完善海南离岛免税政策研究

《完善海南离岛免税政策研究》课题组

2011年 4月海南实施的离岛免税政策是中央为实现海南国际旅游岛建设发展战略目标赋予海南的一项特殊优惠政策。五年多来，这一政策在促进海南旅游业转型升级、国际竞争力提升、经济结构调整、带动海南现代服务业发展等方面发挥了作用。但由于国际、国内大环境的快速变化和海南离岛免税政策自身的缺陷，离岛免税政策的刺激效应正被削弱，使这一政策与《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（以下简称《意见》）和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《纲要》）提出的建设发展目标不相匹配。基于此，本课题组认为，应尽快研究完善海南离岛免税政策，以助推海南国际旅游岛建设发展目标如期实现。

一、海南离岛免税政策回顾

2009年 12月 31日，为推动海南社会经济发展，国务院发布了《意见》，提出到 2020年，海南岛要实现旅游服务设施、经营管理和服务水平与国际通行的旅游服务标准全面接轨，初步建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地。届时，海南将成为开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛。作为国家重大战略部署，《意见》的发布标志着海南这一全中国最大的经济特区即将迎来社会经济发展的“第二春”。此后，对境外旅客购物离境退税政策试点、对海南实行离岛旅客免税购物政策（以下简称离岛免税政策）试点、设立海南国际旅游岛先行试验区等一系列政策先后出台并实施。其中，对海南实行离岛免税政策的试点是一项影响力最大的优惠政策。

为贯彻落实《意见》的有关精神，大力发展与旅游相关的现代服务业，支持海南建设成为国际购物中心和具有国际竞争力的旅游胜地，2011年 3月24日，财政部发布的《关于开展海南离岛旅客免税购物政策试点的公告》（财政部公告 2011年第 14号）规定，2011年 4月 20日起，海南试点执行离岛免税政策。自此，海南成为全球继日本冲绳岛、韩国济州岛和台湾马祖、金门等之后，第四个实施该政策的区域。离岛免税政策是指对年满 18岁，乘飞机离岛（不包括离境）的旅客（包括海南省居民）实行限次、限值、限量和限品种免进口税（包括关税、进口环节增值税和消费税）购物，在实施离岛免税政策的免税商店（以下简称离岛免税店）内付款，在机场隔离区提货离岛的税收优惠政策。为了规范离岛旅客的免税购物行为，国家对离岛免税政策优惠的适用范围作了严格规定，内容包括适用对象及条件、购物场所、购物次数、免税商品品种、数量、金额和提货方式等。试点政策一经颁布，立即在全国范围内引起了极大反响。据海口海关统计，截至离岛免税政策试点仅四个月后的 2011年 8月，三亚离岛免税店向离岛旅客销售免税品 58万余件，日均销售 4300余件；参加购物 19.7万人次，人均购物约 2000元。

此后，财政部先后出台了《关于调整海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部公告 2012年第 73号）、《关于进一步调整海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部公告 2015年第 8号）、《关于进一步调整海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部公告 2016年第 15号）对海南离岛免税政策进行了三次大调整（见表1）。其中，第一次调整扩大了免税品的范围，放宽了适用年龄，同时上调了单次免税购物金额限制；第二次调整进一步扩大了免税品的范围，并放宽了某些热销商品的单次购物数量限制；第三次调整则取消了对非岛内居民购物次数的限制，并进一步放宽了免税购物的金额限额。值得一提的是，在这期间，全球最大的单体免税店——三亚海棠湾免税购物中心于 2014年 9月 1日正式投入运营，并于一年以后更名为三亚国际免税城。

二、海南离岛免税政策实施效应分析

海南离岛免税政策从 2011年 4月 20日开始实施至今已五年有余，其间经历了三次大的政策调整，也分别产生了一定程度的影响。究竟这一政策及其调整的实施效应如何，笔者将对此进行比较深入的分析和比较。

（一）离岛免税政策实施的总体情况

离岛免税政策试点实施五年多来，在国家有关部委的大力支持，海南省委、省政府的正确领导和相关部门的共同努力下，离岛免税政策运行平稳。目前共在三亚国际免税城（由三亚市区迁移建成）和海口美兰机场免税店两家离岛免税店进行试点 。截至 2016年 5月 31日，海南两家离岛免税店累计实现免税销售额 192.58亿元，累计购物人数 666.16万人，人均购物 2891元。其中，2015年实现免税销售额 53.76亿元，购物人数 165.54万人，人均购物3248元，比 2014年分别增长 26％、18％、6.7％（见表2）。

如图1所示，考虑到数据不完整的因素，笔者剔除 2011年（当年 4月开始实施免税政策）和 2016年（当年只有 5个月的数据）的数据，海南离岛免税店的免税销售额从 2012年的 23.77亿元逐年增加到 2015年的 165.54亿元，增长 5.96倍，年均增幅 90.97％。比较三亚和海口两店，三亚店的销售额明显高于海口店，尤其是 2012年更是高于海口店 5.24倍，之后几年两店免税销售额的差距逐年缩小，2015年三亚店免税销售额是海口店的 3.34倍。

从两个免税店总的购物人数情况看（如图2所示），除 2012年和 2013年的购物人数基本持平外，2014年和 2015年都较上年有明显增长，增幅分别为20.05％和 18.11％。比较三亚和海口两店，三亚店的购物人数仍然明显多于海口店，只不过差距没有免税销售额那么明显，而且也有逐年减小的趋势。2012年，三亚店购物人数是海口店的 2.90倍，到 2015年这一数据已经降为1.58倍。

从海南免税店的人均购物金额情况看（如图3所示），无论是三亚店、海口店，还是两店合计的人均购物金额都呈逐年上升的态势。其中，两店合计值从 2011年的人均 1962元增长到 2016年前五月的人均 3611元，增长了84.05％，年均增长 12.98％。比较两店的情况，海口店的人均购物金额始终少于三亚店，并且两店的差距还有逐年加大的趋势。2011年，三亚店的人均购物金额还只是海口店的 1.62倍，到 2016年前五月这一指标已经增加到 2.52倍。

总体分析，自实行离岛免税政策以来，海南免税店的免税销售额、购物人数和人均购物金额都呈逐年平稳增长的态势。比较而言，三亚店的这几个指标均好于海口店，可能原因：第一，从免税店的规模和商品种类上看，三亚店原来在市区时营业面积为 7000平方米，经营近百个国际知名品牌的上万种商品，迁至海棠湾以后，商业面积增加到 7.2万平方米，经营近 300个国际知名品牌，单品超过 10万件。反观美兰机场免税店，该店于 2011年 12月 21日成立，开业之初只在东区经营，营业面积仅 6150平方米。经财政部批准同意后，2015年 11月 18日免税店西区开业后，营业面积增加为 12546平方米，较先前增加一倍多。由于海口免税店的经营面积受限，经营的品牌和产品数量上当然也远不及三亚免税店。第二，三亚由于旅游资源和气候条件（尤其是冬天）均优于海口，从岛外的购买力上看，单纯来海南旅游的游客直接往返三亚的居多，因此，在三亚店购物的可能性也更大。第三，三亚免税店 2014年 9月迁至海棠湾以后，在经营环境、规模上较之前有较大改善，所以 2015年以后对游客的吸引力也明显增强，这可以从两店的人均购物金额自 2015年以后差距拉大上得到证明。

