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在国内外经济环境发生重大变化的情况下，伴随着国内区域发展政策的调整，特别是在加快构建高质量发展动力系统的大背景下，及时改革土地利用年度计划管理方式，推动土地指标在区域间高效配置，助力区域经济高质量发展势在必行。明确坚持土地要素跟着项目走、坚持节约集约用地、坚持分类保障的总体要求，围绕土地利用年度计划管理目标，改革土地利用计划管理方式，针对土地利用年度计划管理中的问题，结合土地利用年度计划管理的任务，提出改进和优化土地利用计划管理的五点建议。
摸清底数是加强土地利用计划管理的基础。依托第三次全国国土调查、年度土地变更调查、年度全覆盖土地遥感监测等成果在土地计划编制、建设用地审批、土地执法和土地督察等环节的基础应用，摸清全国城乡各类土地利用、权属、质量等状况。
建设统一的调查、评价和登记体系。清晰界定自然资源资产的产权主体，进一步整合自然资源调查、评价、登记系统，加快建设统一调查、统一评价、统一登记的基础体系，对包括土地在内的所有自然生态空间统一调查、评价和登记。为简化用地预审、规划选址等行政许可事项，实现重大项目行政审批“一网通办”提供服务。
建立监测预警机制。以土地变更调查成果和遥感影像为底图，加大土地利用计划执行和土地调查监测成果公开力度，分阶段发布主要监测数据。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测土地利用变化。各地计划指标配置情况及时在土地利用计划管理系统报备。
加强部门数据共享。加强部门沟通协调，促进自然资源、生态环境、水利、农业、林草等多部门调查监测成果整合，加快成果开放共享。优化土地利用布局，突出土地利用结构、土地利用强度和土地利用效益指标的控制，根据经济社会发展状况对控制标准实行动态更新，进一步提高计划安排的时效性和合理性，以期避免计划的闲置。
健全长中短期传导机制。发挥国土空间规划、国民经济社会发展规划中新增建设用地、耕地保有量等约束性指标的作用，科学分解年度计划，建立规划和计划衔接机制，促进长中短期相结合。建议借鉴《全国主体功能区规划》和《全国国土规划纲要》编制的经验，把开发强度指标纳入全国、省、市、县级国土空间规划中，用规划期内的开发强度约束新增建设用地的面积。然后，根据经济发展的规律，结合发展与保护相协调、经济与生态相协同的要求，把15年期新增建设用地规模逐期分解到5年发展规划中，并将其作为约束性指标，强化督促考核。最后，根据5年期发展规划的年度分解任务，编制年度土地利用计划。
推进年度经济计划和年度土地利用计划相衔接。严格执行土地利用年度计划要求，注重与国民经济和社会发展长期规划、国土空间规划的统筹衔接。以有新增用地需求的项目年度计划为抓手，实现项目年度计划统筹安排，规划部门提出项目选址意见，自然资源部门落实用地计划指标方案，减少后续行政审批协调环节，增强项目落地实施的时效。在不改变原部门年度计划管理制度的前提下，实现项目年度计划和土地利用年度计划的统一。
明确发展改革部门的责任。发展改革部门牵头同各有关单位建立投资项目储备制度，并负责建立矢量化的建设项目空间数据库，开展入库项目的审核、管理更新和动态维护，负责项目提出、选址意向及用地需求、投资额、建设内容及规模、建设进度等。年度重点项目、政府投资项目和土地储备项目根据相关标准原则上从项目库中遴选，项目库实施滚动更新。牵头会同有关部门研究提出保障产业区块发展规模、促进布局优化的意见。
强化自然资源部门的责任。自然资源部门负责对年度土地储备计划的具体安排，包括年度储备土地规模、年度储备土地前期开发规模、年度储备土地供应规模、年度储备土地临时利用计划以及计划年度末储备土地规模。自然资源部门要加强对计划年度内新增建设用地总量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的管理。自然资源部门统筹协调对城市有重大影响的基础设施项目和公共设施项目建设计划，加强拟建项目在城市布局方面的空间安排。储备地块和重点项目及政府投资项目建设用地计划纳入主动纠偏程序，纠偏涉及对正在执行的规划调整，应在年度计划、近期规划乃至于中长期规划中落实。如果规划纠偏涉及对生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界三条控制线的调整，则应该按年度或修正法定规划内容要求，同步对国土空间基础信息平台进行调整。
同时，在具体操作过程中，结合中央最新要求，积极推进土地计划指标与项目预审脱钩，不再把土地预审作为审批项目的前置程序。坚持土地要素跟着项目走，对确需使用新增建设用地的项目，由自然资源、发展改革委、工业和信息化、生态环境、金融、应急等部门对项目进行联审，重点审查项目是否立项，选址是否符合规划，通过环评、能评和安评以及确保资金到位。在控制总量的前提下，计划指标跟着项目走，切实保障有效投资用地需求。
建立“三标”联动体系。结合当前正在建立的各级国土空间基础信息平台，推动建立指标、目标与坐标相协同的联动体系，土地用途改变后不仅要求上图入库，而且要根据坐标体系及时修改国土空间基础信息平台的信息。与此同时，依托城镇开发边界及各类功能性平台的坐标体系，以及城镇开发边界范围内划分的各类控制区，设定准入标准，预测发展目标，协调好新增建设用地指标，强化土地保障功能。
充分发挥计划对土地管理的统领作用。将所有涉及用途转变的用地，包括城乡建设用地增减挂钩、增存挂钩、未利用地、围填海等，统一纳入年度用地计划管理，确保各地批用地严格控制在土地利用计划范围内。完善计划台账管理制度，严格执行计划安排使用报告制度，计划台账管理要与审批统计、供地统计、变更调查等紧密衔接。
