3 武进的改革试点与调查研究设计

3.1 武进的改革试点

武进区位于苏南现代化建设示范区中心地带，是城乡融合发展的典型区域，也是苏南模式的典型代表。它是由农业部、中央农办、中组部等13个部委确定的全国第二批农村改革试验区，这为探索农民宅基地用益物权的实现形式、赋予农民住房财产权抵押权能提供了良好的政策土壤。同时，武进乡村工业十分发达，村级工业企业遍布，外来务工人员多。他们消化了闲置宅基地和闲置农房资源，当地农户多因此而过上了“房东经济”的生活。这也为2015年获批为农村宅基地制度改革的33个试点地区之一提供了不同于其他省份的样本。

自2015年农村宅基地制度改革和农民住房财产权抵押试点以来，武进区通过完善全区农房（含宅基地）确权登记，完善不动产信息系统建设，登记颁发《不动产权证书》，为抵押人办理宅基地换发不动产权证和抵押登记手续开设绿色通道。政策工具方面，武进区出台了《农民住房财产权抵押贷款试点办法》《农民住房财产权抵押贷款风险共担机制试行办法》等，完善了农房抵押贷款制度设计。以农民住房财产权（含宅基地使用权）作抵押的农民在宅基地用益物权的处置、抵押和转让得到了制度保障，操作上也更加规范有序。建立风险基金补偿机制，武进区财政投入640万设立“两权”抵押风险补偿基金，建立抵押风险的缓释机制，引导抵押贷款试点工作健康推进。江南农商行、农业银行、交通银行、建信村镇银行等7家银行积极参与到农房抵押贷款试点工作，其中江南农商行率先推出了有关金融产品，解决农民在创业、建房与装潢方面的资金问题。

3.2 武进区的试点制度供给

在中央政策大力推进农民住房财产权抵押贷款试点的背景下，武进区发布《常州市武进区农民住房财产权抵押贷款试点工作方案》，明确力争通过2年的试点实践，探索建立并逐步完善“农房”抵押融资功能，推进农村金融产品和服务方式创新。建立健全农村信用体系，建立“农房”抵押贷款风险缓释及补偿机制，有效调动和增强金融机构支农的积极性。建立完善多级联网的农村产权交易平台，建立“农房”评估、抵押、流转的专业化服务机制，促进农村产权制度改革。随后出台了《常州市武进区农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。与央行发布的《办法》不同的是，武进区出台的抵押贷款试点办法并未禁止征收范围内的房产抵押，只是在第七条中规定了“受其他法律规定不得抵押的”房产不得设定抵押。

集体土地上的不动产抵押在武进区虽早有先例，但在对集体土地的估值上往往较低，与相同地段的国有土地价格相去甚远。《常州市武进区农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的出台，为实现集体土地与国有土地的“同地同权同价”奠定了制度基础。在《常州市武进区农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的基础上，为推动政策的实施，降低贷款风险损失以形成对金融机构的激励，武进区依据《国务院关于农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）以及《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，又出台了《常州市武进区农民住房财产权抵押贷款风险共担机制试行办法》，由政府、银行、保险公司等多方构建合作平台，降低农民住房财产权抵押风险。

同时，为配合农民住房财产权抵押贷款的开展，打通银行业务流程，快速实现农民住房财产的资产化，武进区又在“尊重历史，面对现实，村民自治，依法确权”的原则下，制定和实施了《武进区宅基地、农房统一登记操作办法（试行）》，明确了房屋登记的原则、流程与相关问题的处理方法。

除此以外，区级政府形成的关乎宅基地使用权的制度供给还有《常州市武进区农民宅基地保障对象认定办法（试行）》《常州市武进区农村宅基地有偿使用、有偿退出指导意见（试行）》等（见表2）。这些办法均从制度设计层面为农民住房财产权抵押制度实施衍生出的问题提供了配套解决办法。以上试点制度与政策回顾见下表：

3.3 选点取样与调查研究设计

为了解武进区宅基地制度改革试点的相关情况，2015年10月—12月，调研团队跟踪了武进区农村宅基地制度改革和农民住房财产权抵押的试点，着重了解武进区关于农民住房财产权抵押改革的现有做法及存在的困境。

调研实施阶段分为以下两个部分：（1）访谈。首先，对金融机构进行访谈，了解其产品设计与业务开展的主要需求条件。以此业务倒逼的方式为前提，了解面上的宏观情况、试点进展以及各部门对于宅基地制度改革的政策需求，从政府部门角度出发寻求解决问题的办法；其次，对武进区确定的三个试点示范村的村组干部进行座谈访谈，把握试点示范村庄整体概况，包括居民居住、融资需求、村集体对于开放抵押贷款的考虑等；最后，通过与中国人民银行武进支行、武进区农村宅基地改革试点办公室等职能部门的座谈交流，获取政府方面对于农民住房财产权抵押所提供的制度供给。（2）实地问卷调查。对三个试点示范村的农户进行面访式问卷调查，了解宅基地制度实践、农民产权实施等关键性问题。通过实地访谈和入户调研，涉及村组干部、金融机构、农户、政府四方主体，力求经过全方位的深描形成武进区关于农民住房财产权抵押贷款试点的完整拼图。

横林镇双蓉村、湟里镇西墅村与雪堰镇雪东村是武进区宅基地制度改革选定的试点示范村，经济基础较好、班子能力较强且宅基地现状较为典型，具备了良好的群众需求、工作基础与改革空间。三个村庄都是典型的企业村，乡镇企业发达 ^① ，农业生产多为花卉苗木等经济作物，人均收入2万元左右。在以尊重村民意愿为前提的背景下，试点工作有序推进。

研究团队自2015年10月起，先后走访调研了西墅村、双蓉村、雪东村三个村，获得入户问卷等一手资料（见表3），并一直与武进方面保持联系，多次进行补充调研来跟踪试点相关情况，更新获取资料。