作者序

自2014年以来政府与社会资本合作（PPP）作为政府撬动民间资本参与基础设施和公共服务建设的重要手段，在各个行业领域展开了如火如荼的实践。笔者因为执业律师的原因为诸多PPP项目提供法律服务，项目类型涉及港区码头、生物能源利用、污水处理、场馆建设、旅游、环境卫生等。服务内容既有全流程法律事务，也有专项变更；服务对象既有实施机构，也有监管部门和社会资本方。在提供法律服务过程中，笔者意识到在现有法律法规与规范性文件的规制及指引下PPP项目运作过程中仍有很多值得关注、探讨的法律问题，这些问题与PPP项目能否顺利推进、政府和社会资本的合作关系能否维系息息相关。因此，笔者围绕PPP项目运作与法律实务撰写本书，希望通过梳理、分析与总结对PPP相关法律问题形成更深入系统的认知，以便在未来工作中为PPP项目各方提供更优质的法律服务，为PPP的发展贡献一份力量。

PPP模式发端于域外，考虑到我国幅员辽阔经济水平差距大，需要了解更多的实例，我们选择了有代表性的发达国家如英美法德与发展中国家如巴西、印度，对其PPP运用与管理规制现状进行分析。本书第二章将视线收回国内，沿PPP模式运用和PPP监管两条线索对我国PPP的发展历程进行回溯，对PPP发展与规制现状进行可视化呈现。在宏观上对PPP模式的发展历程与运用现状充分了解的基础上，本书第三章聚焦于PPP模式的具体运用领域和实际运作模式，介绍了PPP具体应用领域与具体运作方式，并就其在实务中要关注的法律问题进行讨论。本书后半部分围绕PPP的“合作”展开。第四章探讨了社会资本的选择、SPV公司的设立、社会资本退出的相关法律问题及实务处理。政府和社会资本的合作关系最终是通过PPP合同体系内的各个合同确立并维系的，第五章就PPP项目合同体系与合同的性质、PPP合同起草需要关注的问题、PPP合同的履约监管与履约保证、PPP合同的变更以及提前终止等问题进行探讨。第六章分析了PPP项目立项、用地、移交和绩效管理等方面的法律及实务处理问题。这些也是PPP合作全过程中其他必须关注的法律问题。

在撰写本书的过程中笔者遇到了诸多困难。第一，PPP项目体量庞大参与方众多，项目周期长，笔者虽然参与过诸多PPP项目，但毕竟无法尽然覆盖19个一级行业分类或实践中多达几十种的运作模式。为此，笔者花了一定的时间与不同的行业的业主方、中介机构、SPV公司的一线工作人员进行交流，了解他们在工作中所遇到的实际问题。第二，与PPP相关的规范性文件繁多。为更全面切实地了解PPP规制管理现状，笔者用了大量的时间收集中央各部委、各地方政府及其各职能部门印发的与PPP相关的文件，并对数以千计的文件进行仔细地整理和分析。相关的分析整理也都体现在书稿中，对一些重要的文件笔者整理成表格附于本书之后。

笔者在撰写本书时遇到最大的困难是如何处理好以下几个问题。其一，笔者如何把这本书写得既对PPP项目的实务有帮助，又能对PPP项目在实施过程中所遇到的尚未解决的问题或可能的风险进行探讨？其二，我国没有PPP的专门立法，但PPP项目又受现有民商法的调整。而监管部门所制定的规范性文件更多考虑实务的需要。如何实现PPP实务、规范性文件和现有法律之间的衔接？

为了解决上述问题，笔者充分运用财政部政府和社会资本合作中心建立的全国PPP综合信息平台项目管理库，通过检索筛选增加了更多的实例内容。同时，笔者借由具体的案例来对各领域或运作模式下的PPP项目法律问题进行讨论，通过举例帮助厘清性质、说明问题。为实现理论与实务的平衡，笔者通过提炼在各个项目中所遇法律问题的共性，尽可能概括的分类论述PPP项目实务运作中的法律问题，在探讨过程中围绕实例并与规范性文件、相关法律相结合。事实上，笔者在撰写本书的时候曾经两次对书稿的内容、篇章结构进行重大调整，才最终形成本书现在的面目。但是有许多问题无法概括提炼，只能在实务中根据实际情况有针对性地进行处理。

本书是笔者数年来在PPP法律服务工作实践中的所知所感所得的总结和沉淀，对现已存在的问题无法做到深刻全面的研究。随着PPP实务日新月异的发展，本书会呈现更多的不足之外。尽管如此，笔者希望借由本书与业界、同行探讨交流并促进PPP实践的更进一步发展。

二〇二二年一月于南京