政府之间在处理横向税收分配关系时无法可依，造成地方政府的财权与事权不统一。

二是税收征收管辖权分配不科学。属地、属人和行业管辖等形式同时存在，多重交织，容易发生税收转移。例如，海洋石油资源开发行业管辖制度，使得与海洋石油资源开发相关的流转税、企业所得税及地方各税的税基，从资源地集体转移到行业管辖机构所在地。而且相关规定的模糊性、缺乏可操作性更加剧了地方政府争夺税收征管管辖权现象的发生，造成我国税收征管管辖权存在一定程度上的混乱。例如，《中华人民共和国企业所得税法》回避了界定税收管辖权问题，在企业所得税的性质与归属、总分机构特别是异地总分机构的征管与检查权限归属等重大问题上，给各地税务部门带来执行上的困难。

三是税收收入归属权界定不明确。我国现行税收理论中的“税制要素”包括纳税人、征税对象、计税依据、税率、纳税期限、纳税地点、减免税等，从理论上说，“税收收入归属”没有列入“税制要素”是税收基本理论的重大缺陷。在我国税收实体法中，对税收属地管理中的“地”表述很多，包括生产地、经营地、纳税义务发生地、所在地、营业地等，不同的表述造成了税收管理上的混乱，因“地”而产生的分歧往往成为地方政府之间争夺税收的重要诱因。

四是区域税收分配协调机制缺失。虽然在实际工作中已有针对具体跨区企业或工程的区域间税收分配做法，但我国缺乏相应的财政体制和税收政策，区域间税收分配问题还未纳入法治轨道，仅停留在操作层面。目前还缺乏一套明确、统一的区域间税收分配协调机制，也没有设立专门的区域协调机构。当出现税收与税源背离现象时，往往只能采取个案解决的办法，具有不确定性。

五是财政转移支付不够规范。在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额偏小，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。同时在支付标准上，仍然坚持“存量不动、增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额，没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。

（三）主观原因在于总部企业内部存在有意操控和筹划现象

总部企业往往通过改变公司架构，将子公司改组为分公司，变成不具有法人资格的营业机构汇总纳税、改变作价方式、转变营销模式、进行内部关联交易（转让定价、不合理分摊成本和费用）、实施资本弱化、滥用税收协定、利用国际避税地、离岸金融中心逃避税等方式来增加企业利润，做大经营业绩，降低或平衡企业总体税负。例如，2006年湖北某电子公司在西部投资组建子公司，在子公司免税期间，母公司将大量半成品低价卖给子公司，未收取相应货款，如表10、图1所示，母公司关联交易比重大，关联销售的定价对母公司经营结果存在重大影响。母公司收入呈稳步增长，但利润呈大幅跳跃性变化，人为操作利润。同时母公司同期大量融资，向关联子公司提供金融服务，而不以独立交易原则向相关联子公司收取服务费用，造成母公司财务费用剧增，母公司经营成果下滑，存在避税的事实。

据调查，2006—2010年，全国转让定价调查共立案 984户，结案 852户，弥补亏损 50.20亿元，调增应纳税所得额 648.9亿元，补税入库 76.7亿元。如图2所示，补税金额由 2006年的 6.79亿元增长到 2010年的 26.60亿元，增长了 2.92倍；如图3所示，平均个案补税由 2006年的 0.038亿元增长到2010年的 0.146亿元，增长了 2.84倍。2010年，国家税务总局仅通过运用关联申报审核、同期资料抽查和对已调查户的跟踪管理等一项手段，就促使全国324户总部集团企业改变定价或税收筹划模式，自行调增应纳税所得额 342.61亿元，增加税款 71.68亿元。