（二）离岛免税政策调整的效应分析

如表1所示，海南离岛免税政策自颁布实施以来，至今已先后进行了三次调整，除第一次调整涉及适用对象的年龄限制有所放宽，第三次调整新增了网上购买的方式和取消对非岛内居民购物次数的限制外，这三次调整主要是对免税品种类、免税购物的数量和金额限额进行调整。以下就历次政策调整的效应进行分析。

如表3所示，我们考察了自 2011年 4月 20日至 2016年 5月 31日离岛免税政策三次调整前后的月均销售额、月均购物人数和人均购物金额三项指标。分析发现，两店的月均销售额在每一次调整之后都上了一个新台阶，尤其是海口店更为明显，增幅均在 30％以上，最高达到 334.69％。月均购物人数也在政策调整后增长显著，尤以第一次调整后的海口店最为突出，增幅高达4397.64％。最后的这一次调整虽然时间尚短，但也效果明显。除三亚店的月均购物人数增长 20.67％略低以外，海口店的购物人数和两店的月均销售额增幅均超过 46％。可见，免税政策的第一次和第三次调整都对前两项指标产生了积极效应，而第二次调整政策由于没有涉及金额限制，所以对月均购物人数和人均购物金额的影响较小，甚至是负向的（如海口店月均购物人数）。

从人均购物金额上看，在对免税购物金额的限额先后进行了两次调整（2012年 11月 1日调整为 8000元，2016年 2月 1日调整为 16000元）之后，三亚店的人均购物金额出现明显增加，增幅分别达到 74％和 22％。海口店的人均购物金额在第一次调整后增幅明显，而后一次上调由于实施的时间较短，其效应还没有充分发挥出来，甚至还比调整前下降了 0.25个百分点。

另外，由于第一次调整政策财政部 2012年第 73号公告对离岛免税政策的适用年龄由之前的年满 18周岁放宽至年满 16周岁。笔者也对政策调整前后的购物人群进行了对比分析。如表4所示，2012年 11月 1日放宽适用年龄后，两店 16～18岁的购物人数有 21082人，虽然绝对人数不多，从相对比重看也占不到同期 18岁以上购物人数的 1％，但考虑到在这一年龄段的都是 1995年以后出生的年轻人，他们更有消费奢侈品的欲望，可以预测，未来他们的购买力仍会进一步提升。

第三次政策调整财政部 2016年第 15号公告对非岛内居民旅客取消了购物次数的限制。为此，笔者对这一政策调整前后的平均购物次数进行了对比。如表5所示，考察第三次政策调整前的 2012—2015年三个完整年度的人均购物次数情况，三亚店呈逐年微幅上涨趋势，但增长率从 4.80％到 1.80％再到0.03％逐年下降，四年间平均达到 1.0332次；海口店也呈小幅上涨趋势，但增幅从 0.99％到 1.07％再到 0.37％略有波动，四年间平均达到 1.0691次，明显高于三亚店。这也验证了在三亚店购物的人群更多是游客。2016年，对非岛内居民旅客购物次数限制的放开似乎在三亚店还没有很明显的促进作用，但在海口店则可以看到短短四个月的人均购物次数 1.0703已经高于前四年的平均值。这可能与海口是省会城市有关，会有更多的非岛内居民由于工作、出差等需要经常来到海口，而政策的放开对他们无疑是一个利好。

（三）海南离岛免税政策产生的积极效应

为了支持海南国际旅游岛建设，把海南逐步建设成为开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛，中央政府颁布实施了离岛免税政策。总体而言，政策实施以来，海南旅游业的国际竞争力得到明显提升，也推动了海南现代服务业的发展，促进了海南经济社会的可持续发展，对全国调整优化经济结构和转变发展方式也起到了一定的示范和推动作用，具体表现在以下几个方面。

1.海南旅游业更为火爆

一是提高了海南旅游业的知名度。离岛免税政策的实施大大提高了海南在全国的知名度和影响力，海南已成为国内热门的旅游目的地之一。过去每年4—8月是海南旅游市场的淡季，自政策实施之后，旅游业发展呈现出“淡季不淡”的喜人势头。2016年 4—8月共计接待游客 2048.47万人，旅游总收入227.24亿元，分别较上年同期增长了 10.73％和 20.37％。二是丰富了海南旅游品种。海南退免税旅游购物成为一种新型旅游产品，三亚免税店以日均接待万人以上的规模，成为堪与南山寺、天涯海角比肩的“万人景区”，是许多游客必去的旅游目的地。三是优化了海南旅游消费结构。免税商品大都是知名品牌，性价比高，弥补了海南过去旅游购物品种少、档次低的短板，一定程度上分流了国内居民境外购物的需求，提高了旅游购物消费在总体消费中的比重，促进了海南旅游购物从低质低端逐步向时尚高端的转型。

2.海南经济发展更绿色生态

海南国际旅游岛建设要求海南积极发展服务型经济、开放型经济、生态型经济，形成以旅游业为龙头、现代服务业为主导的特色经济结构，走生产发展、生活富裕、生态良好的绿色科学发展之路。离岛免税政策的实施在促进海南经济绿色、科学、可持续发展方面起到了积极推动作用。

一是旅游收入和接待游客数量实现持续增长。离岛免税产业的快速发展拉动全省旅游收入较快增长。全省旅游收入由 2010年（政策实施前一年）的257.63亿元增长至 2015年的 572.49亿元，年均增长 17.32％；三亚和海口两家免税店申报的免税销售额由 2011年的 10.01亿元增长为 2015年的 41.39亿元，年均增长 32.83％；两家免税店的免税销售额占全省旅游收入的比重由2011年的 3.1％逐年递增至 2015年的 9.4％，且据 2016年上半年的数据显示，这一比重还有更进一步增长的空间（见表6）。

另外，离岛免税政策的实施促进了全省旅游人数，尤其是乘坐民航旅游人数的较快增长。全省接待过夜国内外游客由 2010年的 2587.35万人次增长为2015年的 5336.52万人次（见表7），年均增长 15.58％。旅游收入增速与接待过夜游客人数的增速差呈现先升后降的趋势。其中，2013年增速差开始缩小的主要原因，是受国际金融危机的深层次影响，国际市场依然低迷，国内需求增速趋缓，尤其是旅游收入增幅放缓。而 2015年由于接待过夜旅游人数猛增（主要是国内旅游者），从而成为第一次反超旅游收入的增速。这可能是由于近两年北方冬季雾霾严重，所以有越来越多的游客前来海南过冬，因此过夜游客人数激增而旅游收入却未同速增长。而这也越发凸显了海南冬季旅游资源的优越性。

全省民航客运量 2010年为 1489万人，2015年为 2587万人，年均增长11.55％，比全省客运量年均增速 8.18％快 3.37个百分点（见表8）；全省民航旅客周转量占全省旅客周转量的比重由 2010年的 62.3％逐年递增为 2015年的 79.76％ ，这均进一步显示了海南省旅游业转型升级的效果。

二是促进了以旅游业为龙头的现代服务业发展。全省第三产业增加值实现较快增长，由 2010年的 954亿元逐年增长为 2015年的 1972亿元，年均递增 15.63％，比全省地区生产总值年均递增速度 12.39％快 3.24个百分点（见表9）。与此同时，全省三次产业结构也得到进一步优化，由 2010年的26.1∶27.7∶46.2变为 2015年的 23.1∶23.6∶53.3（如图4所示）。

