第一节
我国PPP源起与发展

早在20世纪80年代，我国已经开始接触PPP模式并进行了探索。我国PPP发展历程大致可以划分为引入探索阶段、大力推广阶段，以及日趋规范化的新发展阶段。与PPP模式发展阶段相对应，我国对PPP的规制亦可大致分为三个阶段。

一、国内PPP模式的产生与发展历程

（一）引入探索阶段（1984年至2003年）

第一个阶段从1984年开始到2003年，以外商投资参与公共基础设计建设为主的BOT模式的运用开启了我国政府和社会资本合作的探索阶段。

20世纪80年代是我国改革开放的初期，我国基础设施建设和公共服务提供严重滞后，仅仅依靠政府自身的财力根本无法满足基础设施领域的供给需求。当时我国的对外开放政策广受外资青睐。为解决资金瓶颈，中国政府开始在基础设施建设中引进外资，正式开启了PPP模式在我国的运用。《关于加强吸收外商投资工作报告的通知》（国发〔1986〕25号）的颁布为项目试点首次提供政策依据。此时的项目多以BOT形式为主。 在此期间由香港合和实业公司和深圳能源集团（甲方）等在广东建设的沙角B电厂成为国内最早尝试使用BOT模式兴建的基础设施建设项目。深圳沙角B电厂BOT项目是真正意义上的第一个BOT项目，也是利用外资的成功案例，标志着我国PPP模式实践首先从电力行业开始。

之后10年内，BOT在中国进展不大。1992年以后，拥有PPP初期萌芽特点的项目主要集中在水利、电力、交通领域。1993年国家计委在制定吸收外资“八五”计划时提出在“先行试点、逐步推开、宏观引导、规范发展”的总体策略，该策略成为指导BOT方式投资发展的政策指引。次年，我国利用外资政策进行了重大调整，在基础设施方面，由限制外资直接投资转向引导，BOT模式开始受到我国政府的高度重视。1995年国家对外经贸部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，同年国家计委开始组织BOT项目的试点工作，选取了包括成都第六水厂项目在内的五个BOT试点项目，标志着第一波PPP高潮的到来。同年8月，国家计委、电力部、交通运输部联合发布颁布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，表明政府的政策导引方向已经形成，为PPP模式在中国的进一步成长奠定了基础。

（二）推广阶段（2003年至2013年）

伴随着我国电力行业BOT项目的开展，自来水、地铁、新城建设、开发区、燃气、路桥项目也逐渐对私人投资者开放，外企、民企、国企等社会资本均积极参与进来。2003年，十六届三中全会召开，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年，国务院在促进非公有制经济发展的措施中提出，允许非公有制进入垄断行业、公用事业和基础设施领域。据国家统计局发布的数据，2003至2007年我国经济高速发展，对基础设施的需求量增加，使得国有资金支持的基础设施建设资金不足，这为社会资本参与投资提供了机会。此阶段的PPP模式主要以特许经营为主，主要参与方式为TOT、BOT，集中在市政、电力、交通领域。这一阶段比较著名的PPP项目有鸟巢体育馆及配套设施项目、合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁4号线项目等。

这一阶段，PPP模式发展虽然取得了长足的进展，但也逐渐暴露出一些问题。政策上也产生了一些波动。同时受到因美国金融危机而产生的对我国的经济冲击的叠加影响，一部分项目建设失败。这些失败的项目非但没有从根本上解决基础设施供应短缺的问题，反而增加了项目的交易成本。PPP项目数量也处于波动状态。为应对这一问题，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）提出“在毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资”。上述文件对我国PPP模式的发展起到了促进作用，但是国有企业在战略与实践中都占有绝对优势，社会资本的介入仍然占比较少。虽然在政府支持的四万亿计划上成功地度过了金融危机，政府对社会资本介入的项目的监管错位使得PPP发展仍然受阻，一些失败的PPP项目不得不转交给国有企业甚至终止。

（三）规范化发展阶段（2014年至今）

自2014年国务院于国发〔2014〕18号文中正式提出建立政府和社会资本合作机制后，我国的PPP模式进入了新的发展阶段，并掀起第三波高潮。在寻求规范化发展的新阶段，开始强调社会资本与政府利益共享、风险共担，对PPP项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交全生命周期的各环节操作流程进行了全方位规范，相关配套制度更加完善。政府及职能部门不断发布法规和规范性文件以引导PPP项目的健康发展，参与PPP项目的社会资本越来越多样化，民营资本积极性逐渐提升，项目实施的规范化程度越来越高。

在相关法规政策的有力保障下，PPP成为转变经济发展方式促进产业升级有力的工具。2017年11月28日，国家发展改革委员会在鼓励促进PPP合作方面提出鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，优化供给结构，PPP项目的发展进入规范时期，一部分不合规的PPP项目予以退库处理，PPP模式由高速向高质转变。这表明PPP模式的发展已逐步进入成熟阶段。

二、我国PPP现况概览

我国对PPP项目的管理实行登记制度。根据国家发改委发布的《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》第二条的规定：各级发展改革部门建立PPP项目库。也就是说，我国发改部门在对PPP项目进行审批的时候进行了相应的登记，并且建立了内部管理的项目库。同时一个PPP项目的全生命周期涉及的立项、审批、项目变更等事项，都需要在财政部门进行备案。为进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，财政部门通过建立PPP项目库，按照PPP相关法律法规和制度要求，对PPP项目实施全生命周期管理，确保规范运作。PPP项目库是对我国PPP项目、PPP模式运用现状进行研究的重要数据来源。本部分对财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库的数据进行分析， 以使我们对我国PPP项目有一个全面的了解。

