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同村一样，乡镇也有强烈激励以发展他们自己的集体企业。县一级乐于促进在村、乡镇两级的发展。但是乡镇和县的激励集中于财政改革，不是非集体化。改革赋予县和乡镇政府——不像村政府——新的税收权。1980年代的财政改革创造了新的税收剩余，并把对此剩余的权利赋予到乡镇一级的地方政府。
简单讲，剩余就是经济结余。这个结余的潜在利益使得它成为组织分层控制中一个有效的工具。正如那些研究公共官僚系统的学者指出的：
这里不存在通常意义上的剩余。典型的行政机构从上层政府获得预算，然后把所有预算用于支持对非付费顾客的服务。无论代理人表现如何及其随时间如何变化，结果并不反映在一个机构首脑获得的经济结余，这个有效监管雇员行为的主要激励措施运行失效。计划给予雇员一定的利润分成作为他们努力的部分补偿的激励措施也被排除在外。
在大多数公共行政系统中存在的最接近剩余的是“闲置资源”。
以上描述为一个美国政治学学生所写，但是它准确描绘了1980年代财政改革之前中国的情况。闲置资源，如果存在的话，是地方政府能够从其预算分配中节约的财政收入数目。为发展，地方政府向上级政府游说以获得更多预算。
1980年代的财政改革剧烈改变了对地方政府的激励措施。首先，中央政府不再保障上级预算分配能满足地方经费。中国改变了从上到下财政收入的垂直分配（条）体制，实行地方首先要依靠水平财政流（块）的体制，即他们要依靠自己创收。民谚“分锅吃饭”表达了1980年代财政改革的影响，相对应的毛泽东时代情况被表述为“吃大锅饭”。
其次，更像一个经济组织而非公共行政机构那样行事，中国开始赋予地方政府对其创造的任何经济剩余以明确权利的方式激励它的代理人。与一些观察者的主张相反，这个结余不简单是更多的“组织闲置资源”，它是剩余。
1980年代财政改革消灭了地方政府的组织闲置资源，但是赋予他们对剩余的权利。虽然这些权利被赋予地方政府，不是个人，财产权利的再分配给予地方加速经济发展的正面激励，这不仅变成了一个官僚系统生存必需的策略，而且也是发展的有效策略。
现在请允许我转向1980年代分税体制的细节以解释何以剩余创造于乡镇及以上政府，并描述不同层级的地方政府拥有的对这些剩余的财产权。
术语分税制是技术性的（一些读者可以略过此部分），但是这个体制细节的重要性在于他们揭示了何以地方政府发现某种发展策略比其他策略更有吸引力。不同的财政收入类型待遇不同。按照其定义，一些财政收入要与中央分享，其他的则落入剩余的范畴。
1.分税合约
分税是一个低至乡镇一级的地方政府都有责任征收国家确定的税收，并将其一定份额上缴上级政府的过程。那些不断增收税收的政府被允许保留其增加值的大部分。地方征收的越多，它能保有的也越多。分税规定见诸中央国家和每个省份的财政合约中，也见诸每个省与其管辖的地区，每个地区与其管辖的县，每个县与其管辖的乡镇的财政合约中。
合约的条文各种各样。一些地区采用一个统一的比率，比如70∶30；收税那级政府保留70%，30%上交给他们的上级。另一些情况下，一级政府支付上级政府一个固定数目的额度，但是，一旦这个额度完成了，负责收税的这一级政府就会保有全部或大部分超额部分的财税收入。无论分税体制实质上如何，增收的税收保障了地方保有的财税收入的增加。
分税制假定地方政府能获得足够的财政收入来保障其支出，并有与上级分享的财政剩余。没有财政剩余的地方无须与上级分享财政税收。与其他社会主义经济体制如苏联尝试的财政体制不同，中国体制通过构筑一个财税“安全网”阻隔了贫困地区对改革的潜在抵制。
在每一级政府中，都会有一些地方支付成本，一些地方不支付，一些地方获得补助。每一地方的地位取决于复杂的计算，包括：（1）固定支出；（2）固定收入；（3）固定上缴；（4）固定补助。固定支出是上级政府需要提供给下级政府的“最低必须预算”。最低必须预算的组成取决于政府间的激烈谈判，但是在最低限度上，固定支出包括地方在职
国家干部的基本工资，包括教育、医疗、交通和住房等基本服务资金。每项支出多少取决于过去的支出额度，按照规定根据人口小有增加。固定支出也包括“发展需要”，如某财政局官员所说，这是一个没有固定名目的范畴，包括农业、水利和林业的支出，也包括“发展农村商品经济”这么模糊的范畴，致力于开矿、育种、禽畜养殖及其他活动的农村企业都包含在内。一旦固定支出确定，数字就与固定收入挂钩，后者即为地方确定的征税额度。
