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“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化强国新征程的重要开端，是我国第二个百年奋斗目标的重要时期、实施创新强国阶段的开局时期、加快形成双循环新发展格局的关键时期。根据“十四五”时期服务业发展的新环境和新趋势，服务业发展应以深入贯彻落实新发展理念为主题，以推动构建现代产业体系和经济体系优化升级为主线，加快实施服务业融合发展和创新驱动战略，不断推动服务业数字化、品质化转型，积极培育新的增长动力，进一步推进服务业的高质量发展。
首先，应抓住新一轮科技革命和产业变革所带来的服务业深度融合的重大变革机遇，以用户需求为导向，从促进科技渗透和两业融合入手，形成服务业与各行业深度融合、互促共进的新局面。一方面，依托科技服务推动服务业与农业、工业、社会、文化在更高水平与更高层次上有机融合，大力构建适应产业间融合协同的生态。以产业升级需求为导向，培育发展工业设计、研究开发、检验检测、认证认可、技术转移、科技咨询等专业科技服务和综合科技服务业，发展壮大高技术服务业，推动生产性服务业专业化、高端化发展，提升产业体系整体素质和竞争力。大力发展工业软件产业，引导工程经验代码化；依托协会、联盟搭建行业云平台和行业大数据应用平台，形成多方参与的可持续发展机制，实现资源共享、数据互认。推动工业互联网创新发展应用，引导企业针对生产全流程向智能化生产、网络化协同等模式转变。另一方面，应推动生产性服务业与制造业跨界融合，引导制造业服务化、服务业制造化、服务外包、智能制造等模式驱动的全产业链创新，培育发展两业融合新业态新模式，实现制造业和服务业耦合共生、协同共进。鼓励有条件、有实力的制造企业与服务企业突破边界，搭建创业孵化平台和协同创新平台，并与中小企业建立协同创新的产业生态环境。以智能制造系统集成和行业综合集成解决方案为重点，推动行业综合解决方案向服务化、平台化与智能化方向转型。在一些产业基础较好的、创新要素集聚的地区，重点打造一批制造业和服务业融合的平台和载体，提升集群内部两业融合协同水平。着眼于构建两业融合的生态体系，从生产要素、行业、区域、空间和制度等方面采取措施，形成制造企业、制造服务企业、新兴技术服务机构与各级政府协同发展、良性互动的产业生态系统。
其次，应把握新技术向新服务转化的大趋势，加快实施创新驱动发展战略，以数据为关键生产要素，推动数字技术与服务业深度融合，培育新模式、新业态，着力推动服务理念、商业模式和服务技术创新，培育服务创新主体，促进服务业结构优化和效率提升。一方面，应以市场需求为依托，以新一代信息技术在服务领域的创新应用为基础，推动服务与技术的深度融合和迭代创新。大力发展供应链管理、企业流程再造和精益服务，加快由单一服务环节向提供全过程服务转变，由提供一般服务向多层次、综合性服务转变。打破垂直分布的产业链及价值链，推动交叉领域多点突破、融合互动和跨界发展。另一方面，应培育服务创新主体，推动商业模式创新。鼓励服务提供商采用生态系统方法，为客户提供全渠道、端到端和无缝的服务体验。支持服务企业利用大数据分析和人工智能技术开展用户消费行为分析，提升精准营销、精细服务水平；引导企业从被动服务转向主动服务。适应消费结构升级，鼓励服务企业开展沉浸式体验服务、无人服务、定制服务，推动形成多层次的服务市场；支持利用AI技术开发虚拟服务平台，全方位提升服务能力和用户体验。引导服务企业利用高新技术优化组织结构、再造业务流程，提升跨平台、跨场景综合服务能力。鼓励服务企业利用XaaS构建基于自身价值链的服务提供商生态系统。在整体解决方案、技术服务运营、内容提供和定制服务领域重点培育一批服务企业，带动服务业新领域的拓展和新业态的成长。
