一、中国城镇居民住房体系发展历程

新中国成立后，由于中国特殊的经济和社会结构，中国城镇居民住房体系经历了几个发展阶段。

1．第一阶段：福利公房阶段（1949—1978年）

新中国成立初期，中国是极度贫穷落后的农业国。1952年，中国国内生产总值（GDP）总量仅为679亿元，人均GDP不足119元。从产业结构上看，第一产业对GDP的贡献为342.9亿元，占比为50.3%；第二产业对GDP的贡献为141.8亿元，占比为20.7%；第三产业对GDP的贡献为194.3亿元，占比为29%。从人口和城镇化角度看，人口主要聚集在贫穷、落后的农村，从事简单的农业生产，而城镇化率仅为10.64%。

当时，中国经济发展的首要任务是快速实现工业化。为此，政府制定了人为拉大工农业“剪刀差”、用农业反哺工业发展的政策，确立了重工业优先的战略目标。1953年第一个五年计划首次提出：优先发展重工业，并要求降低住房建设、城市规划等非生产性建设标准。在此后的三个五年计划中，都强调了重工业和农业的优先发展地位。经过快速的工业化进程，中国的经济得以迅速增长。1979年年底，中国GDP达到4 100亿元，相比1952年增长了5倍（如图1-1）。

与此同时，为了保证工业化的迅速发展，政府采取了干预和控制城市化发展的策略。到改革开放前的1977年，中国的城市化率仅为17.55%。1949—1977年的28年间，城市化率提升不足7个百分点。为了集中有限的资源支持重工业的发展，一方面，政府对产业工人长期采取低工资策略，抑制非生产性消费；另一方面，从1958年开始，在全国范围内正式推行户口登记制度，控制工业化带来的城乡人口流动，减缓城镇化进程，压低城镇居民住房需求，从而保证福利公房制度有效推行了近30年（如图1-2）。

在这个时期，城镇居民住房以计划经济体制下的福利性公房为主，采取“统一管理、统一分配、以租养房”的公房实物分配制度。基本的操作流程是：由所在工作单位按照自身住房需求向国家计划委员会提出申请；审批通过后由政府无偿划拨所需的土地；政府和所在工作单位共同提供建房资金；公房建成后依据单位等级和职工职级进行分配。福利性公房的租金很低，当时的租金水平不是依据房屋建设成本，而是依据国家指定的标准确定。由于低租金无法覆盖成本，单位建房意愿很低。1950—1978年，住房建设投资仅占基本建设投资的5.9%，住房供给严重不足。

到20世纪70年代末，经历了20世纪50年代和1963年至1976年两次人口生育高峰，中国人口总数已经超过9.5亿人。据建设部（现“住房和城乡建设部”，简称“住建部”）1977年的统计，全国190个城市人均居住面积仅为3.6平方米，比新中国成立初期还下降了0.9平方米；居民住房消费支出仅占家庭总支出的1.92%；全国缺房家庭总计323万户，达到当时居民家庭总数的17%，城镇住房供需关系严重扭曲。

2．第二阶段：住房制度改革探索阶段（1979—1997年）

1978年10月至12月，全国知识青年上山下乡工作会议在北京召开。会议决定终止通过上山下乡的做法来安置城镇青年，并且对已经在农村的知识青年积极妥善地予以安排。1978年至1979年大批在农村的知识青年集中返城。两年内返城知识青年达到1 100万人，一时间造成城镇青年就业和居住困难。为了解决城镇居民住房困难问题，1979年，邓小平首次提出“住房商品化”的想法，指出城镇居民住房问题可以通过私人建房、分期付款等市场化方式解决，打破了“居民住房是非生产性建设、房子只租不售”的制度传统。

从1980年起，我国开始探索以市场化的方式对城镇居民住房制度进行改革，先后在全国范围内尝试了按建造成本售房、房租改革和三三制售房等多种新方式。当时，由于福利性公房租金很低，同时居民工资普遍不高，购房意愿很低，这些住房市场化改革的新方式都没有成功。