（四）客观原因在于税收管理上还存在不够适应之处

客观原因在于税收管理上还存在不够适应之处主要体现在：一是税收管理模式相对比较落后。总部企业管理自身在体制、空间上越来越强的整体性、集中性与税务部门仍然相对固化的属地管理所造成的局部性、分散性的矛盾越来越明显，造成税务部门与总部企业之间在职能、信息、手段上的不对称、不平衡越来越突出。总部所在地与分支机构所在地的税务部门在管理上相互脱节，总部所在地的税务部门缺乏对总部企业整体运营情况的了解和掌握，分支机构所在地税务部门的管理难以形成合力，对于总部企业复杂的经营业务和税收筹划行为，往往陷入“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬境地。二是税收管理制度还存在一些不够完善、不易操作的地方。现有的关于总部经济税收的征管制度和办法还比较零散和粗糙，没有形成系统性、科学性的征管制度和办法，影响了总部企业税收管理向深层次、多角度、专业化的方向发展。例如，对于二级分支机构的判定，《国家税务总局关于跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理若干问题的通知》（国税函〔2009〕221号）规定二级分支机构是总机构对其财务、业务、人员等直接进行统一核算和管理的领取非法人营业执照的分支机构。该定义较为抽象，不易理解，执行上也存在困难。在实际操作中，这为税收转移提供了空间，总机构操控了分支机构的税款分配，分支机构税务部门对此无能为力。在总部经济税收的管理上还存在一些空白点，例如，总部企业为适应发展开发出的债券业务、外币业务、利率和汇率掉期业务等新业务，有很多涉税争议问题还没有明确，导致税务部门在管理上无所适从。三是税收管理手段跟不上。总部企业的信息科技手段比较发达，信息集成水平较高。目前，税务部门征、管、评、查各系列都有相应的应用系统，但都没有对接总部企业管理信息系统以及相关第三方信息平台，无法直接采集、共享和运用企业以及第三方的海量信息，导致税务部门难以全面真实地掌握总部企业的涉税信息。

四、国外总部经济税收管理的经验借鉴

世界各国都比较重视总部经济的发展，基本上都通过法律途径和制度安排，加强总部经济税收的分配与管理，来防范和解决因此产生的税收不当竞争、税收与税源背离、税收流失等问题。

（一）从抑制总部经济税收不当竞争方面看

欧盟议会批准通过了《欧盟行为准则》，主要目的就是消除国家间税收竞争对总部企业选址和迁移的影响。虽然《欧盟行为准则》并不具有法律约束力，但各成员国都承诺要遵循公平竞争的原则，在政策上保证不会采取任何可能会产生破坏性税收竞争的措施。统一规定增值税、消费税和公司所得税的税基和税率，对增值税实行最低标准税率 15％，规定从欧盟出口到第三国，以及从一个成员国出口到另一个成员国，均免征增值税，将公司所得税的税率统一设定在 30％～40％之间，减少各成员国公司所得税率的差距，此次平衡税负水平，以利于区域经济交流。消除对所得税的双重征税，使得对所得或资本征税的实际税率保持大体一致，以保证资本和人员的自由流通。克服各成员国在税法某些概念解释上的分歧，统一规定税收上的计算方法，包括折旧、所得、计算应纳税所得额中允许扣除的因经济活动所造成的损失、亏损和利润的年度结转、固定资产评估和存货的核算等。目前，欧盟各国税收协调的目标是如何使各成员国在税收方面保持最大程度主权的同时，使各成员国间税制和政策差别引起的经济扭曲最小化。美国通过加强立法，用联邦宪法条款对辖区间税收竞争进行有效的制约和规范。州政府如果想对州际贸易征税，必须符合四条检测标准，即州只能对那些在本州内有重大商业关系的活动征税、州只能征收经过公平分配过了的税收、征收的税收必须与征税州提供的服务有正常的关系、州征收的税收不得歧视州际贸易。在美国各州之间，无论是间接税还是直接税，都有不同程度的差别，但并不妨碍国内统一市场的正常运行。

