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“异地发展”指一个市县的企业、商业等项目不在本地发展，而在非行政所属的地域发展 [1] 。“异地开发”指一个市县将其土地利用指标通过交易、出租、入股等形式转移到本市县以外的地区。“异地发展”和“异地开发”都是“发送地”（或称“输出地”“飞出地”）和“接受地”（或称“输入地”“飞入地”）之间的地区合作。
浙江省“飞地经济”是典型的“异地发展”和“异地开发”的案例。2010年批准成立的“丽水-景宁”模式
是国内第一个“飞地经济”发展模式
[2]
，是在同一个行政单位内经济相对发达和不发达地区之间“一对一”的地区合作。景宁县将其土地指标转移给丽水市的景宁工业园，来推动景宁的产业发展，是“企业飞地”，丽水景宁工业园的产值和税收归景宁县。“丽水-景宁”模式属于“异地开发”模式。2016年成立的“杭州-衢州”模式是两地之间的“科创飞地”
，衢州利用其土地指标换取杭州的技术支持，借助杭州发展平台，扶持、培养和孵化电子信息、智能制造、新材料新能源、生物医药、科技金融等高成长性、高附加值的企业，并在他们成熟后引回衢州。故“杭州-衢州”模式属于“异地发展”
。
“发展转移财政”特区旨在全面推行“异地发展”和“异地开发”模式，抑制权力下放过程中的地方竞争，从而实现地区间的广泛合作。“发展转移财政”特区强调发展在特区，发展所获得的经济和财政效益需要财政转移到特区外，从而实现“一地发展、共同富裕”的发展目标。
为便于讨论，将“发展转移财政”特区所在的市称为“特区市”，将没有“发展转移财政”特区的市县称为“非特区市县”。
为实现“一地发展、共同富裕”的发展目标，“发展转移财政”特区应以省为单位实施，一个省在全省最发达的地区设立1~3个“发展转移财政”特区（数量不宜过多）。全省借助最发达地区的高水平发展平台和区位优势（产业、经济、人才、基础设施、公共服务、创新能力、金融支持等），提高项目、资金等的投资和发展回报率，推动产业升级，提高劳动生产率，增加就业机会，提高土地资源利用效率，并通过“异地发展”和“异地开发”让“非特区市县”享受到“特区市”发展的红利。
不同于“飞地经济”模式，“发展转移财政”模式不限于工业项目，可以拓展到住宅和商业等项目，特区的地理范围和用地类型有更广泛的含义或内容。有别于传统的特区概念，“发展转移财政”特区可以有明确的地理范围，也可以采用比较模糊的界定，“特区市”建成区或者规划区可以与特区重叠，特别是商业和住宅项目。工业项目和投资可以限定在“特区市”已经建立的工业和开发园区。
“异地发展”和“异地开发”需要在GDP、税收、就业等方面对市县做出安排。“异地发展”和“异地开发”的经济和财政安排有多种模式可供选择。比如，可以将GDP、税收计算在市县，但是市县需要承担管理和维护城市基础设施以及享受优质公共服务的费用，或将市县的土地利用指标作价入股，还可以将土地利用指标异地出售等。
“特区市”和“非特区市县”均能够从“发展转移财政”特区合作的“异地发展”和“异地开发”模式中受益。“特区市”的受益有直接和间接两种。直接收益有：（1）通过为“非特区市县”提供土地（场所）收取费用，类似国际上的影响费（Im pact Fees）。“异地发展”必然会增加“特区市”基础设施和公共服务的负担和压力，因而从“异地发展”中收取相应的基础设施和公共服务费用是合理的。（2）就业机会的增长。（3）城市居民收入的增长及其引发的城市消费增长带来的经济增长（GDP和税收等）。间接收益有：（1）“异地发展”有利于“特区市”城市文化和产业多样性的发展，这对企业创新、新企业的诞生和发展、就业机会增加等都是非常重要的 [27,28] ;（2）“异地发展”和“异地开发”将增加“特区市”内企业间的竞争，进而提升经济和城市竞争力以及企业劳动生产率 [29,30] ;（3）“异地发展”有助于知识和技术的溢出，进而提升企业的竞争力和效率；（4）从“特区市”所属企业与“异地发展”项目企业的合作中受益。
