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改革开放以来，我国农村金融发展经历了恢复时期（1978—1992年）、主体框架搭建时期（1993—2003年）、新型农村金融服务主体发展时期（2004—2012年）、大力发展普惠金融时期（2013年至今）四个阶段 [13] 。经过农村金融改革的部分试点探索，我国农村金融产品和服务供给数量稳定增长，农村金融组织体系和金融惠农配套政策不断完善，农民信贷增信新手段不断创新，可持续发展能力不断增强。
涉农贷款的增加有利于解决三农问题，从涉农贷款和农户贷款余额情况可以看出农村金融市场的发展情况 [14,15] 。据统计，自2007年创立涉农贷款统计以来，全部金融机构涉农贷款余额累计增长 534.4%，11 年间平均年增速为16.5%。涉农贷款余额从2007年末的6.1万亿元增加至2018年末的32.7万亿元（全口径），占各项贷款的比重从22%提高至24% [1] 。农户贷款余额从2015年末的6.15万亿元增至2019年末的10.34万亿元 [16] 。
从表1中的统计中可以看出，无论是全国层面还是江苏省，涉农贷款、农村贷款和农户贷款的余额都在逐年增长。自2015年以来，农户贷款余额有了较大的提升，最大涨幅出现在2016年的江苏省（21.32%）。尽管从绝对数值上看，贷款余额每年都有在提升，但是涨幅是有起伏的，到2018年，三种贷款的同比增长率均比上一年下降，也是2015年以来的最低值。而与此同时，我国“三农”领域的金融缺口达3万亿元，约40%的农村居民的信贷需求不能得到满足 [17] 。除了农村金融市场供需失衡不能满足农民的需求外，金融机构在农村吸收农村居民存款规模大于给农村居民放贷规模（见图1）。农村信贷供给和农民信贷可及性低，农村金融剩余向城市净流出 [18] 。银行或其他金融机构从一个地区的居民中获得储蓄，而没有以相应比例向该地区发放贷款，也是“系统性负投资” [19,20] 。通过从农村地区获取金融剩余，为工业部门提供大量资金，为国有经济转型弥补成本，从而造成农村金融长时期被抑制的状态 [18] 。
表1 全国、江苏涉农贷款、农村贷款和农户贷款情况统计表 [2]
数据来源：《中国金融年鉴》（2016—2019年）。
注：表中的增长一列为同比增长。
图1 农村居民存贷规模差距与农村金融抑制 [3]
2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出选取试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这标志着中央从政策层面上对农民住房财产权抵押的认可，以还权赋能的方式奠定全面深化农村改革、释放改革红利的产权基础。经过两年的准备，2015年8月国务院发布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。全国正式开启“两权抵押”试点工作。2015年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定：授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定 [4] 。至此，还权赋能的“两权抵押”改革取得法律授权，正式进入试点阶段。住房财产权抵押试点，与2015年3月启动农村土地制度改革试点有21个试点地区重合。
2016年3月中国人民银行发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，不仅形成了对金融产品设计的制度供给，也为地方政府在实施层面提供了操作的依据。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出稳妥有序推进农民住房财产权抵押贷款试点，并且探索县级土地储备公司参与农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押试点工作。在理清2013年以来新时代农民住房财产权抵押政策供给时间线后，总结改革路线图如下（见图2）:
图2 新时代农民住房财产权抵押政策供给时间线与路线图
实现土地承包经营权和农民住房财产权可抵押，本质就是要发挥农村土地金融在“三农”中的重要支持作用 [21] 。上述政策的出台体现了政府想要通过强制性变迁引导农民住房财产权抵押成为农村农民的融资新渠道 [22] 。随着“两权抵押”试点工作的开展，“两权”单一抵押贷款、“两权+多种经营权”组合抵押、“两权+农业设施权证”抵押等创新抵押形式不断涌现 [16] 。以北京市为例，首个农村承包土地经营权担保抵押金融产品“农权保”，最高可贷300万元 [23] 。权能不断释放，在一定程度上激活了农村金融市场。
[1] 数据来源：《中国农村金融服务报告 2018 》，中国金融出版社， 2019 年 8 月。
[2] 从知网获取的《中国金融年鉴》数据年份只更新到 2018 年。涉农贷款指的是贷款投向为农业、农村、农民的贷款，统计口径最大。农村贷款包括农户贷款和农村企业及各类组织贷款。农户贷款是金融机构发放给农户的所有贷款，包括农户生产经营贷款和农户消费贷款。
[3] 因 2015—2018 年不再单独统计农村居民存款余额，用 2000—2014 年城乡居民存款余额中农村居民所占比例的均值进行修正得出 2015—2018 年历年农村居民存款余额（均值=0 .1889 ，标准差= 0.0237 ，此期间农村居民存款余额比较稳定）。
[4] 见中国人大网： http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2015-12/28/content_1957361.htm 。