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理论上，经济和财政分权（权力下放）有利于推动宏观经济增长、鼓励地方政府执政透明和决策管理运行的问责监督、提高公共服务效率，进而抑制政府开支的增长、减少腐败、提高公民参与和鼓励政策创新 [3] 。通过权力下放，地方政府可以更好地了解公民的偏好，从而实现针对地方人口量身定制的高效公共服务供给 [4-6] 。权力下放促进了不同区域间的财政竞争，加强了城市内部和区域内部的竞争 [7] 。权力下放会鼓励公民积极地参与地方事务，进而可以通过以绩效为导向的战略来减少贿赂和腐败行为 [8,9] 。
理论上，财政分权带来的负面后果与地方竞争有关。财政分权往往会助长地方政府为吸引企业和投资而在税收激励和补贴方面的恶性竞争（逐底竞争），进而会导致经济过热、国家财政措施控制效果的削弱、预算外收入的增长 [10-12] 。从积极的一面来看，在预算外收入的支持下，地方政府拥有更强的财政能力来促进地方经济增长 [13] 。预算外收入的负面影响包括扭曲当地经济供求、削弱财政控制以及损害政府预算的有效性 [10,12] 。预算外收入同时削弱了预算在管理经济和制定公共目标和优先事项方面的作用，因为它们往往会弱化政府的财政控制 [10] 。权力下放也会产生非预期的后果，比如腐败、政府换届带来的政府短期行为、贫困和不平等，并带来长期宏观经济表现、社会资本发展和税收分配等方面的问题 [14] 。
无论是1979年的“分灶吃饭”财政体制改革，还是1994年的分税制改革，中国都在尝试通过将财权下放激励地方政府发展经济以增加财政收入。其中1994年的分税制改革对地方政府的影响尤为深远，主要表现为地方政府越来越依赖预算外收入、包括税收返还在内的中央对地方转移支付以及拨款。1994年分税制改革以来，地方政府纵向不平衡持续增长，这增加了他们对预算外收入的依赖性。
中国独特的土地制度（土地所有制、土地出让制度、土地储备制度）和土地管理制度（土地利用规划体系、耕地动态平衡、土地利用指标和土地利用总体规划垂直审批等）为地方政府从土地出让中获取巨额的预算外收入提供了制度支持。尤其对于地市级政府，由于土地出让金收入移交省和县政府的部分较少，主要由地市级政府保留，因此土地收入对地市级政府的影响更大。土地收入成为地方政府最大的预算外收入，且其重要性不断增加，例如2006年的土地出让金收入为8080亿元，相当于政府税收总额的23%，而2006年土地出让金收入占地方政府税收的比重为53% [1] 。
“土地财政”驱动的城市发展模式主要有两个：一是土地经营城市模式，特点是以土地出让为核心的“土地财政”；二是土地资本化模式，特点是通过土地抵押和发行“城投债”为城市发展融资，并以土地出让收入作为偿还的担保。
土地经营城市模式的形成和发展与分税制改革以及土地出让制度的发展密切相关。分税制改革后，地方政府的财政缺口不断增长，且保持在高位的水平上，迫使地方政府积极地寻找其他财政收入来源，而土地出让制度的发展给地方政府提供了相应的制度保障。此外，地方政府与企业之间的关系发生了深刻的变化，具体表现在两个方面：一是地方政府经营企业的收益变小、负担的风险变大；二是随着市场经济的发展，地方政府主要税种从企业税转变为营业税，而营业税之中则以建筑业为纳税的主体。因此，地方政府开始更加积极地推动房地产业的发展，而1998年的城镇住房改革释放了巨大的市场需求，为地方政府土地经营城市模式的运行提供了可能。
为应对2007—2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，2008年中国政府出台了“四万亿”经济刺激计划，这不仅加固了土地经营城市模式，更催生了土地资本化模式。2008年以后，地方政府纷纷设立城投公司，以储备土地作为资产注入城投公司并作为抵押品向银行借贷融资，随之形成了数额庞大的地方政府债务，而地方债务的偿还仍主要依靠土地出让金。
“土地财政”驱动的城市发展模式带来四个方面的问题。第一，工业用地粗放利用、重复建设与产能过剩。为达到吸引投资落地的目的，地方政府不惜以“低价”甚至“零价”向企业提供土地，直接导致工业园区大量过度建设和城市空间发展乱象 [2] [15,16]。