一个地方政府只有其固定收入高于其固定支出，才向上级完成一个固定上缴。如果支出和收入一致，地方政府就不必向上级缴纳财政税收，也不能获得补助。如果固定收入少于固定支出，差额即是为该地区提供的“固定补助”。
这成为地方政府的基本生存线或者社会安全网。
从省到乡镇的每一级政府都有一些单位无法开发足够的财政收入以平衡支出。
1991年，全国35个省、自治区和直辖市中，14个获得了中央的财政转移支付。
表1描述了27个省和直辖市1992年的分税制，并指出哪些单位获得了财政补助。地方层面的景象与此类似。例如，整个1980年代直到1990年代初，山东一个辖有6个县和1个市的地区，只有1个县和市向地区上缴了财税收入，在这个县里，17个乡镇中只有7个乡镇向县上缴了财税收入。
一个明显的问题在于是否补贴助长了“铁饭碗”心态的延续。受到补助的地方政府是否有发展动力？证据显示，当地方预算约束因为补助的存在而弱化时，财政收入增长的压力依然强大。一个北方县城的生产和收入统计显示，在财政合同有效的10年中，所有受到补助的乡镇都致力于经济发展和提高收入。而且，当上缴财税乡镇的产值高于领取财政补贴乡镇时，领取补贴的乡镇增长速度要远高于上缴财税的乡镇。
在一个覆盖全国25个县的数据中提到贫困地区一个更快财税增长的类似模式，包括一些贫困省份的县城。
表1 根据中央和地方收入分成合同保留的收入（部分省市，1992年）
续表
这些数据并不惊人。补助很少够支付基本开支。在一些确实贫困的地区，这些补助甚至都不能平衡必须支出。
在大多数地区没有闲置资源来改善服务或用于行政机构膨胀。
固定补助主要用于支付行政机构岗位的规定数目，没有经费给超支花费。
而且，上述中国北方县城的乡镇有额外保险和激励，知道他们可以超过保留固定支出额度的额外财税收入，并继续获得固定补助。上述县城的17个乡镇中10个领取固定补助的乡镇在合同期一定时期被允许保留这些补助，即便是他们的征税值——固定收入——已经超过了合同数目。
2.税收
在1980年代的税收分配框架下，地方需要征缴的国家规定税收有两个主要范畴：收入税和工商税。附件B提供了一个税收的完整列表并表明税收在1980年（表10）和1985年体制下如何分配。
（1）收入税
在毛时代，国有工业没有营利动力。工厂被要求把所有利润上缴国家。作为回报，国家支付所有的工资和其他预算的开支。在政府从国有企业获得的收益中这些利润比税收大。
1980年代的利改税为国家提供了财政收入，同时也给国有企业变得更具效率和营利性提供了动力。
企业所得税即是为此目的设计的机制。事实上它是利润税。税率是八级渐进制：从利润1000元以下的10%到利润20万元以上的55%。1985年这个所得税扩展到乡镇和村所有的企业，代替了工商所得税。
地方政府被要求征收其辖区内所有企业的所得税。对这部分财税收入的权利取决于企业所属政府的层级。企业被分成中央所属和地方所属。中央所属企业包括所有银行和邮局以及其他企业。这些企业的所有所得税都上缴中央。地方所属企业的所有所得税留归地方政府。
（2）工商税
地方政府征收的第二个税收种类被宽泛地称为“流转税”或“工商税”。此类税收首先包括产品税、增值税和营业税。
每种税都基于生产、收入或销售，与利润无关。他们还构成总财税收入的大部分。这些税向私营企业、集体企业和国有企业征收，包括乡镇和村所有企业。
中央和地方分享这些税种的财政收入。
在1980年代之前，工业财政收入的首要源泉是县级国有或集体所有企业。自从后毛泽东时代的改革开始后，县级工业仍旧是县级收入和税收的基础，即便是在那些发展农村工业相对成功的县也是如此，但是随着农村企业的增长，县级企业对总财政收入的贡献比例下降了。
统计数据汇总显示：从乡镇和村企业征收的流转/工商税占增加额的主要部分。1978—1987年，这些从乡镇和村企业征收来的税从20亿元略增加到170亿元；仅1988年，从这些企业获得的财税收入就增加了40.7%。
1990年这些税收总计344亿元，到1995年升至2058亿元——几乎增长了5倍。
鉴于地方政府财政自足的压力和在新财政体制下的财税增收的动力，一些人可能预言这些政府会进行掠夺式征税。