最后，应围绕营造有利于服务业品质化发展的市场环境、法治环境和文化环境，在持续扩大优质服务供给规模的基础上，完善国家质量基础设施，发挥标准引领作用，提高服务供给体系的质量和品质，增加品牌对服务业发展的贡献度，进一步夯实服务业高质量发展的基础。第一，围绕提升产业竞争力和民生福祉，合理规划服务业标准化体系布局，完善标准化法制、体制和机制。创新评价技术，加强认证认可体系建设。健全服务质量治理与促进体系，推广优质服务承诺标志与管理制度，建立企业服务标准自我声明公开和监督制度。健全涉及人身健康与财产安全的关键标准制修订、服务检验和质量监管。组织开展服务行业数字化相关标准制定，形成对行业数字化转型的路径指导。整合优化全国服务标准信息网络平台，加大标准实施、监督和服务力度，提高标准化效益，推进服务业规范化、标准化，提升服务质量水平。第二，应培育形成以质量取胜、优胜劣汰、激励相容的良性发展机制。健全消费者维权机制、畅通投诉举报渠道、降低维权成本。完善服务业质量协同处理机制，建立服务质量风险监测机制，鼓励第三方服务质量调查。重视构建信用信息共享机制，积极运用大数据技术为征信体系提供多方面的信息来源。加强服务质量诚信制度建设，推行从业机构信息公示和公开承诺制度，建设服务企业及从业人员诚信档案并推动信息共享，引导行业组织开展诚信自律等行业信用建设。第三，推动服务业品牌化建设。引入第三方评价机制，制定“中国服务”系列标准，推进企业自愿认证试点。在各行业培育现代服务业和新兴服务业品牌，围绕“中国服务”品牌建设，大力推进增品种、提品质、创品牌专项行动。强化质量责任意识，鼓励服务企业将服务质量作为立业之本；开展服务品牌培育试点、示范工作，鼓励服务企业建立品牌培育管理体系。
1.加强内外兼顾的布局，提升服务业对外开放度
经济服务化是大势所趋，我国应顺应形势，不断加大服务业对外开放的力度。
一是推动服务业供给侧结构性改革，提高服务业发展水平，夯实服务业开放基础。中国服务业发展进步显著，但服务业整体发展水平和西方发达国家相比还有较大差距，面临诸多挑战。例如，行业附加值率偏低，以劳动密集型服务业为主，传统服务业比重偏高，附加值高的知识密集型服务业和专业服务业严重滞后；制造业和生产性服务业发展严重脱节，生产性服务业对制造业转型升级的推动不足；服务业领域竞争不够充分，服务业管制过多，监管与治理不能适应新经济新服务的发展等。积极推进服务业领域的供给侧结构性改革，补齐发展短板，提高服务业供给水平，增加服务业知识含量和附加值，推动服务业高质量发展，是摆脱高端服务业被发达国家和跨国巨头掌控局面，扭转服务贸易低端锁定的根本出路。
二是确立“服务先行”的对外贸易战略。从对外贸易的发展历程来看，中国虽然早已制定了较为完善的对外贸易发展战略，但对服务出口的重视程度还不够，在服务贸易领域，缺乏纲领性发展规划。基于中国服务贸易逆差不断扩大的严峻形势，应把发展服务贸易放在整个对外贸易的优先地位，制定“服务先行”战略，就服务贸易发展战略目标、方针、原则、任务、保障等予以明确。
三是健全服务业开放的相关法律制度。当前，中国服务业相关法律法规还不够健全，尤其是入世时所承诺的部分尚未立法，因此，亟待根据服务业相关部门的重要性，结合时刻表进度，早日健全中国服务业相关法律制度。探索服务业利用外资新模式，在外国企业和外资项目投资过程中实行完全的国民待遇。同时，应放宽银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险机构、保险中介机构外资准入限制，放开会计审计、建筑设计、评级服务等领域外资准入限制，推进电信、互联网、文化、教育、交通运输等领域的有序开放。
