下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
合理界定研究内容或研究范围，不仅是战略研究的基本前提，也是提升研究成果可行性和有效性的基础。自然资源发展战略研究内容由规划体系、自然资源属性和管理体制综合决定。
（1）规划体系。与自然资源发展规划关系最为密切的是经济社会发展总体规划和国土空间规划。
经济社会发展总体规划主要阐明战略意图、明确工作重点、引导规范市场主体行为，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据 [1] 。总体规划居于规划体系最上位，是其他各级、各类规划的总遵循；专项规划要细化落实总体规划对特定领域提出的战略任务，是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据 [2] 。据此可认为，自然资源发展规划作为自然资源领域的专项规划，要细化落实总体规划提出的自然资源发展战略任务，对自然资源领域发展方向和目标、主要自然资源配置、重大工程项目布局、自然资源领域改革等进行专门安排。自然资源发展战略作为自然资源发展规划的核心内容，要在全面准确落实经济社会发展规划的有关战略任务基础上，结合自然资源领域实际，提出自然资源领域未来一个时期的总方向、总目标、主要任务和重大布局。
国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的全局安排，是国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲 [3] ；国土空间规划对专项规划具有空间性指导和约束作用 [2] 。国土空间是自然资源的基本载体，自然资源发展规划既要落实经济社会发展总体规划关于自然资源领域的战略任务，又要落实国土空间规划的阶段性安排（通常是5年）。国土空间规划的主要任务是空间保障、空间引导、空间管制，自然资源发展战略则要为空间保障、空间引导、空间管制活动提供策略支持和实施路径。
（2）自然资源属性。自然资源是人类能够从自然界获取以满足其需要与欲望的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果 [4] 。自然资源与自然环境相比既有共性（如整体性、地域性、公共性等），又有特殊性（如稀缺性、资产性、多用性等） [5] 。自然资源的稀缺性既包括需求总量超过供给总量的绝对稀缺，也包括分布不均、投入不足、地缘政治等导致的相对稀缺。自然资源的资产性是指自然资源具有财产属性，在一定条件下具有自然增值和资本增值的双重功效。自然资源的多用性是指自然资源具有多种功能和用途，如耕地具有粮食生产、农田生态、农耕文化等功能，森林具有生产木材、调节气候、旅游休闲等功能。基于自然资源的性质和功能，自然资源发展战略研究应对一定区域内资源保护与资源开发、资源监管与资产管理、国土空间生产生活生态利用等进行整体谋划。
（3）自然资源管理体制。根据2018年2月公布的《深化党和国家机构改革方案》，由自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，主要负责对自然资源开发利用和保护进行监管、建立空间规划体系并监督实施、履行全民所有各类自然资源资产所有者职责、统一调查和确权登记、建立自然资源有偿使用制度、负责测绘和地质勘查行业管理等 [6] 。至此，我国自然资源统一管理体制基本形成，除水资源和农村宅基地等部分管理职能外，其他各类自然资源管理都集中到自然资源部门。基于自然资源的空间整体性和地域系统性，自然资源发展规划和战略应当涵盖全部自然资源。同时，考虑到现行管理体制和规划实施监管的有效性，对于尚未集中统一管理的部分自然资源，既要做好规划统筹和战略协调，也要有所区别和侧重，给相关规划和战略制定留下空间。
综上，自然资源发展战略应当对接经济社会发展总体规划和国土空间规划的战略任务和要求，对自然资源发展定位、发展目标、主要任务、实施途径等进行战略性、整体性研究，全面推进自然资源监管、资产管理和生态保护修复，统筹推进国土空间规划和用途管制、统一调查和确权登记、资源保护和节约利用。
人类发展史在某种意义上就是人类开发和保护自然资源的历史，人类在长期开发和保护自然资源的过程中积累了大量经验，形成了庞大而复杂的理论体系，其中，人地关系协调论、生态系统论、可持续发展理论、生态产品价值理论等先后产生了广泛影响。从当代自然资源开发、保护和管理实践来看，生态文明理念、生态文明制度体系、辩证统一思想、自然资源治理基本理论等影响日深，对自然资源发展战略研究具有直接指导作用。
（1）生态文明理念。生态文明建设必须树立的理念主要包括尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念 [7] 。
（2）生态文明制度体系。坚持问题导向和目标导向，构建系统完整的生态文明制度体系：针对自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；针对因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；针对空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；针对资源使用浪费严重、利用效率不高等问题，构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；针对自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题，构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；针对污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题，构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；针对市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题，构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；针对发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题，构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度 [7] 。