但我的田野调查明确反映出一些中国地方政府在评估和征收国家税收时相当大度。其中，一个例子是一些县在要签订新的财政合同时允许他们的较贫困乡镇保留增收的财税。另一个例子是地方政府赋予地方企业慷慨的税收减免。
当农村集体企业的税收贡献增长已经相当可观时，地方政府并没有从其企业中获得最大化的税收。一个原因可能要归于逃税，但这不是征税员被蒙骗这么表面的问题。税收征收和评估是由对地方企业极其熟悉的当地征税员完成。
证据显示最小化而非最大化税收是地方政策有意低估受到优待企业税收的结果。
国家管制允许乡镇和村企业享有税收优惠。符合一定标准的工厂，如服务农业或雇用残疾人的企业都享有特别待遇。
例如，村办残疾人企业享有免税地位。
新办企业在经营的第一年免交所得税。老工厂投入新生产线也有资格免除一年所得税。但一些地方政府突破管制把这些优待拓展为2-3年。
一些地区全面减税成为标准做法；一些省特别慷慨。在浙江，如果一个企业的税率根据国家的规定超过了30%，超过部分征税额减半。在广东省，如果税率超过20%，超过部分也减半。
此外，县官员允许地方企业享有特别的减税。如，1987年天津的一个县征税5930万元，但是减税额达到2665万元，几乎占一半。
1987年在全国范围内，乡镇和村企业207亿元的收入中，有17.4%，即36亿元，没有征税。
国家没有给予地方官员确定税率的权力。但是，正如世界银行的一个研究所示，“省级政府不能改变名义税率，也不能重新确定法定税基。但是，他们评估和征收税收几乎完全自主，同时作为下级的县政府可以且确实不经中央允许减免税收。可以公平地说：国家层面/中央层面以下的政府可以实质性改变企业有效税率的水平和模式”
。
我在县一级的访谈显示，县级官员可以且确实操控税基以间接降低企业应缴税额。此策略对所得税尤其有效。地方官员可以重新定义一些项目如工厂成本，在评估所得税前即扣除，要记得这是对利润征税，不是对总收入征税。另一些例子中，通过协商，企业贷款在计算所得税之前即从税基中扣除。
对工商税的操控余地较小，但是有时这些税也有扣除和豁免。
地方政府允许企业及其分支机构减税多少取决于可以征收多少财政收入。地方政府不能对征税过于宽容。维持税收减免和税收需求之间平衡的分界线必须清晰。地方条件不同，地方官员征税的水平也不同。天津的一个县是中国最能创收的村之一，给予可征收税额的减免几乎达到一半。相比之下，鉴于征收到足够的财政收入以满足最低支出需要的巨大困难，穷县没有多少余地减免其企业。这可以解释为何穷省征税努力要超过富省。
地方政府最终必须完成他们根据分税合同确定的税收额度。但是在经济增长和剩余存在的情况下，地方政府会按照最低限度而非最高限度来征税。
1.预算内和预算外收入
若试图理解为何地方政府给予税收减免，必须认识到这些政府有不同种类的财政收入。此即分税这个技术术语具有重要意义的原因所在。财政收入分为两个主要的范畴：预算内收入和预算外收入。上文所说的税种——所得税和工商税——属于预算内资金的范畴。但是除了国家财政税收——他们是要与上级分享的税种，也有一些财政收入不与上级分享，即预算外资金。这包括在地方税范畴下的税种（见表2）和所有属于分税收入的资金——包括各种费、附加税、截留利润和其他地方政府在国家税之外向其企业和其他经济部分征收的财政收入。地方政府有权利截留这些财政收入。表2说明了这两种财政收入的主要来源。
表2 主要预算内税收和预算外收入，1994年前
预算内税收和预算外财政收入的区别在毛时代就存在，但是预算外资金很少，
而且是在上级的控制下。这些资金对地方政府的吸引力反映在其1980年代预算外资金的增长上。1978—1987年报道的平均年度预算外资金增加水平在21.67%。
与预算内财政收入相比，这些预算外财政收入的增速和重要性变得相当明显。1978年，预算外资金347亿元，或占预算内资金（1121亿元）的31%。1987年，预算外资金占预算内资金的89.66%。
虽然这不是这些资金真实可见的增长，但是随着时间的推移地方政府占据了更大的份额却是事实（见图2）。地方预算外资金的增长是地方政府发展那些不但能够提供最大的财政收入，而且能提供最大的预算外资金的经济部门和活动的策略性规划的结果。
图2 中央和地方预算外收入，1982—1994年
资料来源：《中国统计年鉴1996》，第236页。