“特区市”受益于“非特区市县”的“异地发展”和“异地开发”，应对“非特区市县”提供直接的补偿和间接的反馈。直接补偿和间接反馈有：（1）土地指标转让费；（2）人才、技术、创新等支持；（3）为“非特区市县”提供指向性就业机会、共享的人才政策等；（4）为“非特区市县”提供教育、社保扶贫和发展基金。需要指出的是，“特区市”为“非特区市县”提供的直接补偿和间接反馈可以根据“异地发展”和“异地开发”的不同形式做出相应不同的安排。
“非特区市县”从“异地发展”合作中获取的益处有：（1）借助“特区市”的高水平平台提升企业的竞争力和效率，提高投资的回报率；（2）借助“特区市”的区位和交通优势提高企业的发展潜力；（3）借助“特区市”的人才优势，从效率和创新等方面受益；（4)“特区市”提供的有针对性的就业机会；（5）从与“特区市”所属企业的合作中受益；(6)“特区市”提供的直接补偿和间接反馈。
综上，“特区市”和“非特区市县”都可以从“发展转移财政”特区合作模式中受益，因而他们直接合作的愿望和动机都会是积极的。更为重要的是，由于能够从“异地发展”合作中获取更大的收益，“非特区市县”有足够的积极性将引进的项目和投资放到特区而不是本地，地方间竞争所引发的重复性建设问题将得到缓解。
图1显示“发展转移财政”特区与地方政府的网络关系。如图1所示，以“特区”市为核心，形成“省—特区市”“特区市—市”“特区市—县”的网络关系。“省—特区市”的关系主要表现在省对“特区市”的政策倾斜、基础设施项目倾斜和“特区”制度建设、管理、监管等。“特区市—市”和“特区市—县”的关系主要表现在“异地发展”和“异地开发”所引发的经济和财政联系。显然，围绕“发展转移财政”特区的地方政府关系既有跨行政单位不同行政等级之间的关系（“特区市”—“外县”），也有同等级之间的关系。
需要特别指出的是，“特区市”与“非特区市县”不是“一一对应”关系，而是“一对多”（1个特区）或者“多对多”关系（2个以上特区）。因而，“发展转移财政”特区模式的地方政府合作比“飞地经济”模式更加广泛。“飞地经济”模式仅限于相对比较发达与不发达地区间的合作，而在“发展转移财政”特区模式下，地方政府合作并不只局限于不同发展水平的地区，（同等）发达市县间的合作也是可行的。这意味着“发展转移财政”特区模式可以打破现有的条块行政体系，更广泛地推动地方合作。
图1 “发展转移财政”特区与地方政府间关系
“发展转移财政”特区模式的开展首先需要改革地方政府官员的业绩考核和经济发展指标（GDP、税收、就业等）的统计方法。为鼓励“异地发展”合作的开展，“异地发展”合作项目的经济业绩应该双重计算，既算作“特区市”政府的业绩，也算作“非特区市县”政府的业绩。考虑到GDP、税收等重复计算的问题，“异地发展”合作项目的产出可全部算在“非特区市县”内，也可按照项目的规模、性质、投入等协商议定的比例在“特区市”和“非特区市县”之间进行分割。
其次，现行的财政转移支付是上级政府向下的财政支出转移，“异地发展”和“异地开发”需要改革财政转移支付的范畴涵盖跨行政隶属关系的政府间（平级或不平级）财政转移支付。
最后，“特区市”需要设立教育、发展、扶贫等政府基金，对“非特区市县”的“异地发展”和“异地开发”提供长期的反馈。政府基金应该向经济发展比较落后的市县倾斜。
“发展转移财政”特区模式在理论上和实践上都有重要的价值和意义。理论上，“发展转移财政”特区模式是对特区概念和理念的发展。改革开放初期的经济特区是以外向型经济为主，以经济增长为主，而“发展转移财政”特区模式是以经济发展和地方（政府）合作为导向，能够有效兼顾区域协调高质量发展和共同富裕两大发展目标。经济特区通过给特区内优惠政策（财税等）吸引投资，“发展转移财政”特区模式通过要素资源优势互补和经济发展成果共享，抑制经济和财政分权引发的地方政府间恶性竞争，推动地方合作，实现高质量发展。此外，“发展转移财政”特区模式发展了中心城市功能，强调“特区市”带动其他地区实现共同富裕目标的作用，其具体实现体现在地区间的财政转移。最后，“发展转移财政”特区模式强调平级政府间的财政转移，突破了传统的“自上向下”的垂直财政转移方式，丰富了财政转移的概念和内容。
