由于历史原因,印度的法律文化与体系深受英国的影响,它较早吸收了PPP发源地——英国的先进经验,成为最早引进和发展PPP模式的亚洲国家之一。印度PPP的发展,可以追溯到英国殖民统治时期英政府推动下的对印度铁路的私人投资。在1947年印度独立以前,印度65%的发电是由私营公司完成的。独立后,国有化浪潮席卷全国,私营部门在提供基础设施方面的作用很快就被边缘化。在大多数情况下,私营企业仅限于作为承包商,只有在一些情况下才能作为基础设施与公共服务的提供者。1991年经济改革,印度政府出台了政策文件允许私营部门作为独立发电商参与电力行业,由此拉开了PPP的序幕。总体来讲,印度PPP发展历程主要分为三个阶段。第一阶段为1991—2006年。该阶段存在比较分散的PPP项目,印度中央政府和邦政府都有参与,范围主要集中在道路和桥梁部门,并开始有初步的法律和政策规定。1997年1月30日,印度成立了基础设施发展融资公司(IDFC),PPP的发展迎来重大转变。该公司的设立是政府为利用私营部门专门知识、资本和管理技能促进基础设施发展而采取的强力措施。同时,政府在各个领域颁布了许多其他立法,为PPP的发展创造了有利条件。如:1995年修订的《印度国家公路管理局法》、2003年的《电力法》以及2005年的《经济特区法》。第二阶段为2006—2011年,印度政府建立了PPP部门,简化了PPP项目流程,通过政策和合同约束等措施保障项目执行的一贯性。在这一阶段,印度PPP项目数量从2009年11月的450个增加到2011年7月的758个。截至2011年,印度在能源、公路、铁路、港口、机场、城市基础设施和旅游等行业共实施了300个PPP项目,投资额达13 587.6亿卢比。
除此之外,在教育、卫生、通信等行业也有大量PPP项目。第三阶段为2011年之后,印度出现众多的PPP项目参与者,政府完善了PPP政策框架和指南,发布了PPP工具并优化了选择私人伙伴方的程序,有利的政策改革和创新性的PPP结构促使PPP模式被广泛地接受。
截至2019年12月,印度PPP中心记录项目1 824个,项目总投入达249 554亿卢比。
项目涉及常见的项目运作模式包括设计-建设-融资-运营(DBFO)及衍生模式、委托运营(O&M)、建设-运营-移交(BOT)及衍生模式、改建-运营-移交(ROT)、特许权(Concession)或特许经营(Franchise)、租赁或承租(Lease or affermage)以及私人融资计划(PFI)。
在PPP监管理机制上印度在吸取英国经验的基础上,确立了适应本国国情的机构设置。为了简化中央一级PPP项目的评估机制和准则,印度内阁经济事务委员会在2005年10月27日的会议上通过了有关PPP项目的审批程序。根据本次会议,设立了PPP评估委员会(PPPAC),人员共5名,由经济事务部、规划委员会、法律事务部等各部委秘书组成,对PPP项目的发起进行初步审核。2006年设立了财政部经济事务司公私伙伴关系小组(DEA PPP UNIT)作为PPP评估委员会的秘书处。其是财政部经济事务司的内设机构,也是印度公私伙伴关系的中央协调机构。PPP小组负责审核经PPP评估委员会批准的中央部门公私伙伴关系项目,负责与PPP项目相关的包括政策、计划、方案、示范特许权协议和能力建设在内的事项,以及与PPP项目审批、基础设施PPP项目财政资助计划(VGF计划)和印度基础设施项目发展基金(IIPDF)有关的事项和提案。2015年为改善政府机构服务能力,创设更为优化的PPP管理框架,印度政府组建了一个以前印度政府财政秘书Vijay Kelkar为首的委员会,并于2015年11月15日发布了《重提和振兴公私合作模式(PPP)模式委员会》的报告(简称《Kelkar委员会报告》)。《Kelkar委员会报告》从一定程度上概括了印度PPP的发展情况以及未来完善路径,为印度PPP的发展设定了新的目标,包括:(1)鼓励私人部门扩大投资;(2)识别PPP重点要素,包括全球最优实践;(3)重新审核和定位PPP模式。从上述报告可以看出,印度政府PPP体系发展将依旧着重于政府及相关机构PPP能力建设,完善相关的法律制度,并对实践过程中的风险配置、绩效评估以及纠纷解决等问题予以进一步的明确,使PPP项目在全生命周期的各个阶段都得到有效管理,促进了印度PPP模式的成熟。
印度为联邦制国家,PPP的相关立法,呈现出分散化的特点。即使有中央层次的立法,也都主要规定在相互独立的各个基础设施领域的行业立法中,如《电力法》《港口法》等,缺乏统一的专门的PPP立法。印度各邦如古吉拉特邦、卡纳塔克邦、安得拉邦等都具有各自PPP法规和配套政策,这些政策并不只是对中央政府法律的解释和补充,更多是对PPP模式适用的初始立法。上述立法现状也导致印度PPP的发展出现以下问题:一是由于缺乏国家层面的PPP法规,印度PPP的发展在一定程度上存在信息不畅和地区发展不平衡的问题。二是PPP监管框架并不完善。由于各邦自主权较大,法律法规及监管政策在各地区之间存在较大差异,PPP发展前景不明,导致监管效果受到损害。