在此阶段，中央政府选择在深圳特区试点“两权分立”的土地制度以及商品房预售制度。1980年，深圳经济特区房地产公司组建成立，这是全国第一家房地产企业。1982年，《深圳经济特区土地管理暂行规定》出台，将土地分为工业、商业、商住等六种类型，并收取不同等级的土地使用费。1983年，为解决房地产企业资金问题，深圳引入商品房预售制度。1987年，深圳借鉴香港模式，首次以拍卖方式出让土地。

随着改革的深入，城镇居民住房制度改革逐渐在全国展开。1986年，国务院成立“住房制度改革领导小组”，全面协调和落实房改工作，并将改革思路转向提租补贴。不过，由于居民收入增长较快，租金提高的幅度较小，以及补贴增加导致财政支出压力较大，改革效果依然不理想。1988年，全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了对《土地管理法》的第一次修订，明确了“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，为房地产市场化改革奠定了法律基础。1991年起，政府重新调整改革思路，进一步提出“以售代租、支持集资建房”的改革新方式。

1994年，《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理法》正式确立了商品房预售制度。根据管理办法，商品房预售条件包括：已交付全部土地使用权出让金且取得土地使用权证书；持有《建设工程规划许可证》和《施工许可证》；按提供预售的商品房计算，投入开发建设资金达到工程建设总投资的25%以上，并已确定施工进度和竣工交付日期；商品房预售所得款项，必须用于有关工程建设；等等。

1994年，为了支持住房商品化改革，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（简称《决定》），提出全面推行住房公积金制度、提租、出售公房、建设经济适用房四大改革措施。《决定》指出，城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度。1996年和1997年，国务院又连续两年提出推进住房制度改革，建设安居工程，加快城镇住房商品化步伐的目标。

3．第三阶段：商品房全面市场化发展阶段（1998—2016年）

1997年，亚洲金融危机全面爆发，中国的经济也受到了一定程度的冲击。1997年，中国GDP增速大幅下降至7.85%，自1991年以来首次跌破9%。为了提振经济，政府多次提，“要加快住宅建设，使之成为新的经济增长点和消费热点”。

1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，提出：1998年下半年起，停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。这是住房制度改革历史上具有里程碑意义的事件，中国商品房市场化改革正式全面启动。

2003年，国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，明确提出：房地产市场关联度高、带动力强，已经成为国民经济的支柱产业；调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。房地产行业是国民经济支柱产业的这一定位，确认了中国房地产市场未来的发展前景。

在国家政策的支持下，这一阶段是中国房地产市场快速发展的阶段，商品房销售面积和房价都出现了持续快速上涨。可以看到，2000年至2016年的16年间两者增幅分别高达7.4倍和28.9倍。除了受到2008年金融危机的冲击以及2014年政策的影响，其他年份商品房销售面积和房价都保持20%以上的增速（如图1-3、图1-4）。

4．第四阶段：房地产市场平稳发展阶段（2017年至今）

截至2017年，我国城镇人均住房建筑面积达到34.2平方米，城镇居民家庭住房的套户比已经达到1.07，整体上看，城镇居民住房市场基本实现饱和。为了控制房价继续快速上涨对于宏观经济造成的不利影响，政策基调转向强调坚持“房住不炒”“一城一策”的房地产调控政策，房地产市场逐渐进入平稳发展阶段。

这一阶段，房地产市场的整体表现是商品房销售增速逐步回落；同时，房价同比增速高位回落、逐步企稳。自2017年以来，商品房销售面积同比增速连续三年下降，2019年商品房销售面积同比增速仅为0.05%；商品房销售额增速也连续三年回落，2019年同比增速为6.75%。 LDVOZgiE00syUMtHf2AQU/apc8ULYXAVdQoZ+JQV5eTMDJGc+GDzVpsXkZnj8sqv