四是寻求中国服务业在全球价值链中的合理定位。世界经济进入服务经济时代，服务经济正成为世界经济的主导，国际分工当然也由此进入全球价值链分工的新阶段。过去服务在贸易中的作用一直被忽略，从全球价值链的视角看，利用最新的增加值贸易测算和分解方法，重新测算分析中国服务业在出口贸易中的作用可以发现，服务业增加值占出口比重达31.32%，比传统总值贸易方法计算的服务业比重（13.92%）高17.4个百分点。显然，服务业在国际贸易中发挥的作用被低估了。
五是增强外资企业与国内购买方和服务供应商之间的关联度。中国服务业发展和开放相对滞后，一个重要的原因是在中国境内投资的制造业企业与本地的生产性服务业缺乏强关联度，这在很大程度上抑制了中国服务业特别是高端服务业的发展和开放。广大服务业企业既有机会引进新的技术，学习先进的管理模式和专业服务经验，激发成长动力，同时又面临着更加激烈的竞争环境。在国内服务市场，可能面临“外来的和尚好念经”的压力；在国际市场，可能会受困于外资所能提供的全球体系化服务的掣肘，从而面临对外开拓的困境。服务业企业要尽快补足短板，在鲶鱼效应中“与狼共舞”，加快成为全球服务贸易的重要参与者。
2.做好产业组织的赋能
面对新冠肺炎疫情对全球产业链和供应链造成的破坏，各个国家都空前重视这一问题。不断壮大起来的服务业企业要以“生产/服务的组织者”的角色，以强大的支撑能力畅通供应链，赋能产业链。
一方面，构建有机开放的组织体系，做好底层架构，形成协同网络，为广大中小制造企业做好组织生产的角色。宁波的“生意帮”帮助那些规模较小、独立接单和议价能力不足的制造企业走上专业化发展的道路，并用共享理念盘活工厂的闲置资源。这将探索出中国制造转型升级的另一种可能。
另一方面，提升“三链”的整合能力，打造综合服务体系。服务业决定经济运转的效率，主要方式在于强化服务的渠道和流通功能，如交通运输和金融服务可以让商品的传输更加高效、便捷、低成本。交通运输行业的整合联盟和多式联运、供应链行业的“四流合一”（物流、商流、资金流和信息流），使流通渠道扁平化。这些都是有益的尝试。
3.加快服务业的协同融合发展能力
加快发展现代服务业一定要明确服务对象。只有紧紧围绕服务对象开展业务，现代服务业发展的基础才会更牢固，前景才会更光明。基于此，加快发展现代服务业，要同产业升级、消费升级、科技创新相融合。
加快发展现代服务业要同产业升级相融合。产业升级是指制造业、农业等实体产业的现代化、高端化。在产业升级过程中，相关的服务环节被剥离出来。金融、物流、研发、设计、营销、检验检测、认证等生产性服务产业要聚焦专业，提升服务能力，为实体产业的产品质量变革、生产效率变革、品牌价值打造等提供精准化、精细化服务，进而向专业化和价值链高端延伸。
加快发展现代服务业要同消费升级相融合。我国人均GDP已经突破1万美元，人们的消费能力不断增强，消费品质持续提升，消费需求也进一步多样化，新一轮消费升级将在“十四五”期间表现得更为明显。文化、旅游、体育、康养、家政、育幼等生活性服务业要顺应消费升级大势，紧扣满足人民日益增长的美好生活需要，不断创新服务产品、提升服务品质、便捷服务渠道，从而给人们提供更好的消费体验，激活更大的消费市场。
加快发展现代服务业要同科技创新相融合。新冠肺炎疫情进一步激活了“宅经济”，让人们看到网络信息技术在促进服务业发展中的巨大作用。未来，随着移动互联网技术的进步、5G商用步伐的加快、大数据规范而广泛的使用，科技创新将会在更深层次、更高水平上为现代服务业发展赋能。
4.加快服务业体制机制的改革