（3）辩证统一思想。生态文明建设与经济建设是辩证统一的关系。一方面，经济系统对生态系统需求的无限性与生态系统自身承载能力的有限性之间存在一定矛盾，片面追求经济增长、掠夺式开发资源势必破坏生态环境；另一方面，生态系统与经济系统、自然生产力与经济生产力又是内在统一的整体，自然生产力是经济生产力的根基，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力
[5]
。自然资源发展要坚持在不超越资源环境承载力的前提下支持经济建设，实现发展与保护相统一。根据辩证统一思想，生态系统保护和修复必须树立系统协同观念。“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”
对山水林田湖草进行整体保护、系统修复、综合治理，是生态系统整体性、系统性及其内在规律的客观要求。
（4）自然资源治理基本理论。用途管制是前提，市场机制下空间开发利用的负外部性问题必须通过用途管制来解决。产权保护是基础，依法平等保护各种自然资源资产产权，既是社会主义市场经济发展的内在要求，也是推进生态文明建设、实现绿色发展的基础保障。利益协调是关键，处理好开发与保护的利益矛盾，才能充分调动各方面的积极性。资源节约是根本，资源节约既是保护生态环境的根本之策，也是破解保护与发展难题的关键之举。综合管理是趋势，生态系统的整体性和系统性决定了自然资源管理的综合性。法制建设是保障，依法管理是实现自然资源“善治”的基本特征，也是最大保证 [5] 。
自然资源发展战略研究除可采用战略决策的一般方法，如“调查—分析—综合”方法、“事实—价值—规范—可行性分析”方法、比较方法、模型方法、态势分析法（SWOT）等，还可采用某些特殊方法，如资源环境承载力评价法、系统动力学方法（SD）、元胞自动机分析方法（CA）等。
(1)“调查—分析—综合”方法。传统的“调查—分析—综合”方法注重对未来资源利用终极状态的分析预测和要素综合平衡，因其“机械理性”的本质受到批评，但这一方法未完全过时，对其逻辑过程进行适当改进后仍有应用价值。例如，可在调查前大体明确需要解决的问题和实现的目标，使调查工作有的放矢；增加对经济、社会、生态、人文的综合分析；在做好人口、土地、水、资金等要素平衡的基础上，增加城乡平衡、区域平衡、生态平衡、基础设施平衡等 [7] 。
(2)“事实—价值—规范—可行性分析”方法。“事实—价值—规范—可行性分析”是公共政策研究广泛使用的方法，主要回答“是什么”“为了谁”“怎样做”“是否可行”的问题，四个方面的分析相互联系、相互制约，任何一个方面分析不适当，都有可能影响最终方案的科学性和可行性 [8] 。
（3）比较方法。比较方法又分为纵向（历史）比较和横向（区域）比较：纵向比较是通过不同历史时期的对比分析，寻求对现象的产生、发展和演变过程的规律性认识；横向比较是通过对不同区域的对比分析，寻求对区域的共性和差异性的认识。由于比较对象之间不可能具有完全相同的起点条件和环境条件，因此比较方法一般不能得到完全证实的结论，而只能得到概率意义上证实的结论 [8] 。
（4）模型方法。模型方法是按照现实系统的内在规律，通过适当抽象和简化形成可以表达现实系统结构和功能的替代物（即模型），并用以得出各种观察的规范描述。自然资源战略研究可使用的模型较多，按照存在形式可分为物理模型（如地形模型、工程模型）与抽象模型（如图表模型、数量模型）；按照定性定量方式可分为概念模型（如框图）、结构模型（如元素关系）和解析模型（如数学模型）；按照变量性质可分为确定性模型和非确定性模型（如概率性模型、模糊性模型）；按照使用目的可分为现状模型、预测模型、规划模型和监控模型等 [8] 。
（5)SWOT分析。SWOT分析是将与研究对象密切相关的主要内部优势（strengths）、劣势（weaknesses）、外部机会（opportunities）与威胁（threats）等加以调查列举，并用系统分析的思想把各种因素相互匹配起来进行分析，为制定发展战略、对策等提供参考。SWOT分析原为企业战略研究的基本方法，现也广泛用于其他各类组织的战略研究。
（6）资源环境承载力评价法。资源环境承载力评价是指对一定区域内自然资源、生态环境支持人类活动的能力和水平进行综合分析，以测度自然生态空间保护底线和城镇、农业空间的适宜开发规模。资源环境承载力评价是国土空间规划的基础方法，其结论在区域经济社会发展规划和战略研究中也被广泛应用。
(7)SD-CA方法。SD方法是运用“系统结构决定系统功能”的原理，根据系统内部组成要素互为因果的反馈特点，从系统内部结构来寻找问题发生根源的模型方法。CA方法是一种时间、空间、状态都离散，以空间相互作用和时间因果关系为局部的网格动力学模型方法。SD-CA方法就是将SD与CA两种模型结合起来进行时空模拟分析的方法，因其对系统结构因子数量和数据要求较高，限制了该方法的应用范围。
自然资源发展战略研究不能仅限于战略定位和战略选择，还要提出战略实施的途径和方式，主要涉及重大举措、重大工程和重大改革。
重大举措是围绕战略目标和战略任务提出的重要措施，是战略实施的基本策略和行动路径。重大工程是落实战略任务和举措提出的平台和工具，是战略实施的主要组织载体。重大改革是针对战略实施的体制机制障碍进行的制度变革和管理创新，是战略实施的基础保障。自然资源领域的重大举措、重大工程、重大改革要重点围绕战略研究范围确定，同时也可根据战略实施的需要，从组织管理、人才培养、资金保障、科技创新和法治建设等方面提出相应建议，整合战略资源，形成战略合力。