实践上，“发展转移财政”特区模式的价值和意义可以概括为五个方面。
第一，“发展转移财政”特区模式能够突破传统的条块行政体系，有助于建立新型的政府—市场之间的关系。以“发展转移财政”特区模式为核心的地方政府网络式关系，有助于破解地方政府间恶性竞争所产生的供给侧、重复建设、空间发展乱象等问题，打破“一放就乱、一收就死”的宏观管理怪圈。改革开放以来，中国的经济和财政分权推动了其非凡的经济增长，但也付出了很大的代价。“异地发展”和“异地开发”可以避免地方竞争带来的重复性建设和过度投资。
第二，“发展转移财政”特区模式能够充分利用“特区市”的区位优势，将省内的投资项目效益最大化。凭借“特区市”在人才、交通、经济、文化、金融等领域的综合优势，鼓励市场竞争，提高企业劳动生产率，推动产业升级和创新。与此同时，“异地发展”和“异地开发”有助于企业的空间集聚，使得集聚经济效益和企业选择效益能够最大限度地提升经济竞争力和企业劳动生产力。此外，该模式还能利用“特区市”的高水平发展平台，并通过市场机制和价格杠杆提升“异地发展”和“异地开放”招商引资项目的创新能力、研发投入和竞争力，实现城市和工业发展的资本效率和土地资源利用效率的最大化。
第三，“发展转移财政”特区模式能够推动土地指标配置的市场化发展，破解严格土地管理制度下城市化和工业化发展中土地供给不足和空间过剩共存的问题，抑制违规违法建设项目的数量。将市场机制引入到土地资源的利用和空间配置上有助于减缓地方政府对土地指标的竞争。此外，该模式能够利用市场机制实现对土地开发指标的空间调配，从而实现土地开发的“空间流动”。这有助于在严格的土地管理制度下最大限度地提高土地资源利用效率，实现市场机制下的土地资源空间配置，进而避免严格土地管理制度下快速城市化发展进程中土地需求和供给的不匹配。
第四，“发展转移财政”特区模式有助于缓解由地方政府对土地财政过度依赖而带来的房地产过度开发问题。对土地财政的依赖使得很多市县都存在房地产被过度开发的现象，经济比较发达的市县经济活力强，房地产过度开发的问题或许不突出，或者由于未来发展的潜力大其被消化的可能性比较高，但是经济比较落后的市县的房地产问题可能比较严重，且因发展潜力不足、人口流失等原因，其房地产过度供给的问题可能长期存在。
第五，“发展转移财政”特区模式可以使城市增值速度缓慢甚至衰退的城市同样能够享受到宏观经济发展的成果，有助于实现全社会共同富裕的发展目标。在现行体制下，本地的人口和经济发展对地方经济和财政的重要性推动了地方对投资和企业的竞争。在“发展转移财政”特区模式下，“非特区市县”通过“异地发展”和“异地开发”也能够获取经济和财政效益。这样，发展缓慢甚至衰退的城市没有本地发展的压力，可以通过“发展转移财政”特区模式从发达地区获取发展的效益。
[1] “异地发展”的最早实践案例出现在二十世纪八十年代改革开放初期的深圳。深圳经济特区在利税、金融和国际贸易等方面的优惠政策吸引了国内其他省市来深圳设立办事处、贸易公司，并以此为本省市的企业谋取发展的机会。外省市将公司建在深圳一方面可以享受特区政策，另一方面可以直接从香港或者通过香港从大陆以外的国家和地区吸引投资、技术等。深圳通过为其他省市的公司供地，积累了城市人气和活力，增加了就业机会和城市消费，提升了城市集聚性。随着市场经济全面发展，中国加入 WTO 和权力下放在全国铺开，深圳特区的“异地”现象随之消失，取而代之的是地方竞争。
[2] 国外的土地开发权转让或者土地发展权转让（ TDRs ）也是一种“异地开发”发展模式。土地开发权转让是将土地开发权从其产权束中剥离出来，并从“发送地”转移到“接收地”，利用市场机制保护“发送地”的非开发土地，并提高“接收地”的土地利用密度和强度 [25,26] 。