（二）从消除总部经济税收与税源背离方面看

一是强调收入的归属，保证税收收入归属与税源的一致性。欧盟增值税改革方案规定，自 2010年 1月 1日起，欧盟企业对企业提供的服务将改由发生实际服务消费的国家征收增值税，而企业直接对消费者提供的服务仍由服务商所在国征税。对于争议较大的电信、广播电视和电子商务等商业活动，新的增值税征收方式将自 2015年逐步推行。为此改革方案还设计了一个过渡期安排，即 2015—2018年服务商所在国对改缴给发生实际服务消费国家的增值税仍有权提留一定的比例，2015年为 30％，此后逐年递减，直至 2019年完全取消。德国对增值税实行收入平均化，增值税收入 65％划缴联邦财政后，其余 35％分成两部分在各州进行分配，首先将 35％中的 75％按各州的居民人数分配，其次将 35％中的 25％进行一种平衡性分配，用以提高贫困州的收入水平。并且增值税的分享比例视联邦和州的收入和支出情况的增减变化每 2年左右调整一次。美国在处理总部公司跨州经营应税所得分配问题时，核心思想是公司经营活动所在地对公司在该地区取得的收入拥有征税权，而并不是只有公司法人注册地才能对其征税。在划分方法上，多数州使用“三要素法”进行分配，即以销售额、财产额以及薪金额为分配要素来确定所得在各州之间分配。近年来，美国州际公司所得税由于州际税收竞争等原因，已逐渐倾向于使用目的地原则的单一销售额分配公式。阿根廷通过各省间的多边协议实现营业税省际分配，营业税收入 50％按销售收入比例分配，50％按成本费用比例分配。巴西规定当商品由一州销往另一州时，商品服务税一部分在生产地征收，一部分在目的地征收；生产地征收后再由目的地征收剩余部分，总的征收税率不超过18％或 19％；从富州到穷州，前者税率为 7％，后者为 12％；从富州到富州，前者为 12％，后者为 7％；从穷州到富州，前者为 12％，后者为 6％。穷州多得，富州少得，以平衡各州经济发展水平。二是强调税收的协调。美国制定了州际税收协定，建立了州与州之间的税收协调机制，主要包括地区合作协议、跨州税收委员会、税务管理者联合会等。澳大利亚各州签署《州间投资合作协定》，承诺共同努力减少州之间不必要的竞争，限制税收等财政激励方式的运用。阿根廷规定，各省税务局如果就分配有争议，需交由按照多边协议专门设立的委员会进行处理。三是强调转移支付。为了减轻政府的财政压力，平衡地区财政能力的差异，美国通过补助拨款方式进行税收协调，如州对地方的拨款、地方政府内部的补助拨款等。德国由联邦或州对州以下地方政府实行财政转移支付，包括一般性分配金和特别需要分配金，拉平了地方政府间的财力差距，以保证州内公共服务与社会福利水平大体相同。巴西通过税收立法建立政府间转移支付制度，规范财税分配。

（三）从防范总部经济税收流失方面看

一是普遍采用合并纳税的管理办法，但严格加以限定与约束。意大利规定企业集团内所有受控非居民公司都实行世界范围统一报缴纳税，本国集团母公司与其直接或间接控制的居民公司，可以选择实行统一报缴，一旦选定，3年内不得变更（特殊情况除外），且统一报缴前发生的亏损由公司自行处理。德国规定合并纳税只适用于控股实体（母公司）与其子公司或分支公司之间，并对母公司及其子公司有严格的条件限制。二是加强对总部企业的风险管理。美国总部企业的风险指标包括是否从事大量跨国经营活动、管理环节的复杂程度、企业经营活动涉及很多特定类型的经济活动。澳大利亚鼓励总部企业提高纳税风险的自愿披露程度，并总结了构成税收风险的事件和企业特征，对企业进行风险评价和税务审计。荷兰采取一对一方式，打破地域局限，在引导总部企业加强自我管理的同时，按照税款征收、风险监控和税务审计的业务流程，开展对总部企业包括公司所得税、增值税和消费税等全税种的税收风险流程管理。三是加强对总部企业的信息化管理。美国规定总部企业必须进行电子申报，并构建了专门数据处理中心和监控平台，包括涉税问题管理系统，储存总部企业的详细申报信息以及检查案例，并从税法上对第三方信息的提供和申报进行明确规定。欧盟通过关于加强成员国间税务主管机关打击税收欺诈合作的立法草案，并出台涉及增值税领域行政合作的条例，制定大量有关供应商所在成员国和作为消费地的成员国之间的增值税信息交换和资金的流动规则，建立联络中心网，使每个成员国可以处理一个至少 5年之内它们存储和处理信息的电子数据库，数据库所存储的信息是实时更新的，完整而准确的，每个成员国可通过电子渠道实现增值税信息的自动且无延迟地交换。四是积极推进总部企业的遵从管理。澳大利亚专门制定了《价值转移制度》，为总部企业内部关联交易提供价值转移指导，释例说明总部企业价值转移的运行规则及相关法律规定；专门制定税收遵从手册，给企业提供建议，帮助企业自我管制；成立公司顾问委员会，讨论税收管理问题，并检查实际遵从情况。荷兰税务局与总部企业签订了税收遵从协议，采取动态监管和系统税务审计的方法促进总部企业实现遵从。五是严厉打击总部企业利用关联交易避税。对采用转让定价方式进行避税的，经济合作与发展组织（OECD）规定罚款额为转让定价调整额的 10％～200％，美国专项罚则规定最高可处应补缴税额的 40％，日本规定处以转让定价调整税额 10％～40％的罚款并加征每年 14.6％的违规税。