科学合理安排投资项目和土地利用计划。优先保障纳入国家重大项目清单和省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地，在批准用地时直接配置计划指标。其中，国家批准农用地转用项目，用地审批时直接配置计划指标。地方批准农用地转用项目，按照法律法规规定先行审批用地，预支计划指标，并在省级人民政府批准建设用地备案系统及时报备。积极保障民生项目，保障廉租住房、经济适用住房项目；支持农村交通、水利、义务教育、医疗保障等方面的基础设施建设，统筹城乡协调发展。未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。
将年度建设用地供应计划纳入土地利用计划。各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，县级政府应当将集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划。结合区域经济发展目标尤其是以城市群为主体的发展格局，改革按行政单元分配建设用地指标的土地计划管理方式，提升土地资源的利用效率。具体操作上，要从项目投资规模、投资强度、投资成本、投资能耗、投资收益等多方面综合核算，确定是否单独供地，并加强跟踪监督，确保用地指标向投资强度高、投入产出高、科技含量高的企业倾斜，不断提高节约集约用地水平。加强招商引资项目的合同管理，要把投资密度、开工期限、投产期限、环保要求、履约保证金、违约责任纳入合同文本，同时将强化容积率、建筑密度等规划指标作为项目建设的依据纳入合同文本，不断提高招商引资项目的履约率。
完善交易规则。明确土地计划指标转让形式，自然资源部、财政部、国家发展改革委联合出台推进计划指标“市场化”的实施意见，在调查摸底、充分研究的基础上，在全国建立健全“挂钩拆旧储备库、用地规模库、计划指标库、占补平衡指标库”四大交易平台，形成土地计划指标“保障重点、统筹协调、市场运作、高效使用”的市场化管理机制。按照“指标安排—报批—征地—供地—开发”要求，用地指标一经下达，各地必须及时录入系统，填报相关信息，定期更新项目进展情况，定期通报，强化土地利用计划动态监管能力。
规范交易流程。建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息，可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易。达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，可行使优先购买权。各地要加强交易事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合交易合同约定或有关规定的，不予办理相关手续。
加强信息发布。明确跨省交易和调剂的指标在国家土地指标交易信息平台发布，跨市县交易和调剂的指标首先在各省区市土地指标交易平台或公共资源交易平台上发布公告，市县内部指标转让和出让的信息在各市县土地指标交易平台或公共资源交易平台上发布，公告期不少于5个工作日。鼓励和支持各地在电视、广播、融媒体等上发布相关的信息。受让人应根据各层级政府土地指标交易平台公告的指标交易信息，结合自身需求，按交易公告规定的时间，自主参与竞价交易。
强化资金监管使用。地方在“框定总量、自求平衡、有偿交易”基础上由中央引导、市场配置。各省使用计划指标与分配计划指标不足部分，必须经交易平台购买，各省使用计划指标与分配计划指标有结余的，可通过交易平台出售，所获资金可用于新型城镇化发展和乡村振兴建设。
严格入库管理。建立土地利用年度计划管理电子台账和土地利用年度计划管理信息系统，对计划执行情况进行登记、统计，并按时上报计划核拨、使用和核销情况。各省每年实施的挂钩拆旧复垦所形成的规模空间按照一定比例折算计入各省用地规模存量库，各省用地规模存量库要优先归还规划修改时配置的流量指标，有结余或不足的必须通过交易平台有偿调配；以年度设备投入、工作考核实绩和挂钩拆旧库存等分配新增用地计划指标，各省使用有结余或不足的可以通过交易平台有偿调配；用挂钩计划实施土地征收的必须使用本地挂钩拆旧储备库，收取的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、农业重点发展基金等地方留用部分，全额返还给地方。占补平衡储备库必须优先完成本区域调用指标后，归自身使用。
完善指标交易的定价机制。公开竞价交易的各类指标，交易底价由出让方根据新增耕地成本、资源保护补偿和管护费用、市场供求情况确定，最终交易价格由市场决定。调剂内的指标在综合考虑新增耕地成本、资源保护补偿和管护费用的基础上，加上合理利润确定。经国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金，以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。
加强平台建设。各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建土地计划指标市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。新增建设用地指标、补充耕地指标、新增耕地节约指标、增减挂钩指标、增存挂钩指标、集体经营性建设用地入市指标等纳入交易平台统一管理，推动形成县域自行平衡为主，省、市调剂为辅，国家适度统筹为补充的计划指标交易机制。同时建立土地指标储备库，优先保障本地区用地需求。