三是全省第三产业税收规模明显扩大，三次产业税收结构得到优化。在离岛免税、营改增等一系列税收优惠政策实施的带动下，全省第三产业税收收入实现较快增长，由 2010年的 238.39亿元逐年增长为 2015年的 548.82亿元，年均增长 18.15％，比全省税收收入年均增速（13.54％）和第二产业税收收入年均增速（6.58％）分别快 4.61个和 11.57个百分点（见表10）。同时，全省三次产业税收结构得到进一步优化，由 2010年的 0.3∶49.6∶50.1变为2015年的 0.7∶36.1∶61.1（如图5所示）。

另外，截至 2016年 5月底，海南两家离岛免税店累计缴纳税费 20.60亿元。其中，中央财政收入19.58亿元（其中特许经营权费6.65亿元），海南地方财政收入 3361.87万元（见表11）。

3.使我国改革创新内容更加“丰满”

离岛免税政策作为一项全新政策，是我国进一步扩大对外开放的重大尝试，它在政策配套、系统监管等方面都对目前涉及免税品经营的相关体制提出了较高要求，既要充分体现政策效应，让广大旅客享受到对外开放的实惠，又要避免因监管不到位而影响国内有税市场的稳定。因此，该政策的试点实施，在实践中开启了一扇改革开放、先行先试的“窗户”，同时也进一步缩小了海南旅游与世界一流旅游服务的差距，对推动海南国际旅游岛走向国际化，加快建设我国旅游业改革创新试验区，增强我国旅游综合竞争力已经产生而且必将继续发挥重大推动作用。

三、海南离岛免税政策面临的问题及严峻挑战

从上述分析可以看出，海南离岛免税政策在引导旅客购物、拉动现代服务业发展、辐射第一产业、第二产业增长中具有重要作用。但海南离岛免税政策存在的突出问题使其促进作用受到了限制，特别是该政策正在遭遇着国际、国内相关政策、产业的严峻挑战。这些都将严重削弱海南离岛免税政策的实施效应。

（一）海南离岛免税政策面临的问题

1.经营主体单一，离岛免税店少，选址不科学

目前，海南只有中免集团三亚市内免税店有限公司经营的三亚国际免税城和海免海口美兰机场免税店有限公司经营的海口美兰机场离岛免税店。离岛免税店设点少，覆盖面狭窄，大大限制了游客购物的参与度。经营主体少，形成了事实上的垄断经营，不利于市场竞争机制的形成，最终影响离岛免税政策的落实和政策效应的发挥。

两家免税店选址远不符合建设海南国际购物中心的客观要求。国际购物中心选址的基本原则：一是最短时间原则，要求购物中心应当位于人流集散最方便的区位，购物过程所花费的行车时间最短；二是易达性原则，要求购物中心应分布于交通便捷、易达性好的位置，易达性取决于交通工具和道路状况；三是聚集原则，要求商业活动具有集聚效应，集中布置能够相互促进，以提高整体吸引力。人流、物流和社会经济活动的状况就成为优先选择的重要因素；四是接近购买力原则，这就要求购物中心既要接近人口稠密区，又要接近高收入或高消费人口分布区。例如，中国香港购物中心信奉的商圈“二八原则”，即20分钟商圈之内的客源要做 80％的生意。不相信太远的边缘商圈能带来巨大的人流，所以在客源半径上，扩大了 20分钟核心商圈的作用，而将 30分钟次要商圈及 1个小时的边缘商圈的期望值降低。两家离岛免税店的选址都不符合这些原则，形成比较孤立的免税店。

2.区分岛内外游客身份，实行差别待遇

目前对购物主体的政策是非岛内居民旅客无购物次数限制，而岛内居民旅客每年限购 1次。根据财政部 2016年第 15号公告规定：“调整免税购物限额管理方式，对非岛内居民旅客取消购物次数限制，每人每年累计免税购物限额不超过 16000元人民币。”而根据《海关总署关于修订海南离岛旅客免税购物监管暂行办法的公告》（海关总署公告 2015年第 7号）等文件规定：“离岛旅客中的岛内居民每个公历年度最多可以享受 1次离岛免税购物政策”，且免税购物限额不超过 8000元人民币。这种区分岛内外游客身份实行差别待遇的做法使岛内居民处于被歧视的地位，这既与使海南人民“生活质量力争达到国内先进水平”的海南国际旅游岛建设发展目标不吻合，也不符合国民待遇原则。并且在实行离岛免税政策的国家或地区中也没有区分岛内外居民实行差别待遇的案例。离岛免税政策的直接受益者应首先是海南本岛居民，而不是限制海南本岛居民。

3.离岛方式、经营品种、购物次数、数量、金额限制过多

享受免税购物的离岛方式单一。海南实行的是单一的空港离岛方式，即“海关对离岛旅客在海南省离岛免税商店选购免税品，并乘机一次性全部携运离岛的监管”方式。而韩国济州岛和台湾澎湖、金门、马祖、兰屿、绿岛及琉球等地区，都是乘飞机或轮船的离岛旅客享受免税购物。海南与之相比，单一的离岛方式不仅限制了免税物品购买者的范围，也严重限制了离岛免税政策的影响力和促进作用。据海南省统计局资料，2015年全年海南离港总人数为 2171.49万人，其中港口离港 555.16万人，机场离港 1616.33万人 。相比较而言，通过港口离港的 25.57％的人无法享受到离岛免税的政策优惠，这显然有失公平。

离岛免税品种少。海南离岛免税政策允许的经营品种尽管经过几次调整有所增加，但也仅仅只有 38种。而日本冲绳岛经营的免税品种除烟草外各类进口免税商品都有；韩国济州岛免税进口商品有 15大类之多；台湾澎湖、金门、马祖、兰屿、绿岛及琉球等免税地区经营的免税品种没有限制，其品牌数超过500个。海南允许经营的品种过少，限制了游客购物的选择，也使海南离岛免税政策的吸引力降低。2015年，在机场离港的 1616.33万人中，购买离岛免税物品的旅客也只有 10.15％ ，说明离岛免税品种少，可选择性不高，是制约旅客购物的重要因素之一。

购物次数、不同免税品购买数量、购物金额限制过多。“离岛旅客中的岛内居民每个公历年度最多可以享受 1次离岛免税购物政策”，非岛内居民虽然取消了次数限制，但规定“每人每年累计免税购物限额不超过 16000元人民币”。对购物品种和每人每次购买数量也有严格限制，即规定了严格的“离岛免税商品品种及每人每次购买数量范围”。而日本冲绳岛免税购物没有次数、不同免税品数量限制，只限制 20万日元/次（折合人民币 15000元）。韩国济州岛规定每年允许购 6次，对酒每次限定 1瓶，烟每次限定 10盒以下，其他离岛免税商品无购买数量的限制，每次限购 600美元（约合人民币 3700元）。台湾澎湖、金门、马祖、兰屿、绿岛及琉球等地区规定，酒类：每人每次 3公升（不限瓶数）以下；烟品：每人每次卷烟 200支以下，或每人每次雪茄 25支以下，或每人每次烟丝 1磅以下。取消了原“全年合计数以十二次为上限”的规定。烟酒以外的货物，每人每年为新台币 100万元以下（约 20万元人民币）。与之相比，海南离岛免税政策在购物次数、不同免税品购买数量、购物金额等方面限制过多。这些过多的限制形成了海南离岛免税政策发挥作用的制约因素，使其在竞争中处于不利地位。