我国从中得到的启示是：一是全面、客观地看待税收竞争的两面性，以期发挥税收竞争的积极功能，抑制税收竞争的消极功能。应坚持平等互利的原则，统一区域税收优惠政策，对各地政府拟采取的有关财税方面的优惠措施以法律的形式明确下来，以司法体制提高税收竞争的法治性和规范性，并促进地方政府将总部经济税收竞争上升到提高公共产品和公共服务供给效率的层次，以良好的制度环境和经济环境吸引总部资源的流入。二是科学合理分配总部经济税收。按照税源地划分收入归属，规范区域之间横向税收分配，实现税收与税源的一致性，增强区域间的税收协调，并且辅以合理的转移支付，促进地区间公共服务的均等化。三是强化对总部经济税收的管理，防范税收风险的发生，包括加强对总部企业的自我风险防控、纳税评估和调查审计，努力降低税收风险；充分利用信息技术对总部经济数据进行有效的收集、存储、处理，通过内部信息与外部信息循环并举，充分发挥信息管税作用；实施遵从管理战略，立足于建立信任、理解和透明的税企关系，建立以合作型遵从为核心的总部企业税收服务策略，不断提高总部企业的税收遵从度。

五、进一步加强总部经济税收管理的对策

根据总部经济发展的形势，结合其税收竞争、分配和管理上存在的不合理、不完善之处，借鉴国际经验，加快制定与其发展相适应的税收管理的措施，努力提高总部经济税收分配与管理的质量和效率。

（一）总体思路和基本原则

总部经济税收管理必须符合总部经济发展的内在规律，以科学发展观为指导，以加快转变经济发展方式为主线，适应总部企业规模化、一体化、专业化等发展趋势，因此，应按照国家“十二五”规划纲要中提出的改革和完善税收制度的方向，解决好总部经济税收竞争不公平、分配不平衡、管理不到位的问题，以充分发挥总部经济的优势，促进我国经济的长期平稳较快发展。

对总部经济税收的分配与管理，重点要遵循以下原则。

1.税收属地管理与属人管理相兼顾原则

无论是总部企业属跨国型，还是属国内区域型，在总部企业税收管理上，应根据国际惯例并结合我国实际情况，采取属地原则为主、属人原则为辅的管辖制度，即建立收入来源地税收管辖权原则为主、居民税收管辖权原则为辅的国内税收管辖权制度。特别是在属地管理上，要正确理解属地管理，税法规定属地包括注册地、生产地、经营地、营业地、销售地、所在地、居住地等。有的属地与企业生产经营活动直接相关，与税源直接联系，当地政府可以直接取得税收，有的属地虽没有直接联系，但却提供了辖区公共服务，对跨区经营企业履行税收义务付出了成本，间接创造了税源。当地政府应按照其对税源贡献大小与其他相关区域政府共同分享该项税收。总体上讲，应以纳税人的收入来源地或经济活动地为属地。

2.税收归属与税源来源相一致原则

在坚持税收属地管理原则下，税收征收管理与税收收入归属可以分离，税收收入归属与有权参与税收分配的区域政府具有对应关系。作为区域和城市，无论是产业的转出方还是转入方，也无论是总部所在地还是生产基地所在地，都应公平享有总部经济带来的税收利好。跨区经营总部企业所在不同的区域政府，其应得份额取决于对税源贡献大小，具体分配比例要按照各方承担的成本和提供的公共服务数量、质量等因素合理确定。

3.税收分配与财政转移支付相协调原则

税收分配与财政转移支付的关系是复杂的，一方面，单就分配过程和结果的经济效率而言，税收分配效率优于财政分配效率。另一方面，财政转移支付能消解税收分配的负效应。现行税收政策无法解决税收分配产生的地区间分配不公平现象，而财政转移支付制度是基于各级政府收入能力和支出需求的不一致，以实现各地公共服务水平均衡化为目标而实行的一种财政平衡制度。税收分配与财政转移支付应该相辅相成，只有发挥各自的优势才能实现各地财权与事权的匹配，以及区域经济的均衡发展。