构建奖惩机制。构建以土地利用管理绩效评价为导向的综合激励机制。开展年度土地利用计划执行情况考核评估，并将评估结果与下一步年度计划指标分配额度相关联。完善计划执行情况的奖惩机制，对近 5 年平均供地率小于60%的省、市、县，除国家、省重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地计划指标，直至供地率达到60%以上；对计划执行情况较好的，在省级专项指标、调剂指标、城乡建设用地增减挂钩以及相关试点政策安排时，给予倾斜支持。
强化计划执行。加强土地利用年度计划和城市土地供应计划执行情况、土地指标交易市场的分析，及时公开相关信息，增强计划执行的透明度。强化计划实施日常监管，用信息化、大数据等手段提升计划实施的协同性，改变原有以单项、分散奖励为主的计划激励模式，探索建立以土地利用管理绩效评价为导向的综合激励机制。建立计划执行的奖惩制度，对计划完成好的地区给予指标奖励，对计划未完成的地区减少下一年度指标，分析并向社会披露原因。在具体实施过程中，要强化用地退出机制，土地使用单位获得土地使用权的同时，要与政府签订履约监管协议，承诺开竣工时间、投资强度、亩均效益等内容，项目建成后达不到要求的，要启动退出机制，政府收回相应建设用地。
加强信息共享。建立健全执行联动机制，司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。自然资源、财政、发展改革等主管部门应加强对土地计划指标交易的联合监管。强化土地一、二级市场联动，加强计划土地指标投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对一级土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。各地要结合本地区实际，制定土地计划指标市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，推进土地计划指标市场信用体系共建共治共享。
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Abstract: Land is an important production factor and an important carrier supporting high-quality regional economic development.Since the new era,in response to the coexistence of"differentiation"and"polarization"in regional economic development,the allocation of land resources has also been changing,and the Party and the government have made a series of decisions and deployments.This study argues that land use planning management,which is an important part of the land management system,has shifted from the initial objective of protecting arable land to the dual objective of protecting arable land and ensuring high-quality regional development.In order to achieve this goal and at the same time make the market play a decisive role in the allocation of resources and give better play to the role of the government,it is necessary to inject more markets into the management of the annual land use plan based on summarizing the good experience and good practices in the management of the annual land use plan.In this regard,the management reform should focus on the key tasks of building a trading platform for land indicators,exploring the implementation of a competitive merit-based mechanism for land use plan indicators, improving the secondary land market,sounding the whole supervision system,and promoting the implementation of reform measures in depth from five major systems,including the improvement of the basic system,the conduction system,the linkage system,the transaction system,and the implementation system.
Key Words: land use planning;high-quality development;management system;reformation