4.管理体制机制不健全

根据国际经验，在特定区域内实行离岛免税政策须有健全的管理体制机制，才能较好地发展离岛免税产业。特别是日本冲绳岛实施的离岛免税政策，其健全的管理体制机制与其离岛免税政策配合，使离岛免税政策得到了全面落实，促进了离岛免税产业的较快发展。而由于海南实施离岛免税政策较晚，与其配套的管理体制机制尚不健全。一是经营者准入和退出制度有待完善；二是离岛免税店设置制度有待规范，包括免税店销售设施及配套设施建设、经营面积、保税仓库配套等；三是离岛免税店运营监管制度须完善，包括运营流程、违反监管规定的处罚等。由于离岛免税管理体制不健全，没有形成管理科学、运行高效、竞争有序的体制机制，不利于海南离岛免税产业的可持续发展。

5.离岛免税产业孤军突出，配套服务建设和营销体制建设滞后

发展海南离岛免税产业仅仅是海南国际旅游岛建设中发展现代服务业的一个优先产业，但它必须服务于海南国际旅游岛建设大局，没有这个大局作为基础，离岛免税产业也就失去了发展的根基和目标，没有配套设施建设和先进的营销体制，它也很难发展起来。但目前海南离岛免税产业孤军突出，配套服务设施建设和营销体制建设滞后。一是与海口、三亚两家离岛免税店配套的交通、文化、娱乐、金融、服务、会展等设施建设都没有及时跟上，形成了离岛免税店孤立经营的格局，没有形成聚集效应；二是在营销体制建设上没有形成政府主导、企业深度参与、社会各方配合、游客积极参与的有计划、有组织、规范、配套、持久的制度化的营销管理体制机制。海口、三亚两家免税店各自为政市场营销，媒体偶尔宣传报道，岛内外游客对离岛免税政策了解甚少。配套服务设施和营销体制建设滞后，制约了离岛免税产业较快发展。

6.旅游体系发育不全，农业游、工业游远未跟上

健全的旅游体系应是由观光游、购物游、农业游、海洋游、工业游等组成的、协调发展的综合旅游体系，以此带动地区经济社会的全面发展。而目前海南的观光旅游有了较快发展，而购物旅游在离岛免税政策的带动下有了初步的发展。但农业游、海洋游、工业游等建设远未跟上，限制了离岛免税政策的辐射作用，与海南国际旅游岛建设的战略目标不相符。

（二）海南离岛免税政策遭遇的严峻挑战

海南离岛免税产业不仅存在较多问题，也正在遭遇各种严峻挑战。

1.日本、韩国、中国台湾等免税政策的挑战

为发展本地经济，日本、韩国、中国台湾等实行离岛免税政策的国家（地区），都逐步实行了适合本国（地区）情况但不同于海南的离岛免税政策（见表14）。

从表14可以看出，日本冲绳岛对免税购物游客年龄没有限制，中国台湾澎湖、金门等地区也仅对购买烟酒者有“销售对象限年满 20岁之成年旅客”，但海南离岛免税政策对所有销售对象有 16周岁的年龄限制。离岛免税店经营的离岛免税品种海南仅有 38类，而日本冲绳岛、韩国济州岛和中国台湾地区基本没有限制。在购物次数、数量、金额和品种方面海南有“四限”。而日本冲绳岛除购物金额有限制外其他都无限制，每人全年免税购物金额也超过海南每人每年免税购物金额 16000元和 8000元的额度。韩国济州岛除对酒烟购买数量有一定限制外，其他离岛免税商品无购买数量限制，在购买数量方面韩国济州岛优于海南岛。中国台湾澎湖、金门等地区，除对酒类烟品购买有数量限制外，购买烟酒以外的货物没有数量限制，每人每年为新台币 100万元以下（约 20万元人民币）。这些政策远远优于海南实施的离岛免税政策。日本冲绳岛、韩国济州岛和中国台湾地区实施的离岛免税政策的优势，构成了对海南离岛免税政策的严峻挑战。

2.中韩、中澳等国自贸协定的挑战

中澳自由贸易协定于 2015年 6月 17日正式签署，2015年 12月 20日正式生效。2016年 1月 1日，中方实施零关税的税目数即达 29.2％，主要有药品、医疗器械、板材、化工品、农业机械、船舶等；澳方将有 45％的税目在协定生效时立即实现零关税，加上原已实施零税率的商品，零税率税目数超过90％。2015年 11月 30日，韩国国会批准《中韩自贸协定》，12月 20日正式生效。中韩自贸协定于 2015年 12月 20日实施第一步降税，2016年 1月 1日实施第二步降税。中方实现零关税的产品最终将达到税目数的 91％、进口额的 85％，韩方实现零关税的产品最终将达到税目数的 92％、进口额的 91％。除中澳、中韩外，中国还与新加坡、巴基斯坦、智利、秘鲁、新西兰、冰岛、哥斯达黎加、瑞士等国签署了自贸协定，也在与其他经济体进行自贸协定的谈判。可以预测，在不远的将来会有更多的国家与中国签订自由贸易协定。更多自贸协定的签订将会有更多的进口商品实行零关税，只缴纳进口增值税、消费税（征税范围目前只有 15种消费品）。尽管海南离岛免税商品免征的是关税、增值税和消费税，但由于其进货成本、费用的差异，二者的销售价格不会相差太大。在此趋势下，海南离岛免税政策将会遇到自贸协定以来越来越大的挑战。

3.我国行邮税和众多免税店的挑战

从表12可以看出，我国行邮税免税政策在上述所有方面都优于海南离岛免税政策，没有购物年龄、购物次数、购物数量、购物品种、入境方式的限制，购物金额在限定范围以内的部分免征的税种与海南离岛免税政策免征的税种相同，都是关税、增值税、消费税，所不同的是行邮税涵盖了所有征收消费税的消费品种，而海南离岛免税政策却仅仅涉及几种消费品。行邮税尽管对每人每次购物金额有所限制，但由于没有购物次数限制，实质上购物金额也比海南离岛免税政策规定的购物金额要宽松。显然，我国行邮税政策对海南离岛免税政策构成了实质性挑战。

除行邮税外，我国各地还有众多的免税商场、免税店，这些免税商场、免税店与海南离岛免税店的区别是只免征进口环节关税，不免进口环节增值税、消费税。但由于它不受购物者年龄、地区、数量、金额、品种等诸多限制、较好的购物环境、健全的配套服务设施、较低的进货成本、灵活的定价机制和营销策略等优势，往往会取得非常好的销售业绩。这些免税商场、免税店也对海南离岛免税产业造成了冲击。

4.国人出国旅游购物高速增长的挑战

据世界旅游组织发布数据：2015年中国、美国以及英国基于其货币和经济的推动，出境旅游业有所增长。中国游客旅游花费增长了 25％，共计 2920亿美元，游客数量为 1.28亿，增长了 10％。 购物是中国消费者境外游的“保留节目”，八成消费者在海外购物。从境外消费构成来看，旅行相关开支和购物各占一半，服装和化妆品是最热门的购物品类。

另据国家旅游局资料，2015年中国出境游客购买的三类最多的奢侈品中，手表（53.8％）、消费电子产品（45.9％）以及化妆品、香水和个人护理产品（43.1％）仍然名列前茅。