4.统一协调与区别对待相结合原则

税收协调程度在不同的税收上是有区别的。税收协调并不意味着所有税收完全一样，区域税收协调必须站在有利于正当税收竞争的角度，一方面制定统一的区域间总部经济税收分配的基本法规，从法制上规范区域间的无序竞争，促使地方政府的事权、财权和财力相互匹配；另一方面，在统一税制的前提下，应适当放权，由区域政府因地制宜地合理确定分配比例。另外，在制定区域间总部经济税收分配政策时，要兼顾各方利益，缩小贫富差别，促进经济协调、均衡发展。

5.税收征纳双方信息相对称原则

从信息的角度看，总部经济税源管理就是对税源信息的管理。总部经济税源管理中的信息不对称加大了纳税人违规违法的可能，直接影响到税收征管的质量和效率，成为税务部门亟须解决的难题。因此，需要根据总部企业的实际情况和不同特点，优化资源配置，科学分配职责，探索实施以扁平化、信息化、风险化、集约化等为重点的专业化税收管理模式，促使税收征纳双方信息相对称，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。

6.税收成本与效益相统一原则

不断深化税收征管改革，改进和创新征管方式、方法，加快税收征管现代化进程是降低征税成本、提高税收效率的根本途径。要通过改革完善总部经济征管制度，改进管理方式，不断降低总部企业税收的管理成本，提高总部经济税收的质量和效率。

（二）相关措施和建议

1.抓住根源，进一步深化财税分配改革

深化财税分配改革是解决总部经济税收与税源背离最根本的措施。一是改革现行分税制，将横向的政府间税收分配关系纳入其中。根据中央政府的固定收入和各地方政府的收入规模与支出责任，统筹确定不同税种在中央与地方之间的分享比例。进一步推进省以下分税制财政体制建设，安排合理每级政府事权，然后配置相应的财权即税基，完善地方主体税种，优化地方税制结构，努力使地方政府的事权与财权相匹配。二是规范税收管辖权。按照税法管辖优先、属地管辖为基础、生产地财政利益优先保证的原则，明确总部经济“收入来源地”“居民”标准，适时调整国际、国内税收分配关系，防止出现转移税源、争抢税收的问题。三是明确界定收入归属权。将“税收收入归属”列入“税制要素”，从税法上加以规定，弥补税收基本理论的重大缺陷。通过在税制要素层面完善税收收入归属机制，从税款征收环节开始就按照税收归属与税收来源相一致的原则在地区间划分税收收入，防止由不合理的税收归属机制而产生税收收入分布更大的不均衡。四是创新财政转移支付制度。根据我国实际情况，逐步建立纵横交错的财政转移支付形式，充分发挥中央与地方政府、财务转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。建立地方政府间的横向财政转移支付，既能在一定程度上减轻中央政府的压力，又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成明确的授受关系，有利于增强财政转移支付的透明度，提高资金的使用效率。用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额，摒弃目前“存量不变，增量调整”一刀切的“基数法”税收返还办法，在测算各地区税收收入能力的基础上，以人口、人均收入或财政能力等作为分配的标准，建立基于地区间公共服务均等化要求的因素分配返还制度。