为了克服分散化立法带来的适用困难,统一和优化PPP项目操作,印度中央政府通过颁发系列指导文件和PPP工具书等方式,以指导政府、职能部门、联邦的各个事业单位、国有企业和社会资本方的PPP项目合作。印度政府发布了《制定、评估和批准公私伙伴关系项目的准则》(2006年)、《政府采购PPP特别程序指引》2007年、《国家PPP政策(草案)》、标准化的招标文件以及一系列评估和批准PPP项目的有关通知和命令。各部委还制定了特许权示范协议、合同谈判框架,如《粮食储粮公私合作示范特许协议》《主要港口私营部门项目示范特许权协定》《PPP项目合同再谈判框架》等,以便利于合同谈判与执行。通过颁布指导性文件,印度中央政府能够灵活的指导各邦创设最佳的实践方式,避免了法律的强制适用给各邦法律体系带来的过分干涉。
巴西“投资伙伴计划”(Investment Partnerships Program)简称PPI,于2016年由13334号法令创立 [1] ,旨在通过签署伙伴关系协议以及其他私有化措施加强政府与私营部门在公共基础设施领域的伙伴关系,由政府向国内与海外投资者公开招标、拍卖,出让特许经营权、建立公私合营模式、实施私有化举措,积极推动基础设施建设。
巴西PPI的主要目标在于扩大投资和就业机会,刺激技术和工业发展,与国家的社会和经济发展目标相协调;确保公共基础设施的扩展和质量,以及适合用户的资费;在伙伴关系和提供服务方面促进公平竞争;确保合同的法律稳定性和安全性,并保证对商业和投资的干预最少;加强国家的监管作用和国家监管实体的自主权。巴西政府承诺一旦投资者获得了加入投资合作伙伴计划的资格,这些项目将被视为国家优先事项,相关机构和实体必须采取行动,以高效和经济的方式进行项目的建设和执行。
巴西为保证投资方的健康竞争理念以及政府方行为的透明度与可预见性,坚持在十大原则的指导下开展PPI。
原则要求巴西PPI项目只有经过严谨评估确定项目的稳健性、一致性才能够投入市场,以确保为社会和投资者带来积极成果。同时PPI重点关注能够提高公共服务水平和涉及生产部门的项目,推动PPI的同时关注项目对环境的影响。
为了保证更多社会资本以及国外资本能够参与到巴西PPI项目中,巴西PPI项目的所有招标公告都以葡萄牙语和英语双语发布,并且招标公告与开标之间的最短周期为100天,以保证社会资本有充足的时间对项目进行调研和进行必要的准备。
目前巴西共有PPI项目216个,其中已完成招标签约项目36个,在建项目172个,合同期延长项目8个,主要以特许权和租赁模式展开,也包括少量的私有化措施。从项目领域来看巴西PPI涵盖机场、港口、铁路、城市交通、高速公路、渔港码头、发电、输电、水利、矿业、油气、森林、国家公园等。项目合作期限从10年至35年不等,部分项目限制了合同到期后的延长。
巴西计划在2022年推动60个新的PPI项目落地,主要是机场、高速公路等基建项目。
[2]
巴西作为典型的发展中国家,与积极运用PPP的各国类似,均借助PPI推动国内基础设施建设,而较有特点的是巴西以PPI的方式运营彩票项目,目前已有两种彩票以PPI方式运营,在2022年PPI计划中亦有一项拟开展的彩票项目。
13334号法令在联邦政府中创建了两个新的机构:PPI理事会和PPI特别秘书处。理事会由巴西总统以及包括经济、行政、建设、矿场与能源、环境保护、区域发展等部门的部门长官、政府秘书处处长以及巴西发展银行、联邦储蓄银行和巴西银行的行长组成。
PPI理事会是对潜在项目进行是否具备加入PPI的资格进行评估并向进行项目推荐的合议机构,负责审议各部委关于将项目纳入PPI以及通过合作伙伴关系制定联邦长期投资政策的建议。理事会还决定与执行伙伴关系和去土地化合同有关的问题,协调、监测、评估和监督PPI项目并支持PPI项目执行部门的行动。
PPI特别秘书处由经济学、法学以及PPI涉及领域专业的数十名专家组成。
秘书处的职责包括接收各部委的提议并组织会议,就PPI相关事项向总统提出建议,提出规范PPI发展的措施与指导方针,同时负责宣传PPI项目并与项目投资者以及包括州、市政府机构在内的其他利益相关者保持联络。秘书处对经济部负责,支持各部委和监管机构执行计划PPI项目的必要活动。
一个PPI项目的诞生需要各机构的参与:首先由各部委负责提出供理事会审议是否纳入PPI的具体建议,PPI秘书处负责接收各部委提出的PPI计划建议并安排会议议程,在递交总统审议之前,PPI理事会负责审议各部委将项目纳入PPI以及通过PPI指定联邦长期投资政策的具体建议。而具体项目中提案评估负责人以及监管机构的总干事可能受邀参加理事会会议。对审议通过的项目由各部委在PPI秘书处的支持下进行具体项目的招标并监督项目的执行。
巴西对PPI的规范体系由与PPI相关的公共采购、特许权、私有化等法案,以及针对PPI各特定领域发布的法令构成。
[1] See LAW No .13334 OF SEPTEMBER 13 , 2016 ,https://www.ppi.gov.br/html/objects/_downloadblob.php?cod_blob=3244。
[2] 见 Brazilian Investments Partnerships Program — PPI Presentation ,https://www.ppi.gov.br/html/objects/_downloadblob.php?cod_blob=8874。