从我国游客出境消费的目的地考察，据银联国际提供的数据显示，2015年我国游客出境消费的目的地更加分散。尽管如此，国人出境旅行，日韩欧美仍然是热门目的地，也是资金流比较集中的流向地。除实行离岛免税政策的日本、韩国外，美国、澳洲等国都是出境游客消费的主要目的地。随着中美 10年旅游签证的推出，2015年中国赴美游客数量快速增长。据美国国家旅游局给出的最新数据，2015年中国赴美旅游的总人数达 300万，同比增长了 16％。在消费方面，中国游客的人均消费远超其他国家，人均消费金额为 6000～7000美元，远超赴日本、韩国游客的人均消费金额。据澳大利亚统计局数据显示，2015年中国赴澳游客达到 100万人次，总消费金额约 355亿元人民币，仅仅用了五年时间就实现了澳大利亚国家旅游部拟定的 10年计划。

这些情况说明：一是中国出境游呈现出高速持续增长的态势；二是中国出境游客境外购物增长速度较快，行邮税起到了促进境外购物的重要作用；三是中国游客境外购物的品种结构与海南离岛免税政策规定的免税品种具有相似性，主要品种具有高度重叠性；四是中国出境游客主要集中地在购物环境、配套设施建设、购物服务、市场营销、运营成本、商品价格、税收制度、政府政策支持等诸多方面具有较大优势。这些优势严重削弱了海南免税购物政策的刺激效应，对海南离岛免税产业形成了严重挑战。

5.跨境电子商务——网购的挑战

海南离岛免税政策与我国跨境电子商务零售税收政策比较见表13。

从 2016年 4月 8日起，我国跨境电子商务零售（企业对消费者，即B2C）实施了新的税收政策。新法规尽管对通过电子商务交易平台零售进出口商品交易的电子商务企业、个人实行了较以前严格的税收政策，如由原来按物品征收行邮税改为按货物征收关税、增值税和消费税，由原在限额内免税改为在限制内的关税税率为 0％，取消原缴税额 50元以下商品的免税优惠，在限值以内的增值税、消费税按法定应纳税额的 70％征收。但由于其不受购物数量次数限制、商品可选性强、购物方式方便快捷、较大价格优势、现代化的高水平运作等，我国跨境电子商务零售将持续呈现高速发展趋势。据预测，随着大电商布局海淘，到 2017年海淘市场规模将达 860亿美元，占在线购物的 7％，保持 48％的年增长率 。跨境电子商务的高速发展，无疑会对海南离岛免税产业形成巨大冲击。

综上所述，日本、韩国、中国台湾等国家（地区）离岛免税政策、中澳、中韩等国自贸协定、我国高速发展的出境游购物及我国行邮税、跨境电子商务税收政策等，共同构成了海南离岛免税政策运营的国内、国外大环境。海南发展离岛免税产业的空间环境被大大挤压，比较优势逐渐丧失，离岛免税产业深陷国内外激烈竞争之中。海南必须面对这一严峻形势，适应这一竞争环境，千方百计完善自我，才能把离岛免税产业做大、做强，如期实行海南国际旅游岛建设发展目标。

（三）完善海南离岛免税政策的紧迫性

海南离岛免税政策存在的突出问题和遭遇的各种严峻挑战，构成了实现国务院和海南省政府提出的海南国际旅游岛建设发展目标的制度性约束因素，尽快解决这些问题具有紧迫性。

一是海南离岛免税制度是海南国际旅游岛建设的重要组成部分，是拉动第三产业发展、辐射带动第一产业、第二产业发展的重要制度性安排和前提，在时间序列上具有优先发展的重要性。制度就是生产力。制定完善的离岛免税政策及其相关法规制度，以此拉动海南国际旅游岛建设发展，实现发展目标，优先制度建设具有很强的紧迫性。要实现《纲要》提出的各阶段系列建设发展目标，必须尽快突破法规制度“瓶颈”，特别是离岛免税政策及其相关的法规制度。没有这样的突破，海南离岛免税产业就很难快速、健康、持续发展。海南要圆满完成建设发展阶段目标尽快解决法规制度障碍必须具有时间的紧迫感。

二是完善的离岛免税制度能够提升海南国际旅游岛的整体形象，是影响游客消费行为的重要因素。良好形象构成了海南发展第三产业的基础前提，健全的离岛免税制度也是经济效益。健全的离岛免税政策及其相关制度，既可以提高海南市场经济主体的经济效益，也可以满足游客购物的内在诉求。尽快完善相关制度，充分调动市场经济主体和游客的主观能动性，是海南国际旅游岛建设发展的内在要求。

三是完善海南离岛免税政策是舒缓国际、国内免税产业竞争压力、争取发展机会的必然选项。如前分析，海南实施离岛免税政策，遭遇挑战多多，竞争激烈，政策优势呈高度弱化趋势，发展空间受到严重挤压。海南必须在尽可能短的时间内有针对性地完善与海南国际旅游岛发展战略规划目标匹配的离岛免税政策及其相关法规制度，使海南离岛免税政策具有很强的比较优势和较大的乘数效应，才能舒缓压力，抓住机遇，实现建设发展目标。

四、离岛免税政策的国际（地区）借鉴

目前，国际上实行离岛免税政策的国家和地区只有日本冲绳、韩国济州、中国台湾金门、马祖等地。其离岛免税最新政策情况见表14。

笔者经过比较发现，这些国家（地区）实行的离岛免税政策有以下四个方面值得海南借鉴。

（一）政策限制条件少，促进消费作用明显

第一，从年龄限制上看，日本冲绳对购物旅客的年龄没有限制条件，中国台湾仅对购买烟酒旅客的年龄设有限制条件。第二，从免税店经营商品种类看，除了日本冲绳对烟草、韩国济州岛对酒类有一定限制外，其余基本上不设限。反观我国海南离岛免税政策，则对商品种类规定得太细，范围太窄，且国际品牌在数量上也不占优势。第三，从购物的次数、数量和金额限制上看，国外都没有对岛内和非岛内的居民实行差别待遇。除烟酒等特殊商品有一定限制外，其余都没有数量限制；购物的次数虽然韩国济州岛有 6次的限制，但一年的免税金额最低也有约人民币 22200元，高于海南 16000元的限额；日本冲绳单次限额就约为人民币 15000元，且无次数和数量限制。据统计，韩国济州岛免税店刚开业时，其购物的顾客 98％以上都是韩国人，当时对国内游客消费的促进作用是巨大的。而今 40％的购物者都是中国游客，说明我国国民的购买力已有相当一部分外流。第四，从离岛方式的限制上看，韩国济州岛和中国台湾金门等对乘坐飞机或轮船离岛的旅客均可享受免税。而海南离岛免税政策仅适用于乘坐飞机离岛的旅客，这显然有违公平原则。因此，完善海南离岛免税政策应借鉴日本冲绳、韩国济州岛及中国台湾等地实行离岛免税政策的经验。