2.抓住关键，进一步调整相关税收制度

一是调整增值税制度。对于增值税扩围改革中央和地方利益分配问题，应改革增值税税收返还的核算办法，不能仅仅采用税收来源地这个单指标，还要考虑增值税税负在生产地和消费地的税收负担情况，合理调整中央和地方对于增值税的分成比例，逐步培养地方主体税收，保证地方财政收入的稳定。对于总部企业缴纳的增值税，应根据不同环节的增值率确定总部企业内部或外部关联企业之间增值税收入分配。这一项改革不涉及总部企业增值税总体税收负担，只调整增值税在不同环节之间，也就是不同地区之间的分配。二是调整消费税制度。将在生产环节征收的消费税改为在商品最终消费环节，即零售环节征收。扩大消费税的征税范围，将资源消耗量大的消费品和消费行为、高档奢侈品和高档娱乐消费行为纳入征收范围，并有针对性地提高税率，加强消费税对区域经济的调节作用。改进消费税价内税为价外税征收，进一步完善消费税计税价格核定办法。三是调整企业所得税制度。充分考虑总机构与分机构的性质功能以及对生存环境或资源利用方面的影响，建议将总部所在地留缴的比例调整为 20％，剩下的 80％在分支机构间进行分配，或者根据实际情况实行浮动比例，总机构所在地分享 20％～25％，分机构所在地分享 75％～80％。完善分配公式法，将分配公式法扩展到总机构，对总机构和分支机构所在地税收分配采用相同分配公式更显公平，同时能减少地方政府对辖区内总部企业经营行为的行政干预。细化公式分配法的内容，准确设定“三因素”的内涵，充分体现与税收来源地的关系。还可根据实际情况将现行的“三因素”扩大到“多因素”，例如，可将“雇员人数”“企业利润”纳入其中。因为单纯采用职工工资总额，在工资水平差异大的情况下，工资水平高的地区分配的税收就多，对低工资地区不公平，将“雇员人数”与职工工资共同作为劳动要素的衡量指标，有利于平衡地区差距。“企业利润”是企业所得税的直接税收来源，将其作为一项分配因素，同样有利于促进所得税的公平分配。四是调整营业税制度。合理划分营业税与增值税的征税范围，扩大增值税的税基，逐步缩小营业税的税基；对于总部企业所缴纳的营业税的税基分布在不同地区时，应按照营业税税源分布在有关地区来分配营业税税款；处理好不同地区之间、不同纳税人之间以及不同业务之间的税制衔接，加快营业税改增值税在全国实施的进程。五是调整个人所得税制度。个人所得税均应归属居民所在地的地方政府，无论代扣代缴单位的所在地是否在居民所在地。六是调整资源税制度。改革资源要素价格形成机制，逐步放松对资源要素价格的行政管制，充分发挥市场机制在资源要素定价中的作用；逐步试点并推广对油气以外资源实行从价定率征收，适当提高税率水平，以公平税负；逐步扩大征收范围，促进资源合理开发与生态环境保护，减缓东、中、西部价税逆向运行的局面；调整资源税收入分配机制，充分调动地县级对资源税征管的积极性，发挥其环境治理和生态恢复能动性。

3.抓住重点，进一步加强区域税收协调

通过区域性税收协调，降低各地方政府之间的税收摩擦成本及税制异化引起的损失，以最小的成本实现合理的税收收入。一是要引导各地政府树立共建、共利、共享、共赢的理念，立足自身资源禀赋和发展优势，充分结合城市经济发展方式转变的实际要求，根据自身功能定位的不同，统筹考虑，差异定位，错位竞争，互补发展总部经济，积极推进城市群内部合作链条的形成。二是清理、规范和统一地方发展总部经济的优惠政策。严格限制地方政府的财政补贴，防止地方税收优惠的滥用，避免区域间的不当竞争，为总部经济的发展创造法治、公平的区域环境。三是以范本形式制定具体的横向税收分配办法。完善税收立法，不仅要尽早制定出台税收基本法，明确界定税收分配的基本原则，还要以税收行政法规形式确立区域税收分配制度，就主要概念及其含义、分配原则、分配主体、分配范围、分配指标及其权重、争议处理和法律责任等作出普适性规定。重点应该明确以下三点：①区域间税收分配的主体是对跨区域经营的纳税人享有共同税收管辖权并享有税收归属权的区域政府；分配的对象是税收收入，而不是财政收入；分配环节是税收征收环节；分配比例应该由各税源共辖地政府与税收征收管理所在地政府协商确定；参与分配的税种主要是增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税等。②对于涉及多个政府管辖地的纳税人，税收由总机构所在地或企业经营核算地主管税务部门统一征管，然后再将征收的税款划解各利益方政府。具体征管方式为：共同登记，联合征管，集中征收，分级解库。税收的征收成本建议由主管税务部门与各地税务部门之间协商解决。③出现区域间税收分配纠纷时，先由企业总部所在地或经营核算地主管税务部门负责征收管理，再上报上级省政府或国家税务总局相关机构裁决。四是制定统一规范的区域间税收分配流程及税款划解凭证。以规范统一的税收划解凭证，作为区域政府之间税收划解入库的凭据。五是建立向中央政府备案制度。涉及区域间税收分配问题的省级人民政府要向中央政府报告备案，对于重大分配案例，要一例一报，以确保横向税收分配依法、合理、科学、规范。六是明确跨区域税收协调领导机构。可以在国家税务总局、每个省（区）税务局内设立一个跨区域税收事务协调机构，负责收集和分析跨区域税收合作的情况和数据，协调处理税收政策、征收管理和税务稽查等方面的具体合作事宜。组织各地税务部门加大对总部企业跨区域经营的联合审计、相互协查、信息交换和横向监督的力度。