（一）PPP项目总体情况概览

截至2021年9月30日项目库共发布项目共10 080个，大部分项目已进入实施阶段。项目投资总额高达人民币项目157 273.36亿元。在2014年我国进入PPP模式发展高速期，蓬勃之势自2017年后明显减缓。

项目涉及行业领域包括保障性安居工程、城镇综合开发、交通运输、农业、教育、科技、林业、旅游、能源、社会保障、生态建设环境保护、体育、市政工程、文化、养老、医疗卫生、政府基础设施、水利建设及其他等19个大类。

从项目所在地来看，31个省自治区直辖市范围内项目数量最多的五个省份为河南省、山东省、四川省、广东省、贵州省；投资总额最高的五个省份与项目数量最多的有所不同，为云南省、贵州省、四川省、河南省、浙江省，投资总额均在一万亿元以上。项目数量最少的五个省份为重庆市、宁夏回族自治区、青海省、上海市、西藏自治区；项目投资总额最少的五个省份为宁夏回族自治区、海南省、青海省、上海市、西藏自治区，投资总额均在一千亿元以下。

若将各省市自治区以地理区划加以区分，则华东六省一市PPP项目数量最多，东北三省PPP项目数量最少。纵观全国各省市自治区PPP模式的发展状况，不难注意到PPP模式发展存在明显的地区差异，这种差异或与地方经济发展状况、地方财政负担以及地方对基础设施和公共服务需求的差异有关。

从项目所属行业来看，在项目数据库列示的19个一级行业中，项目数量前五的行业为市政工程、交通运输、生态建设环境保护、城镇综合开发、教育；行业投资总额前五为交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设环境保护、水利建设。已公示的PPP项目中有百万级项目3个，千万级项目782个，亿级项目6 065个，十亿级项目2 941个以及百亿级项目289个。而在百亿级项目中近7成为公路、铁路或轨道交通项目。

为规范地推广运用政府和社会资本合作模式，形成可复制、可推广的实施范例，中央各部委及地方相关职能部门对PPP项目进行评审认定，确定某些项目为示范项目，给予资金支持、投融资推动等政策倾斜。目前PPP项目形成国家级、省级、市级三级示范体系，一个PPP项目可能同时为多级示范项目。目前有四批次国家级示范项目共计916个，省级示范项目504个，市集示范项目54个。

（二）PPP项目要素数据一览

此处PPP项目要素指各个项目的回报机制、合作期限、运作方式、采购方式等要素。

1.合作期限

项目的合作期限是PPP项目重要的交易条件边界，合作期限应在项目前期论证阶段进行评估，主要考虑基础设施或公共服务的供给期间、项目的经济和技术生命周期、项目的投资回收期、财政承受能力以及现行法律法规对项目合作期限的规定。

现有PPP项目的合作期限普遍较长，绝大多数项目的合作期限在10年以上。少数项目合作期限在40年以上，个别项目的合作期限甚至在50年以上，这些项目所属行业多样，如城镇综合开发领域的河北省保定市易县经济开发区政府与社会资本合作（PPP）项目，旅游领域的四川省乐山市峨边彝族自治县黑竹沟风景名胜区旅游综合开发PPP项目，医疗卫生领域的浙江省金华市人民医院医养大健康综合体项目，养老领域的江苏省滨海县社会福利中心项目。

财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）中对各运作模式下的项目合作期限作出建议，在PPP实践中对项目合作期限建议常有突破。如文件指出OM（委托运营）模式的“合同期限一般不超过8年”，而笔者发现在以OM单一模式运作的28个PPP项目中，合作期限自8年至30年不等。类似的按操作指南MC（管理合同）模式的“合同期限一般不超过3年”，现有的MC模式运作项目较少，但合作期均远超过三年。国家体育总局北京市经济技术开发区体育中心场馆运营项目合作期限达10年，江苏省新沂市人民防空办公室结建人防工程维护管理项目合作期限达20年。

2.回报机制

PPP项目的回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，根据项目所属行业、运作方式等情况进行确定。主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。政府付费项目由政府直接付费用以购买公共产品或服务。使用者付费项目由社会资本或项目公司直接从使用者处收取费用。可行性缺口补助则是政府付费与使用者付费之间的一种折中，在使用者付费不足以满足项目公司合理收益的情况下，由政府给付一些补助以弥补缺口。

在PPP项目实践中，有近六成项目采取可行性缺口补助回报机制，采取使用者付费回报机制的项目仅为可行性缺口补助项目的十分之一。从项目数据来看政府付费回报机制主要用于政府基础设施、水利建设、市政工程等公共设施建设类或公共服务提供类项目，在公路等交通运输项目中也有使用。单纯的使用者付费回报机制主要用于引水灌溉、供水供热供气、污水或垃圾处、高速公路、桥梁、医院等有充分收入来源的项目。

3.运作模式

目前PPP模式大部分以确定的一种运作模式开展，其中以BOT模式运行的项目最多，有7 927个。由于PPP项目体量巨大，因此在很多项目中仅以一种运作模式并不能满足项目的实际需要。在实践中往往基于项目内容的特点，将多种运作模式结合使用。各模式的运用情况在后文PPP项目的运作模式部分进行详述。

4.采购方式

PPP项目选择社会资本方的采购方式有公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判、邀请招标、单一来源采购五种。在具体项目中，项目实施机构应根据本项目的采购需求和特点，依法依规选择适当采购方式。

对项目管理库公布的项目信息进行收集与分析，目前大部分项目以公开招标的方式开展采购工作，邀请招标、单一来源采购等竞争性稍弱的采购方式在项目中使用较少。各采购方式项目数量及占比如下图所示。