（二）行业准入门槛低，门店设置方便旅客

日本冲绳岛和中国台湾都采用开放式的市场准入制，允许民间资本进入，韩国济州岛虽然是特许经营但经营商也有四家，这样有助于形成良性有序的竞争格局，有助于提升经营品质。且免税店数量较多，其中，韩国济州岛有 4家免税店，中国台湾金门等岛共有 16家免税店。免税店设立的地点也尽量考虑方便旅客购物，除了市内免税店、机场免税店外，为了方便乘坐轮船离岛的旅客，韩国济州岛和中国台湾更设立了码头/港口免税店。反观海南的免税店，则采用特许经营的方式，经营上也是采用国有垄断经营，不利于经营商通过改进经营方式、优化营销策略等让游客得到购物消费的实惠。从免税店门店的设置上，国外都尽量从为旅客提供便利的角度来考虑。以韩国济州岛的乐天免税店为例，距离机场仅 10分钟车程，坐公交车前往也就 20分钟，非常方便。但海南三亚店从市区迁至海棠湾，虽然经营面积和购物环境都有了很大的提升，可是却远离市区，一定程度上给游客购物造成不便。日本冲绳岛、韩国济州岛等地开放市场、免税店布局的经验值得海南借鉴。

（三）创新运营模式，配套设施完善

韩国济州岛的乐天免税店创新地采用嵌入式经营模式，取得了较好的效果。其将门店置于中文旅游区内，周围有 500多间客房的高级酒店、国际会议中心、卡西诺的综合度假村及游泳池、高尔夫场等专门的娱乐休闲区，完善的配套产业和多样化的旅游产品为其提供了更多数量和更高层次的消费者群体，将旅游的集聚效应充分发挥，提高了旅游经济效益。

（四）各级政府大力支持，多方提供保障

国外的离岛免税政策，都有来自中央和地方政府给予的大力支持，在立法保障上也比较宽松。2002年 1月，韩国政府颁布《济州国际自由城市特别法》，首次以法律形式确定了济州岛的特区地位，该特别法中还运用“租税特别措施”，允许济州岛实行离岛游客免税购物政策。中国台湾甚至对免税岛的所有景点都免费开放。而海南的离岛免税政策从最初发布到历次调整都是以财政部公告的形式发文的，地方政府并未相应出台对应的一些鼓励政策和措施。对离岛免税的宣传也仅限于新店开张、调整新政出台、实施周年等这样的时间点有所报道，之后便是长久的沉寂，日常的宣传较少，这些都限制了国内外（尤其是国外）对海南离岛免税新动向的深入了解。

五、完善海南离岛免税政策的对策建议

《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010—2020）》提出的建设发展目标为：到 2020年，旅游服务设施、经营管理和服务水平与国际通行的旅游服务标准全面接轨，海南旅游的国际知名度、美誉度大大提高，旅游产业的规模、质量、效益达到国际先进水平，初步建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地。接待国内外游客达到 7680万人天次，旅游总收入 1240亿元，旅游业增加值占地区生产总值比重达到 12％以上，第三产业增加值占地区生产总值比重达到 60％，第三产业从业人数比重达到 60％。全省人均生产总值、城乡居民收入和生活质量力争达到国内先进水平，综合生态环境质量继续保持全国领先水平，可持续发展能力进一步增强。《意见》和《纲要》提出的建设发展目标是完善海南离岛免税政策的基本依据。我国行邮税和跨境电子商务零售进口税收政策是完善海南离岛免税政策的重要参照。日本冲绳岛，韩国济州岛，中国台湾金门、马祖、澎湖等离岛免税政策的通行做法及其运行经验，是完善海南离岛免税政策的重要借鉴。

据此本课题组认为，解决海南离岛免税产业存在的突出问题和应对正在遭遇的各种严峻挑战，必须采取全方位的对策，建立健全与海南国际旅游岛建设发展战略规划目标相匹配的离岛免税政策体系及其相关管理制度，建立健全完善的配套服务设施，健全的多维度营销体系和高效运作的组织管理体系，才能形成海南离岛免税产业快速、健康、持续发展，带动第三产业快速持续发展，辐射带动第一产业、第二产业协调发展的良好格局。

（一）完善海南离岛免税的政策体系和监管体系

从上述分析可以得出海南现行离岛免税政策体系与海南国际旅游岛建设发展目标不匹配、与国际国内发展趋势不吻合的结论。建成国际一流的购物中心，发展现代服务业，实现海南国际旅游岛建设发展战略目标，必须逐步建立健全与海南国际旅游岛建设发展目标相匹配的海南离岛免税政策体系和完善的离岛免税监管体系。

1.实行岛内外居民一视同仁的国民待遇并取消年龄限制

岛内外居民实行一视同仁的国民待遇，就是对岛内居民离岛游客取消免税购物次数的限制，实行岛内外离岛游客相同免税购物金额限制标准。实行岛内外居民一视同仁的国民待遇，既是实行离岛免税政策的国家（地区）的普遍做法，也与“全省人均生产总值、城乡居民收入和生活质量力争达到国内先进水平”的建设目标高度匹配。

世界上实行离岛免税政策的国家（地区）除韩国济州岛外，其他国家（地区）没有年龄限制。因此，海南取消对离岛游客购物的年龄限制也完全必要。

2.提高免税购物控制额度

从上述分析显示，目前海南岛内居民游客每人每年 8000元、岛外游客每人每年 16000元的免税额度过于保守，应予提高。

如何制定离岛游客每人每年免税购物额度，应参照我国行邮税、跨境电子商务零售网购税收政策及其他实行离岛免税政策国家（地区）的实际情况来制定海南的离岛免税购物额度。由于我国行邮税免税额度每人每次进境居民旅客为 5000元人民币、非居民旅客为 2000元人民币，没有次数限制，实质上是没有年度购物总额限制，海南人均离岛免税购物年度总额不应过度低于行邮税的免税金额；日本冲绳岛无购物次数限制，每人每次限制折合人民币 15000元，实质上也没有年度购物总额限制，海南人均离岛免税年度购物总额也不应过度低于日本冲绳岛的免税金额；中国台湾澎湖、金门、马祖、兰屿、绿岛及琉球等免税地区每人每年免税购物金额折合人民币 200000元，也可作为海南离岛免税年度总额制定的重要参考。中国香港特区是自由港，对进出口货物除酒类、烟草、碳氢油类、甲醇外均无须缴付任何关税，也可以作为制定海南离岛免税年度购物总额的参考。还要考虑我国跨境电子商务零售业快速发展等情况。建议将海南离岛购物免税额度限定为每人每年累计 25000～30000元人民币，这个免税额度远低于日本冲绳岛、中国台湾岛、香港特区及我国现行行邮税的免税购物额度。

3.逐步取消购物数量限制，对免税店经营品种实行正面清单管理制度

海南离岛免税政策对游客购买不同消费品有严格的数量、品种限制，与之相比日本冲绳岛无数量品种限制；韩国济州岛和中国台湾澎湖、金门、马祖、兰屿、绿岛及琉球等地区都只对酒、烟有限制，其他离岛免税商品同样无购买数量品种的限制；中国香港特区除对烟酒有一定限制外，其他也无限制；我国行邮税和跨境电子商务零售网购税收政策除国家关税规定禁止和限制类物品外，一般也无购物数量、品种限制。据此建议，海南离岛免税政策应由严格限制购物品种、数量转为取消购物数量限制，对离岛免税店经营的免税品种实行正面清单管理办法。正面清单管理办法，即实行与我国现行行邮税同口径税收政策，凡是税法列举允许进口的进境物品离岛免税店均可以经营；离岛免税店经营不予免税的进境物品应按照税法规定征税。实行与我国行邮税同口径范围政策，使海南离岛免税品种范围与日本冲绳岛、韩国济州岛、中国台湾等地离岛免税经营品种范围保持大体一致，既有利于我国参与离岛免税产业的国际竞争，也有利于最大限度地丰富离岛游客的购物选择，提升其购物体验。

