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土地利用计划管理是土地管理制度的一项重要内容。通过确保土地市场供应的稳定可控，土地利用计划管理对于国民经济社会健康发展起到了积极作用。作为重要的土地管理手段，土地利用计划管理也是中央调控地方经济发展的主要抓手之一。从1999年实施土地利用计划管理以来，伴随经济形势的变化，管理政策大致经历了四个阶段的演变。
改革开放以来，经济快速增长，城市化占用大量耕地，人地矛盾日益突出，国际上甚至有人提出“21 世纪谁来养活中国”的质疑，保护耕地已经刻不容缓。1998年第一次修订的《土地管理法》把耕地用途管制放在核心位置，并建立起农用地转用审批、耕地占补平衡、土地利用年度计划等一系列的管理制度，初步构建起土地利用规划“分区+指标”、土地利用年度计划“分级+指标”的管理体系，并在实践中逐步完善相关的管理规范。
1999年，原国土资源部通过了《土地利用年度计划管理办法》（下称《办法（1999）》），对农用地（含耕地，下同）转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等年度利用计划做出具体安排，并建立国家、省、市三级审批制度。除农用地转为建设用地需要审批外，集体土地征为国有土地也需要审批，程序非常繁琐。此外，《办法（1999）》将占用耕地与补充耕地相平衡作为土地利用年度计划管理遵循的原则，并规定未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标。除此之外，《办法（1999）》提出加强土地管理，实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地。
除《办法（1999）》之外，同期《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（1999）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000）、《基本农田保护区调整划定工作验收办法》（2000）、《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》（2000）、《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（2000）、《关于做好基本农田保护区调整划定工作总结的通知》（2000）、《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》（2000）等，分别从加强基本农田保护、控制地方政府破坏耕地行为、检查基本农田调整划定成果、落实补充耕地资金、耕地保护与经济发展协调、基本农田变更登记、完善耕地占补平衡实施依据等方面强化耕地保护，与土地利用计划管理政策互为补充。到2001年，各省（市、区）基本实现耕地占补数量平衡，保证了耕地总面积不减少。随后，《退耕还林条例》（2002）、《中华人民共和国农村土地承包法》（2002）等的实施从不同方面为耕地的保护提供了法律保障。
进入21世纪以来，全球经济进入景气周期，各类建设如火如荼，发展与保护的矛盾非常突出，用地需求压力持续增大。2003年，以开发区治理整顿为突破口，土地开始作为宏观调控手段参与到宏观经济管理之中。2003年开发区治理整顿成果丰硕，但形势依然严峻，反弹压力也非常大。2004年出台的被称为一段时期内关于土地管理的最全面、最明确、规格最高的一份文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（2004）（下称《决定》），要求加强和改善土地市场宏观调控。“土地宏观调控”被正式提出来，标志着土地利用计划除承担耕地保护的重任外，还担负起“宏观调控”的职责，即通过“地根”的增减调控经济 [1-2] 。为此，《决定》对加强土地利用计划管理提出了明确要求，对农用地转用的年度计划实行指令性管理，未取得土地利用年度计划指标，不得通过建设项目用地预审，不得批准建设项目用地。《决定》对土地利用年度计划实现了两点改变：一是明确农用地转用计划指标是指令性指标，二是土地利用计划指标成为项目审批的前置条件。
同时，作为《决定》的配套文件之一，修订出台了《土地利用年度计划管理办法》（2004版）（下称《办法（2004）》）。《办法（2004）》提出国土资源部会同国家发展和改革委员会，在各地和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案。另外，《办法（2004）》在《办法（1999）》关于土地利用年度计划管理遵循的原则基础上新增了一项，即城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩，兼顾了农用地特别是耕地保护的目标和社会经济发展需求。《办法（2004）》沿袭了《办法（1999）》中土地利用年度计划指标范畴，同时进行了创新，分类设置和下达农用地转用计划指标，并明确对计划执行情况进行考核。
除《办法（2004）》外，大致同时期，《建设项目用地预审管理办法》（2004）、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（2004）、《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（2005）等，分别从建设项目用地的分级预审和分类管理、维护经济社会稳定、进一步明确土地开发整理工作等方面，推动土地管理与宏观经济社会发展相协调。
强化农用地转用计划管理后，各地为满足建设占用土地的需要，开始占用海域、林地、湿地、未利用地等其他类型的土地，填海造地、“低丘缓坡”纷纷登场，“地根”调控的效果大打折扣，生态环境也遭受不同程度的破坏 [3] 。相关统计资料显示，“十五”期间，我国每年填海造地面积接近300平方公里，而“十一五”期间，每年达到700平方公里。“地根”其实并没有管住，违规违法用地以及滥占耕地现象屡禁不止，工业用地低成本盲目扩张，建设用地总量快速上升，强化相关用地的总量控制并精确化管理的要求被提上日程。
在此背景下，修订出台了《土地利用年度计划管理办法》（2006版）（下称《办法（2006）》）。与原有办法中对增量建设用地只设立了农用地转用计划控制指标不同，《办法（2006）》首次将新增建设用地纳入计划控制，即提出土地利用计划指标包括新增建设用地（建设占用农用地和未利用地）、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量。另外，计划的作用从作为控制农用地（耕地）转用审批规模、结构和速度的依据，转变成以控制实际建设用地规模、结构和速度的依据 [4] 。到2016年，《土地利用年度计划管理办法》（2016版）（下称《办法（2016）》）进一步将城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标纳入计划管理。除此之外，《办法（2016）》改革了土地利用计划指标的测算方式，完善了土地利用计划指标的下达程序，创新了土地计划差别化的管理方式，并强化了土地计划执行的监督考核。
除上述办法外，相关土地总量调控政策相继出台，尤其党的十八大以来，我国深入推进供给侧结构性改革，不断完善制度政策体系，土地资源管护和供给水平明显提升。形成了一系列较为重要的基础性政策，例如《中华人民共和国物权法》（2007）、《中华人民共和国城乡规划法》（2007）、《土地调查条例》（2008）、《中华人民共和国农业法（第二次修正）》（2012）、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（2014）、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（2016）、《自然资源统一确权登记办法（试行）》（2016）、《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（2017）等。考虑到用地指标分配下发后只能就地使用，无法调剂余缺，2018年，《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（2018）和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（2018）开始探索跨省域补充耕地和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，并建立指标交易平台。一定程度上在总量控制基础上优化结构，也为后续土地利用年度计划管理改革奠定基础。
随着我国经济发展的空间结构发生深刻变化，中心城市和城市群等优势地区正在成为承载经济和人口的空间主体。2019年12月15日，习近平总书记在《求是》杂志发表的重要文章，提出“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜……要使优势地区有更大发展空间”。2019年底中央经济工作会议进一步提出“完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源”。
由于新增建设用地指标对于城市化和工业化发展具有直接的影响，过去我国主要按行政单元分配建设用地指标的管理方式已经不能适应当前的空间发展格局。未来，土地利用计划管理方式在这一方面会进一步改革，使建设用地指标更多更好地与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等优势地区相匹配，不断提升土地资源利用效率，激发集聚经济效益，引领带动区域协同发展。另外，新《土地管理法》已于2020年1月1日正式施行，破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，并要求土地利用年度计划对其做出合理安排。而《办法（2016）》仍然是以新增建设用地作为核心，并未包含集体经营性建设用地，需要结合集体经营性建设用地入市的空间规划、指标管理、区域分配、评估考核等问题进行研究和规范，适时对《土地利用年度计划管理办法》做出修订。
[1] 习近平总书记 2019 年 8 月 26 日在中央财经委员会第五次会议上的讲话。