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（1）一户多宅与面积超标现象并存
西墅村一户多宅的情况较少，而面积超标，尤其是建筑面积超标的情况较多。一户多宅的情况多为建新房后旧房一直未拆，旧宅以90年代建设的居多。双蓉村因历史遗留问题与管理方式的差异，一户多宅的情况达到80%~90%，同时也存在一定量的宅基地建筑面积超标的情况。雪东村一户多宅的情况较少，而面积超标情况较多，约占80%村民的宅基地多为申请取得，宅基地上的住房通常并非一次性建成，而是根据家庭经济情况而定，逐层建起。农民住房财产权抵押贷款的前提条件之一是有两套住房，但按照《土地管理法》一户一宅的规定，农民在法律上拥有两套住房的可能性较小。因继承形成的“一户多宅”有合法的产权，可为农民住房财产权抵押的实现提供落地空间，有需求的农户可以将闲置的住宅进行抵押融资。调研告诉我们，现实中“一户多宅”的现象客观存在且常见，“一户多宅”的形成是复杂的历史过程，背后的原因错综复杂。除因继承形成的“一户多宅”外，农民住房财产权抵押的“两套住房”证明不宜依托其他类型的“一户多宅”。
（2）“房东经济”发达
苏南地区乡镇企业发达，外来务工人员数量多。当地村民或利用楼房空间多，或利用建新不拆旧的机会，将其空闲的房屋或空间租赁给外来务工人员居住，以此获取部分农业外收入。通过调研我们得知，在调研村的外来务工人员居住方面，只有少部分的村内企业建有职工宿舍，而存在较多的现象是外来务工人员在工厂所在的自然村或其周围的自然村租房，本地村民将旧房整体或部分出租给外来务工人员。总体而言，租住的外来务工人员人数在4000人以上，占比超过80%，租金水平视房屋质量与距离工厂的远近而定，一间屋子的月租一般在100元左右，最高的也有500—600元。在调研中了解到，在集中居住项目建设美丽乡村过程中，有些地方出现了建新未拆旧的现象，村民已经迁入新房而出于利益驱动往往会选择将旧房出租。可以看出，对于闲置的农房或者旧房的处理，大部分村民存在将其资本化的意愿和行为。
据村组干部访谈介绍，银行信贷的程序较繁琐，对借款方有一定门槛要求，与村民融资的小额性存在冲突。目前来说村民融资方式以民间借贷为主；大、中型企业贷款以互相担保为主，村内中等规模以上的企业都可以向银行贷款，一般不存在融资困难的情况；而面临贷不到款困境的主要是小微企业。因此，小微企业从主观上欢迎农房抵押贷款这一业务，毕竟在银行借贷困难的情形下这也是一种融资渠道。
根据对农户问卷的简单统计，在西墅村保留村庄和控制建设村庄的152份问卷中，有92位受访者在至少一种情形的假设中有贷款意愿，39.47%左右的农户在任何情形的假设下均无贷款意愿；安置区的62份有效问卷中，有26位受访者在至少一种情形假设中有贷款意愿，58%左右的受访者在任一情形下均无贷款意愿，高于保留村庄和控制建设村庄，整体而言有44.86%左右的农户无任何贷款意愿。根据对双蓉村涉及的12个村民小组的205份问卷的简单统计，有124位受访者在至少一种情形的假设中有贷款意愿，39.51%左右的农户在任何情形的假设下均无贷款意愿。在雪东村的205份问卷中，有82位受访者在至少一种情形的假设中有贷款意愿，有60%的农户在任何情形的假设下均无贷款意愿（见表4）。从整体上看，农民对于宅基地与住房抵押贷款的反应较为冷淡，将近半数的受访农户在任何情形假设下均无贷款意愿。
表4 受访者贷款意愿初步统计