4.抓住核心，进一步改进税收管理方式

通过强化对总部经济税收的专业化、风险化、信息化和集约化管理，提高总部企业的税法遵从度和满意度，降低总部经济税收的流失率和征纳成本。一是尽快制定一部关于总部经济税收的征管办法，从税收层面对总部经济、总部企业的界定、税收竞争、征管等方面予以明确和规范，填补征管制度存在的空白，统一税收执行标准，有效指导全国基层税务部门对总部企业进行规范化管理。二是明确总机构所在地主管税务部门和分支机构所在地税务部门的管理职责和权限。分支机构所在地主管税务部门应负责辖区内分支机构的日常税收管理、政策宣传、纳税辅导，并采集分支机构生产经营信息、财务核算情况。总机构所在地主管税务部门应负责整个总部企业的有关税收信息的采集、分析、评估，并有义务协调各分支机构所在地税务部门共享税收信息。建立总部经济税收信息共享和情报交换制度。在总部企业和成员企业所在地主管税务部门之间加强信息交互，全面掌控总部企业信息，共同对总部企业实施专业化集中统一管理，减少信息不对称。三是积极引导总部企业开展税收自我遵从管理，帮助完善内控体系。在此基础上，深入调查了解总部企业财务处理流程及内控制度，设置科学的风险内控评价规范与技术标准，建立总部企业税收风险评估模型，提高税收评估的效率与质量。四是搭建全国统一的总部经济税收管理系统，使得每一级税务部门都能全面掌握总部企业纳税实体的综合信息，形成与企业运作同步的信息流监控，发挥信息管税作用。从法律法规层面看，应建立总部企业的信息采集机制和交流共享机制，赋予各级税务部门相应的信息采集、征管和稽查权力。依托信息网络技术，建立一体化设计、分级操作的总部企业税收监管系统，实现信息数据的整体集中处理和深度分析应用。系统应包括建立总部企业组织机构、关联企业的基础资料库；建立销售明细及收支明细数据库，实现汇总申报数据与其所属单位申报数据的比对；建立与总部企业财务软件对应的配套软件和数据接口，自动从企业提取相关数据；畅通与审计、工商、海关、银行、证监会等相关部门的信息采集通道，建立外部信息数据库；建立总部企业税收分析预警指标库，提高总部企业防范税收风险的能力。五是加强对总部企业关联交易的分析和监控，通过建立和发布区域内行业产品转让定价预警区间指标，合理进行关联交易的转让定价调整，建立全国性或区域性的总部企业价格信息和行业利润信息库，加大行业联查和总部企业跨区域联查的力度，加强经济分析在调查中的运用，重点研究解决无形资产和股权计价、市场溢价、价值链分析、成本节约、超利润分割等反避税难点问题，有效规范跨区域总部企业转让定价与转移税负行为。另外，还要积极开展国际税收管理的跨国协调与合作，强化情报交换，加强对跨国企业的税收监管力度，堵塞跨国公司利用资本弱化、转让定价等方式逃税和避税的漏洞。

5.抓住保障，进一步优化纳税服务内容

优化纳税服务是促进总部企业税收遵从的重要途径。一是制定统一的总部企业税收服务规范，细化各层级的服务职责，明确服务标准、服务内容，加强税务部门内部之间、国税、地税之间以及与其他社会组织之间的互动合作，合理配置资源，注重职责衔接，杜绝服务盲点，构建对接式、立体化的税收服务机制。二是与总部企业签订税收遵从协议，明确税企双方在加强税收风险防控方面的权利和义务，提高税收服务的主动性、针对性和及时性，建立起一种透明、信任的互动式的新型征纳关系。三是构建税务部门与总部企业之间的高端沟通渠道，建立总部企业诉求快速反应制度，及时受理、解决和回复总部企业的税收诉求，提高解决涉税诉求的效率。四是通过管理服务和信息技术的整合，不断改造既有的服务项目，增加新的服务内容，提高纳税服务的技术含量。

（作者单位：湖北省税务学会） Od8YY79T69Ttn+PasMHY6XGbKvQtGwI5/AhixSSHyAvludLtqNjzMawu0PUckt5k