4.实行多种交通离岛方式限制形式

实行一定交通离岛方式限制形式的目的在于利于海关监管，防治税收流失。日本冲绳岛实行的是乘坐飞机离岛和离境的限制形式，韩国济州岛和中国台湾澎湖、金门、马祖、兰屿、绿岛及琉球等地区实行的都是乘飞机或轮船离岛的限制形式，中国香港采取的是全方位的离港限制形式，我国现行行邮税采取的也是全方位的进境限制形式。据此建议，海南离岛免税购物应采取有利于海关监管的一切离岛方式限制形式，包括乘坐飞机、轮船、邮轮、火车、自驾车等离岛交通方式限制形式。为适应全方位离岛交通限制形式的实施，应强化离岛免税配套监管设施（如提货管制设施）建设，制定严格评估指标体系，凡是经评估有利于海关监管的离岛交通方式都应尽快全面放开，最大限度地释放离岛免税政策效应。

5.建立健全特许经营免税店管理制度

海南离岛免税产业的快速、健康、持续发展，必须有与离岛免税政策配套的经营免税店管理制度配合。如日本冲绳岛的《冲绳振兴特别措施法施行令》就是对离岛免税店设立、监管的制度，该制度不仅对离岛免税店建设标准、经营者招标、配套建设等有严格要求，而且对免税店经营管理有约束。因此，建议与旅游法制环境建设配套，制定《海南离岛免税政策管理条例》，从政府层面建立健全海南离岛免税店管理制度，对特许经营免税店的设立条件、经营条件、配套设施标准（如与免税品配套的物流保税仓库、进口物品检验检疫等）、经营监督等做出具体法律界定。《海南离岛免税政策管理条例》应体现以下三个方面：一是设立条件高标准，经营者准入高门槛；二是经营条件、配套设施标准化；三是要有利于海关监管；四是要有利于市场竞争机制健全。

6.优化特许经营店布局

海南离岛免税店的布局应以建设海南国际购物中心的发展规划为依据，与发展规划设立的六条精品旅游线路相匹配，与基础设施建设相结合。离岛免税店布局应符合购物中心选址的时间最短、易达性、聚集性、接近购买力、利于海关监管五原则。把利于海关监管作为一个原则，是因为离岛免税品属于进口产品，不同于普通物品销售，它涉及国家进口税收监管问题，因此，离岛免税店布局要有利于海关监管，能够处理好免税店设置点与出岛游客提货点相匹配，以保障国家税收安全。基于上述五原则考虑，建议将离岛免税店逐步分批布局于机场、市内（热点旅游城市）、港口、火车站、客运站、重要旅游景区内和大型集聚区内（如观澜湖新城）等。

（二）完善海南离岛免税政策外部支撑体系

离岛免税政策不能孤军突出，应与海南离岛免税政策体系和离岛免税监管体系相配套，还应建立健全科学高效的管理体系、现代服务配套体系和健全完善的营销体系。使这些支撑体系共同形成实现海南国际旅游岛建设发展战略目标的高效运行机制。

1.强化政府主导作用，提升主管部门政策组织执行力

（1）政府部门应抓紧制定完善海南离岛免税产业顶层设计，尽快研究制定发展规划，应就海南离岛免税产业发展方向、目标、组织管理、离岛免税政策体系建设、发展战略目标等做出具体安排，以规划指导发展。

单独编制国际购物中心建设发展规划，应就海南国际购物中心的建设方向、目标、发展战略等做出详尽制度性安排。

（2）政府应尽快组织研究离岛免税政策及其配套法规的完善及立法工作，将国家赋予海南的优惠政策、配套政策和有关规章制度，通过立法的形式上升为地方性法规。政府主管部门应积极主动与国家有关部门沟通协调，争取国家对海南离岛免税产业的最大支持。建议把现行的离岛免税政策法规整合为《海南离岛免税管理条例》，依法推动和规范海南离岛免税产业的发展。

（3）应提升政府主管部门组织执行力。落实离岛免税政策及其配套法规与发展规划，政府主管部门应切实负起组织职责，在组织上把海南离岛免税政策及其配套法规、发展规划落实到位，真正把各种资源组织动员起来，形成离岛免税产业欣欣向荣的发展格局。因此，建议依据国际旅游岛建设发展规划构建科学、高效的从省级至乡镇的垂直组织管理体系。目前应建立健全组织执行机构，充实管理人员，界定其组织管理职责，规范其组织管理行为，实行严格岗位责任制和激励约束制度，以提升其法规、政策、规划、决策的组织执行力。

2.抓紧推进海南离岛免税产业现代服务配套体系建设

把海南岛建设成海南国际购物中心，使离岛免税产业在其中发挥重要带动作用，必须抓紧推进海南离岛免税产业现代服务配套体系建设。

海南国际旅游岛应具有可观性和可购性，可观性就是把海南岛建设成旅游观光胜地，使游客有到海南岛观光旅游的强烈愿望，能够可持续的吸引到《纲要》规划的旅游人数；可购性就是把海南岛建设成为国际购物中心，能够最大限度地满足游客的购买欲望。只有把海南岛建设成为观、购兼备的国际旅游观光胜地和一流的国际购物中心，才能够实现海南旅游由单一观光游向观光购物综合游转变。推进海南离岛免税产业现代服务配套体系建设必须满足可观、可购两方面的要求。这些服务配套体系包括以下内容：

（1）完善政策保障体系建设。包括与离岛免税产业相关的财税政策保障、土地政策保障、政府投融资政策保障、人才支持政策保障等，以完善的政策保障体系推动离岛免税产业的快速、持续、健康发展。

（2）现代服务配套体系建设。一是在省级旅游行政管理部门设立离岛免税产业办公室，具体负责离岛免税产业发展规划编制、整体营销组织（公共服务部分）和部门统筹协调等工作。二是尽快完善《纲要》规定的海南省旅游联合会等公共中介机构服务体系建设，以此推动离岛免税产业的规范发展。三是由政府部门协调推动行业技术支持体系建设，包括邮电通信、网络信息及产业网络平台建设、公共交通、金融保险、电力等建设，以支撑离岛免税产业的发展。四是政府应下决心从硬件建设到管理体制的完善，清除物品流通体系障碍，建设完善流畅的物品流通体系，以保障离岛免税产业的顺利发展。

（3）离岛免税产业支撑配套体系建设。一是尽快落实《纲要》制定的旅游基础设施建设计划。加快进出岛通道建设、岛内交通网络建设、旅游交通设施建设等，以消除离岛免税产业发展的流通障碍。二是建设可观赏性海南国际旅游岛。海南除了要保护好自然景观外，还要在可观赏性建设上强化规划，加大投入，建设高品质旅游景观。建议借鉴日本樱花节，中国河南洛阳、山东菏泽牡丹节等建设经验，在观山海、观花海、观海南特色文化、观海南人文等方面，高标准规划、高水平建设，以提高海南国际旅游岛的可观赏性。海南各市（县）都应有自己特色的市（县）花，并规定在市（县）花绿化中要占有一定比重。三是在加快培育《纲要》提出的十大旅游产品（度假旅游产品、海洋旅游产品、运动旅游产品、疗养休闲产品、商务会展疗养产品、民族风情和文化疗养产品、红色旅游产品、休闲农业与乡村旅游产品、热带森林等特色旅游公园、自助旅游产品）基础上，通过政府推介、新闻媒体传播、市场营销等各种方式提高海南特色工业品（如保健酒类、特色食品类、工艺品类，等等）的可购性。四是尽快建设完善《纲要》制定的六条精品旅游线路（环海南岛热带滨海观光体验游、海南岛东线滨海度假休闲游、海南岛中线民俗风情文化体验游、海南岛西线特色探奇体验游、热带原始雨林生态游、海洋探奇休闲游），以提高旅游的可观赏性和综合竞争力。五是加快推进文化体育产业、休闲疗养业高端品牌建设，以常态大型创意文体活动品牌的打造，具有海南特色的高端医疗健康保养、体验式旅游的推进，提高海南国际旅游岛磁吸效应。