一是持续放宽市场准入，进一步破除隐性壁垒。消除体制机制约束和障碍，促进服务业有序开放和公平竞争。探索通过负面清单方式建立健全公开透明、平等规范的准入制度，由准入管理职能向促进职能、事后管理职能等转变；清理整顿各项涉及行业许可的规章和规范性文件，规范审批许可行为，避免出现准入后的“弹簧门”和“玻璃门”问题。加快垄断性行业改革，特别是在自然垄断行业的可竞争环节引入竞争机制。以打破垄断为重点推进服务业市场对内开放，生活性服务业领域对社会资本全面放开市场准入；非基本公共服务领域如文化、健康、教育、医疗、养老等对社会资本全面放开市场准入，基本公共服务领域以扩大竞争倒逼品质提升；生产性服务业领域如融资租赁、商务咨询、检验检测、信息技术、研发设计、电子商务、第三方物流、节能环保服务等全面放开市场准入，取消不合理的经营范围限制；进一步放宽融合性服务市场对内对外行业准入。彻底打破服务业的地方保护和市场分割，对本地企业和外地企业一视同仁；把国有民营平等对待的政策落到实处，清理地方政府对民营服务企业在资质、经验、人员等方面设置的隐形门槛和歧视性政策，建立全国统一开放、竞争有序的市场体系。
二是创新监管方式，推动多利益相关方协同共治。按照“鼓励创新、包容审慎”的原则，发展与监管并重，加强分类指导，创新监管模式。树立依法依规、独立专业、程序透明、结果公开的现代监管理念，推动监管方式由按行业归属监管向功能性监管转变、由具体事项的细则式监管向事先设置安全阀及红线的触发式监管转变、由分散多头监管向综合协同监管转变、由行政主导监管向依法多元监管转变。推动部门间资源共享、信息互通，促进跨部门、跨行业主管部门的联合协同共治，推进服务业跨界融合监管的信息互换、监管互认、执法互助。顺应服务业数字化发展趋势，着力转变监管理念，构建数字化治理体系模式，以信息和技术为政府的监管赋能。平衡规模效应和竞争效应之间的关系，合理制定相关产业政策，为产业高质量发展提供可竞争的市场环境。充分发挥信用体系的约束作用、行业组织的自律作用和消费者组织及社会舆论的监督作用，推动社会共治。
三是总结推广改革试点经验，构建公平竞争的市场环境。加强对服务业综合改革试点普遍性和共性问题的协调，提出加快开展国家服务业综合改革试点的政策意见，支持在试点区域推广国家在特殊区域开展改革试点的成功经验，复制在特殊区域的试点政策。支持试点地区率先承接当前在自贸区以及各专项改革试点区的改革创新举措，形成一批支持国家服务业综合改革试点的具体措施，先行先试突破服务业体制机制瓶颈，树立一批全国服务业发展改革的示范区域。由国家发展改革委牵头，对现有服务业优惠政策进行梳理，为服务业发展营造公平规范的市场环境；完善试点城市的管理体制，最大限度下放权力，给予试点城市在国土、投融资、工商、财税等发展要素方面更大的管理权限，拓宽改革创新空间。进一步深化服务业统计改革创新，研究制定“一张表”的统计机制，从制度源头上解决服务业统计“错统”“漏统”等问题；加强对新兴服务业统计制度的研究和实施，完善信息服务、服务贸易、大健康、专业服务等新兴服务业指标设置及统计体系，做到应统尽统、科学规范，真实反映、科学评价服务业新业态、新模式企业的经济社会贡献；支持利用多渠道多来源大数据对服务业总体规模、行业结构、区域分布、经济效益等进行实时追踪和综合研判，及时开展服务业及各重点行业形势分析和预测预警。落实大数据法律监管，积极出台保护数据隐私及信息安全的措施，明确数据安全的保护范围、主体、责任和措施，确保涉及国家利益、社会安全、商业秘密、个人隐私等信息受到合理保护。