金融机构是开展农民住房财产权抵押工作的主体单位，其在工作中遇到的问题对顺利推进试点工作具有重要意义。在银行推出农房抵押贷款业务之前，有几个方面的必需条件，并且风险的防控与财产的变现方式是其在产品设计与业务推行中着重考虑的问题。苏南地区由于乡镇企业发达，因此金融机构产品大多针对企业，关于涉农方面的贷款较少。为了了解人民银行武进区支行与江南农村商业银行对于宅基地用益物权实现的方法与途径、困难与障碍的看法，课题组对其进行了访谈，着重讨论关于农房抵押贷款业务的政策需求、市场培育、风险控制、价值评估、抵押物处置路径、贷款对象门槛等内容，尤其是商业银行若要开展此项业务，对于政府在管理办法出台、降低风险、宣传培训等方面工作的要求。通过访谈，我们了解到银行对于开展农房抵押贷款工作具有以下诉求：
（1）市场培育与政策支撑
当前受宅基地管理制度限制的农房流转市场，其规模极其有限。如果农房仅限于村集体内部流转，则抵押变现的范围太小，难以形成流转市场，抵押物处置的难度可能非常高。如果是镇一级的集体经济组织，其形成的市场较村一级形成的市场有所扩大，但需求依然可能不足，除非能放开区域限制，允许所有农村户口的人购买农房，否则抵押物变现的难度不会下降。贷款对象不限于自然人与财产所有人。银行认为可以将贷款对象范围适当放宽，不仅限于农户个体，也不限于房屋所有者，从而扩大供需，从一定程度上促进市场的发育。抵押物的处置与变现是银行最关心的问题，因此银行方面希望在有较成熟的农房流转市场的条件下，再全面推行农房抵押贷款业务，即需要政府方面加强市场培育。
目前武进区政府还未出台关于农房抵押贷款的相关管理与评估办法及细则，也就没有业务操作的规范，使银行从制度上无据可依，无从下手，因而银行方面的抵押贷款业务设计也未进入正式规程。政府承担农民一方的相关费用，包括抵押登记费、评估费、财产保险费等，降低农民申请抵押贷款的经济成本，从而减少业务推行的阻碍。此外，农房抵押作为一个新的业务，银行方面业务规程的出台也需经过一系列流程，时间上至少在3个月左右。因此，银行方面提出的需求是政府先出台相应的政策与办法，待审批通过后，银行内部再开始按照技术规程进行操作。
（2）纠纷协调与风险托底
个人能够办理抵押业务的前提首先是通用的个人贷款发放所要达到的要求，贷款人不得有不良信用的记录，贷款人在当地应无负面的信用评价，且申请农房抵押贷款应取得集体组织的同意，同时抵押人要出具保险单据证明有保险公司来分担银行的风险。但就算满足了此前提，仍会有不可避免的矛盾和纠纷存在。在这一方面，银行关心的仍然是财产的变现问题。如果抵押失败，投资经营不善的农民还将失去其住房，会引发社会稳定问题。贷款人也应当能够证明在抵押失败之后，能够有其他住所而不至于流落街头，即需要提供有第二套住房保障的证明，避免造成社会稳定问题。此外，还应满足银行对于抵押人财产处置的知情权需要。经抵押后的财产，在贷款未清偿期间，如果抵押人要进行租赁，应向政府备案，同时知会银行方面，且租赁期限不得超过抵押的期限。因此，银行方面认为应由试点办牵头成立纠纷协调小组，出台相应的纠纷处理办法，并在基层建立纠纷处理的工作队伍，以保证银行能够在不影响社会稳定的前提下，履行其财产权利，也能更好地保护农民的权益。出于对农房抵押贷款这一全新业务前景的担忧，银行希望政府能够建立风险补偿基金，出台风险补偿机制，对于发生的不良贷款有较高的补偿比例。
（1）农地承包经营权抵押为农民住房财产权抵押积累经验