（4）监管配套体系的建设。一是推进旅游企业，特别是离岛免税经营企业的内控制度建设，通过其企业文化、社会责任、运营流程、风险控制、会计核算、财务管理等内控制度建设，规范企业组织管理行为。二是加强旅游市场准入退出机制建设。尽快推行制定、完善与国际旅游岛相关的、与进岛游客联系紧密的旅游公司、导游、商场（店）、酒店、饭店、旅游景点等的各项制度建设，以制度规范市场主体的行为。三是持续推动诚信体系建设，通过诚信等级管理、社会监督、奖惩机制建设、旅游诚信曝光平台推动，以形成完善诚信的约束机制。

3.尽快健全多维度营销体系

《纲要》规定的旅游营销体系是：“建立健全政府引导、行业协会和企业为主体、营销代理机构为补充的旅游营销体系。”应丰富其内容，提高其可操作性。

（1）要构建多维度的营销者体系。一是要发挥政府在宏观营销层面的主导作用。全局性的、公益性的、具有非排他性的营销管理组织活动，体现公共产品性质，政府应在其中起主导作用。包括制度制定、全局性和公益性的组织管理、财政投入、营销舞台建设等，在市场营销中，政府应始终履行营销舞台的搭建职责：解决资金问题以确保营销活动顺利开展；通过政府海外机构进行全球推广并发掘联络有商贸合作意向的合作者，组织展示魅力海南、特色海南，把海南优势产业展示给世界各国。二是固化企业和行业协会在营销中的主体作用和主角作用。企业通过在线报名选择自己想要参与的展示或与商务访客互动的内容，与政府工作人员共同设计、组织活动。企业展示推介的产品、服务、活动项目等资源应成为魅力海南、特色海南组织展示的主体内容，企业也是营销活动的主体和主角。实施联合营销，建立旅游行政管理部门、行业协会、重要媒体和航空公司、景区景点、度假区联动营销机制，成立旅游营销联盟，并就营销规划编制、信息沟通与共享、营销活动组织、营销协助等制定行业规范，以形成合力，提高营销效应。三是发挥社会力量的辅助作用。政府相关部门应组织推动各单位合作协助，以“互联网＋”的思维建全信息沟通机制，使游客在任何单位、任何时段都能获得所需要的信息和实现无障碍沟通，以最大限度满足其游购诉求。政府部门应组织制定全民必须遵守的行为规范，以提高海南国际旅游岛的软实力。四是发挥营销代理机构的补充作用，同时要聘请专业营销机构进行营销活动的策划、设计。五是与境内外主要客源地的大型旅游机构签订互助营销协议，依托这些大型旅游机构建立旅游营销代理网络，以实现营销的全覆盖。

（2）要建设多维度的营销形式。政府部门应推动建设网络营销、广告宣传、大型活动推介、新闻媒体报道、事件营销、有效组合人员推销等多维度营销形式。政府部门应对商场、旅游业、酒店业等现代服务企业的网络营销等重要营销形式的软硬件建设（如游购信息查询、网络购物、风险防范，等等）及其运行作出硬性规定，将其作为评级、考核的重要指标之一，以保证营销运行的不间断性，信息沟通的无障碍和全覆盖，最大限度地提高游客游购的满意度。

（3）要建设多维度的空间、时间营销。为保障营销在时间上的持续性，在空间上的广泛性，一是要做好日常营销与临时营销的营销规划设计，网络营销、广告宣传、大型活动项目推介、事件营销等应保持其日常运行的持续性，使游客在任何时间段都能够了解到海南国际旅游岛的相关信息，以便及时做出游购的选择、安排；对一些临时性的国际会议、活动、政策调整等，应通过新闻媒体报道等及时营销宣传。二是要做好不同区域营销的协调统一。应研究岛内外、境内外营销活动的协调统一，并作出相应的制度性安排，可以保持营销覆盖的广泛性，提高海南国际旅游岛的知名度。三是组织推动海南国际旅游岛的互联网化建设，以“互联网＋离岛免税店”“互联网＋酒店”“互联网＋购物自助”“互联网＋旅游自助”“互联网＋物流”“互联网＋银行”等旅游服务模块建设、推广，推动海南国际旅游岛及离岛免税产业创新、发展、提质、增效。

六、研究结论

综上所述，完善海南离岛免税政策是一项综合工程，必须做大做强这项综合工程，才能推动海南离岛免税产业快速、健康、持续发展，带动第三产业较好发展，辐射第一产业、第二产业协调发展。本课题组经研究得出以下主要结论：

一是完善海南离岛免税政策，必须将其置于国际、国内这个大背景下，以国际视野，以“互联网＋”思维，以全方位举措完善海南离岛免税政策，才能使海南离岛免税政策具有比较优势、超前性、先进性和适应性。

二是完善海南离岛免税政策法规。实行岛内外居民一视同仁的国民待遇并取消年龄限制；取消购物次数限制，实行免税购物总额控制，将每人每年累计免税购物额度提高到 25000～30000元；取消购物数量限制，对离岛免税店经营免税品种实行与行邮税同范围的正面清单管理办法；实行包括乘坐飞机、轮船、邮轮、火车、自驾车等多种交通离岛方式限制形式；优化特许经营店布局，按照时间最短、易达性、聚集性、接近购买力、利于海关监管五原则，将离岛免税店逐步设置于机场、市内、港口、火车站、客运站、重要旅游景区内和大型集聚区内。

三是完善海南离岛免税政策，应把它作为一个政策体系来建设。强化完善海南离岛免税政策体系的配套建设，包括离岛免税监管体系建设、现代服务配套体系建设和营销体系建设。

四是强化政府的主导作用，提升政府主管部门政策组织执行力。建议依据国际旅游岛建设发展规划，构建科学、高效的从省级至乡镇的垂直组织管理体系。完善海南离岛免税政策是一项政府工程，必须由政府主管部门主导、组织。凡是基础性、非排他性和非竞争性的公共服务产品，政府应组织提供；凡是顶层设计，政府应当仁不让；凡是应由行业协会、市场主体参与的，政府应做好规范、监督、指导。

五是应以“互联网＋”思维推动完善离岛免税政策及其配套体系建设。以“互联网＋离岛免税店”“互联网＋购物自助”“互联网＋酒店”“互联网＋物流”等旅游公共服务模块建设，推动海南国际旅游岛及离岛免税产业的互联网化，以多种公共服务模块的互联网化形成“7×24”的政策运作、营销宣传的无缝对接，实现海南离岛免税政策与海南居民和进岛游客的深度融合。

（课题组成员：林 明 刘选涛 程国华
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