四是强化要素支撑，夯实服务业高质量发展的政策基础。首先，提高技术支撑保障。加强前瞻性基础研究，增加源头技术供给，鼓励支持5G、云计算、边缘计算、大数据、区块链、人工智能等技术在服务业落地应用，形成基于云的低成本数字化解决方案供给能力，降低企业转型壁垒。其次，加大对服务业供给侧数字化财政支持力度，对企业上云、数字化设备/服务购买等进行补贴，提高数字化转型资金保障，精准解决中小企业资金短缺难题。再次，推进政务数据整合与开放共享，大力推进公共信息资源开放试点建设。制定公开标准和技术规范，落实数据开放和维护责任，稳步推动公共数据资源开放共享。加快各相关领域数据资源的开发利用，引导企业合法合规开展数据资产流通。最后，在公共治理中购买数字化服务，加快培育数字化人才。通过政府购买服务、开放政府资源等为服务业数字化转型提供新的应用场景。强化基层社区就业人员数字化赋能，开设线上线下结合课程，提高服务从业人员的数字化技能。
5.调整优化形成灵活高效的服务业新结构
首先，灵活配置工作时间，减少工作人员的现场工作量。当前我国服务业（包括传统服务业和新兴服务业）绝大部分采取固定工时制度，生产机制和人员配置方式过于固化，就业灵活性不足。在疫情发生时，生产和服务人员需要尽量避免聚集工作，尽量错开工作时间，而传统的固定工时制难以实现这一要求，这大大抑制了服务业就业灵活反应、快速反弹和柔性生长的能力，急需通过机制调整和政策辅助，改变固定工时制的限制，更为灵活、科学地配置从业人员的工作时间。在经济较发达、技术较先进的地区，可以考虑建立“服务业人工智能提升实验区/示范区”，大力降低服务业从业人员的重复劳动和现场工作量。其次，大力发展创意经济，创造就业岗位。包括新兴服务业（比如在线旅游和在线预订）在内的中国服务业，目前都主要依靠资本投入和人力投入的增长来实现产出的增长，在疫情等突发情况出现时，投资骤降、就业人员减少，服务业发展就会受到资本匮乏和人员稀缺的制约。事实上，先进的服务业，无论是线上还是线下，都需依靠内容创新和产品创新来实现产出增长。中国服务业需要根据特有的国情和产业特点，寻求迅速提高服务业内容创新和产品创新的方式，摆脱传统的资本投入和人力投入的发展路径，提升发展质量，才能在疫情之类的外部冲击下提高抗危机、快回升的能力。可以考虑在文旅、商务和人社等部门的领导和支持下，展开国家级和省市级的服务创新能力培训和教育体系重构，大力培养创新创意方面的人才；通过给予专项奖励、稳岗补贴等方式，鼓励服务业领域相关企业创新就业岗位。最后，推动产业融合，鼓励服务业与相关产业融合互动发展，寻找新的成长空间。尤其要强化生活性服务业和生产性服务业的融合，打造在线式、定制化、专业化、信息化为特征的现代生活服务业。
通过智能化创新提升服务业的多样性。一是引导物联网、5G和区块链技术进入服务业领域，改造提升服务业尤其是生活性服务业的发展水平。当前，互联网等技术和中国的市场规模及应用场景已经为经济向智能化转型创造了条件。此次疫情的出现，进一步强化了国民经济向“互联网+”的网络化、数字化和智能化方向发展的力度。在宏观政策上，要优先引导以物联网、5G和区块链技术来改造提升生活性服务业，推广服务业的迅捷生产模式和现代物流体系（包括线上线下协同的生产体系和灵敏化的物流体系）。二是开启人工智能服务。智能服务正逐渐扩展到物业等服务业领域，在疫情等特殊时期，服务业企业可以建立智能信息沟通机制，在提高服务效果的同时实现疫情的实时通报。例如，基于3D激光导航系统和视觉分析的机器人，能够自主巡逻、自动充电、检测周围环境、与业主及物业服务人员互动等，配合机器人平台使用可以进行车辆、人员、保洁、绿化、环境等方面的管理和风险预警。三是加快服务职能转变。服务业应与政府有关部门对接，形成支持“互联网+生活性服务业”发展的可推广、可复制的经验。初步形成“商品+服务”“线上+线下”“体验+零售”“品牌+场景”等全方位生活性服务应对格局，加快推进生活性服务业向智能化、在线化、清洁化方向发展，提高服务效率，更好地应对新冠疫情。
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