引用格式：黄征学，潘彪，滕飞，等.深入推进土地利用年度计划管理改革的建议[J].土地经济研究，2021（1）:1-23.[HUANG Zhengxue,PAN Biao,TENG Fei,et al.Proposals for deepening the reform of annual land use plan management[J].Journal of Land Economics,2021（1）:1-23.]

深入推进土地利用年度计划管理改革的建议

黄征学 ¹ ，潘彪 ¹ ，滕飞 ¹ ，王丽 ¹ ，强海洋 ²

（ 1 .中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，北京 100038;
2 .中国国土资源经济研究院，北京 101149）

摘要土地是重要的生产要素，也是支撑区域经济高质量发展的重要载体。新时代以来，顺应区域经济发展“分化”与“极化”并存的态势，土地资源配置方式也在发生变化，党和政府已做出了系列决策部署。本研究认为，作为土地管理制度中重要的土地利用计划管理，已从最初的以耕地保护为主要目标转向耕地保护和保障区域高质量发展并重的双重目标。为实现此目标，同时使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，需要在总结土地利用计划管理好经验、好做法的基础上，向土地利用计划管理中注入更多市场化因素。对此，在管理方式改革中聚焦于搭建土地指标交易平台、探索实施用地计划指标竞争择优机制、完善二级土地市场、健全全程监管体系等方面重点任务，并从完善基础体系、传导体系、联动体系、交易体系、实施体系五大体系方面深入推动改革措施落地实施。

关键词土地利用计划；高质量发展；管理制度；改革

土地是经济社会发展的重要载体，也是支撑经济高质量发展的重要要素。国家高度重视土地资源配置，原国土资源部颁布的《土地利用年度计划管理办法》对加强土地资源配置的引导、提高土地节约集约利用效率都发挥着重要作用。新时代以来，随着区域经济发展分化和极化现象日益加剧，经济发展的空间结构发生深刻变化，中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式 ^[1] 。然而，长期形成的自上而下的土地利用年度计划管理制度，偏离了区域经济发展的航向，优势区域的发展得不到保障，土地资源本底约束越来越明显，难以满足构建高质量发展动力系统、培育高质量发展增长极的要求。顺应区域经济发展的新态势，2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上提出“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”；国家“十四五”规划纲要也明确提出，要改革土地计划管理方式，赋予省级政府更大用地自主权，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。在此背景下，系统梳理总结我国土地利用计划管理的演变特征和主要经验，深入研究土地利用计划管理存在的问题，提出深化改革的重点任务，建立和完善符合区域经济发展规律的土地管理制度，推动土地计划指标分配更加科学化和合理化，支撑我国区域经济高质量发展，具有重要的理论和现实意义。

收稿日期： 2021-05-26

作者简介：黄征学（ 1975 — ），男，湖北京山人，博士、研究员。主要研究方向为区域经济与国土空间规划。 E-mail:hzx0331@sina.com 。