第二，住房保障供给不足。土地指标是国家进行宏观调控的重要政策工具，城市建设用地的供给指标由原国土资源部集中划拨、统一调配，地方政府每年的用地指标均受到严格管控。大量低价供给的工业用地挤压了住宅用地的供给数量，同时也将获取土地出让收入的压力转移到了住宅用地的出让上。因此，住宅用地的价格得以凸显，在“地王”频出的年代，住宅用地出让所带来的土地出让收入成了地方政府最为可观的预算外收入，并被视为地方政府弥补财政收入缺口的主要手段 [17-20] 。但土地垄断供给下的住房供需失衡也造成了城市房价居高不下、住房供给体系单一和过度市场化等饱受诟病的问题 [21,22] 。
第三，土地金融风险与土地债务风险累积。为对冲2008年金融危机对国民经济运行造成的不利影响，中央政府放松了对地方融资平台公司的管控，这为各地利用储备的土地资产注资成立城投公司、城建公司，并大规模投资拉动内需的活动创造了条件。相应地，地方政府纷纷利用手中掌握的土地资源举债融资，形成了大量地方政府债务，用以支撑道路、轨道交通等城市基础设施建设和新城开发。审计署对中国政府性债务审计的结果显示，2012年年底，全国11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额共计34865.24亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。时至今日，数额庞大的地方债务依然是需要警惕提防的一个风险隐患。
第四，城市发展过于依赖“土地财政”，隐含的地方财政风险不断加大。1996年全国土地收入仅为349亿元，2008年突破1万亿达到1.04万亿元，2020年跃升至8.41万亿元。地方政府土地出让收入占本级政府税收收入的比率也不断上升，1996年只有0.09,2008年上升到0.44,2020年增加至1.13。
针对经济和财政分权产生的问题，国家通过规范地方政府财政行为、实施垂直的土地管理制度和强化国土空间规划职能加强了宏观调控 [23] 。
第一，国家通过财政政策加强宏观调控。国家对地方政府财政行为的规划覆盖了地方财政的收支两端，采用的具体手段包括将土地出让收入纳入预算管理体系、清理规范税费优惠政策、规范非税等收入管理、严格财政支出管理、加强地方政府性债务管理、改革《中华人民共和国预算法》、制止地方政府以购买服务名义违法违规融资以及规范政府投资基金/产业基金管理等。但分税制带来的地方过度竞争问题一直没有得以妥善解决。
第二，国家通过垂直的土地管理制度加强宏观调控。为了保障国家粮食安全，确保耕地数量基本稳定，制约地方发展对建设用地的盲目需求，国家实施了耕地占补平衡政策，但土地违法违规案件时有发生。2004年国务院出台通知，强化省级政府对省级以下政府土地资源管理的监管，开启了垂直的土地管理制度。2006年国家实施土地督察制度，以“省级直管”和“土地督察”为两大主要特征的从中央到地方的垂直土地管理制度完全确立了起来。
第三，国家通过规划改革加强宏观调控。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》和2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》均强调国家规划的职能，但未解决规划冲突和地方间相互竞争的问题。为了实现“多规合一”和“一张蓝图绘到底”的理念与期许，强化国家对空间规划的统筹能力，中央提出要推进国土空间治理体系和治理能力现代化，构筑国土空间规划体系。一方面旨在完善规划体系本身，另一方面意在规范地方政府行为，抑制地方政府间恶行竞争，制止城市空间发展乱象，解决城市发展中的市场失效问题。强化的规划职能还表现在规划体系的刚性、模式化、标准化等特点和规划指标的“一刀切”、垂直分配、年度化特征 [24] 。从实践效果来看，这些措施在解决发展中出现的问题上有一定的作用，但是没能完全解决由权力下放带来的地区间竞争产生的问题，区域间的合作更多是依靠政府来推动，优势互补的市场机制是缺失的。
[1] 中华人民共和国国土资源部.中国国土资源统计年鉴[ M ].北京：地质出版社， 2007. 中华人民共和国财政部主管.中国财政年鉴（ 2007 年卷）[ M ].北京：中国财政杂志社， 2007.
[2] 2003 年国务院责成有关部门对全国范围内的各类开发区进行清理整顿。国家和地方政府正式批准的开发区共 1568 个，总面积为 9950.09 km 2 ，而全国各类开发区的数量实则多达 6866 个，规划面积高达 3.86×10 4 km 2 。 2006 年通过规划审核的开发区面积为 9949 km 2 。