尽管武进不在全国农地抵押贷款试点之列，但素有“改革试验田”之称的武进也基于现实农业发展困境进行了农地承包经营权抵押的制度创新。自2004年起，武进先后建立区级土地流转服务中心、镇级土地流转服务站和村级服务分站，开通全省首家专业网络平台——常州市武进区农村土地流转平台。由所在镇（街道）农村土地流转服务站负责认定承包经营权抵押价值，供抵押评估时参考 [24] 。据统计，截至2017年10月，武进区已成功办理土地经营权抵押登记42笔，抵押贷款总额3012.7万元 [2] 。
（2）集中居住建设对安置和装修贷款的潜在需求
据调查了解，西墅村当前的拆迁主要是为钢铁企业供地，自然村拆迁后农民直接在镇区集中居住，西墅村集中居住区由湟里镇统建安置房。安置方案参照《常州市武进区征地房屋拆迁补偿和安置办法》（武政发〔2009〕96号）：户籍人口安置面积40 m 2 /人，这部分的房屋单价为650元/m 2 ，此外每户最多可再多配40 m 2 。安置房的造价约为3300元/m 2 ，旧房评估价格在600元/m 2 左右。
双蓉村目前已经完成集中居住区的规划，规划区大约容纳280户，宅基地面积标准为140 m
2
，建筑面积标准约300 m
2
，集中居住区的统建房建筑成本约为1000元/m
2
，已有部分村民迁入。雪东村在2014年已经完成一期集中居住区项目的建设，安置房为18层的高层公寓，目前共建成3栋。集中居住区的统建房建筑成本约为1000元/m
2
，已有2个村组的村民迁入
。
总体而言，如果不考虑装修费用，拆迁安置补偿基本能够弥补集中居住区住房的购置成本。集中居住建设引发了农民对安置和装修贷款的潜在需求。
（3）江南农村商业银行为农民住房财产权抵押所做的金融产品创新
之所以将金融产品纳入制度供给的范畴来讨论，是因为从本质上来说，金融产品也是一种制度。任何金融产品的设计，均须在人行、银监会等机构的监管和相关条例的约束下，因而不论是金融产品设计的环境还是其本身，都离不开制度的框架。
目前江南农商行已经针对农民住房财产权抵押出台了一款金融产品，因政策需求，产品定位于发展性贷款，将贷款用途限制在农业或非农经营方面，因此该产品称为“江南家园经营贷”。此外，江南农商行还在进一步研发以购买住房为用途的“江南家园安居贷”，其本质是按揭贷款，以农民的新房为抵押。
在贷款的利率上，江南家园经营贷以人行规定的同期贷款基准利率上浮30%为限，超出上限一旦发生风险则由银行全额承担损失。在贷款的程序上，首先贷款申请人须将准备抵押房产的土地证和房产证在区不动产登记中心更换为农村集体土地《不动产权证书》，作为银行受押的他项权证；银行在对贷款申请人的信用、经营状况、房屋状况进行考察后，由支行对贷款申请人进行授信，之后在不动产登记中心进行抵押登记，出具《不动产登记证明》；在贷款清偿后，依然是由银行到区不动产登记中心进行注销登记。在风险处置上，当前主要通过拍卖和协议转让来对不良贷款涉及的抵押物进行处置，流转在空间上以村级集体为限。
可以发现，金融产品之所以能够产生供给，源于政府在政策上的保障和支持。农民住房财产权抵押贷款业务背后以政策推动为明显特征，而且短期内不会改观。
① 据各村村组干部介绍，双蓉村工业企业数量过百，规模以上企业 17 家；西墅村有 37 家企业，规模以上企业 5 家；雪东村有 50 家企业，规模以上企业 6 家。
[1] 此部分根据 2015 年访谈记录整理，访谈记录为调研团队成员魏宁宁博士生所做。
[2] 数据系课题组 2017 年 10 月份对武进区农工办、试点办的调研中获取。