下文将通过列举县、乡镇和村预算外资金来源揭示地方增长一般模式背后的经济逻辑。税收财政收入和预算外财政收入的来源都聚集于工业和商业。如图3所示，当工商税稳定快速增长时，农业税仍相对平稳。1980年代农村经济的构成不出意外地明显从以农业为主转移到以工商业为主。
图3 农业和工业税收，1952—1994年
资料来源：《中国统计年鉴1991》，第213页；《中国统计年鉴1996》，第228页。
对这些地方的及非税财政收入的权利是解释为何地方政府不以掠夺的方式征收国家税的核心，这种掠夺方式在分税制做出财政约束时曾被认为会出现。地方政府通过最小化需要分享的财政收入，即国家税收，来最大化其剩余。
这在乡镇和村层面特别明显，那里集体所有企业以非税上缴的形式支付地方资金的绝大部分。
从最小化而非最大化乡镇和村企业的税收中县政府几乎一无所得。但是县在1980年代似乎满足于采取长远眼光以促进其乡镇和村范围内企业的增长而非短期内从既存企业中获得最大量的税收。读者诸君一定还记得县级官员的评价不仅仅依据其征收的税收数目，还要根据其整个县域内的繁荣和增长。此外，县也有其自己的预算外资金来源。
2.县级剩余
属于县资金的剩余包括官方批准的“预算外收入”和定义为“地方的”税收。
（1）预算外资金
县级预算外资金总量由不同部分构成，这包括：
①属于地方财政部门的财政收入；
②公共机构和管理机关未计入预算内资金的收入；
③国有企业及其下属部门的各种专项资金；
④地方所属企业的收入及中央部门未计入预算内资金的收入。
如图4所示，预算外资金的大部分由企业留存资金构成。
全国范围内，企业留存资金从1978年到1987年增加了大概19倍。
其中最重要的部分是利润、折旧、福利和奖金。这些资金的增长得力于留利和利改税改革，同时各种责任制也规定了企业财政结余的再利用。1985年的一个规定允许一些行业和企业提高他们的折旧率。因为折旧可以被计入成本，这个变化也因为压低利润而降低了所得税。
地方政府第二大财富来源是县财政局监管的独立机关和管理机构的各种预算外财政收入。乡镇企业管理局从乡镇企业征收的各种费即是这些预算外资金的一例。另一个机关拥有的预算外收入是个体工商业主管理费，由个体和私营企业主在领取经营许可时支付。
此费由县工商局和个体户协会联合收取。
后者还收取会费，这全归协会所有且增速猛烈。
1990年某县这项费用几乎达到100万元。
预算外资金的另一个来源是县内各局所属商业企业的利润。例如，乡镇企业管理局成立了一个物资供应公司，该公司的税后财政收入就落入预算外收入范围。
图4 不同来源的预算外资金，1981—1990年
资料来源：改编自黄佩华、克里斯托弗·黑迪（Christopher Heady）和胡永泰（Wing T.Woo）的《中国财政管理和经济改革》，第236—237页。
（2）地方税
地方税是由国家规定只属于地方的税种。表2列出了县级财税局官员在1980年代后期列举的地方税项目。被定义为“地方税”的财政收入的增长凸显了结余形塑地方增长的效力。预算外资金的猛增主要源于允许征收地方税造成的原创性增长，并非给预算外范畴补充了新的项目。
当确定税种时，绝大多数被分类为地方税的项目都是财政收入微不足道的来源——这可以解释为何中央最初赋予地方对这些税种的权利。从私营企业获得的税收财政收入是一个好例子，它增长剧烈。某县私营部门的税收从1980年代初期几乎为零增加到1984年占县总税收的17.6%，到1990年已经占到1/4。
鉴于这些税收的重要性，1990年该县给每个下属乡镇都确定了私营企业的增长额度也就不奇怪了。
3.乡镇剩余
改革前，乡镇层面的结余若非根本没有，也很少。乡镇在去集体化前被称为公社，除了一些从大队、小队收取的费和农业税之外，一般几乎没有财政来源。有一些公社层面的企业，但是乡镇从这些产业中只获得有限的收入。一些公社工厂也确实并不向公社上缴利润；可能是因为这些利润过于微小，它们都留给了工厂。
绝大多数工厂的收入用来支付包括工人粮食配额在内的费用。
但是在1980年代后期，一些乡镇预算外收入的总数超过了预算内收入。乡镇的结余来源包括村庄向其村民征收提留的一部分，以及各种乡镇向村庄征收的费（统筹）。但是，乡镇预算外收入的首要来源是集体所有乡镇企业。
非税预算外收费的数目和从集体所有企业征收的特别附加税因地不同；但是此数目如此之过分以致媒体警告“乡镇企业不应该被当做可以随意取钱的‘小提款机’”。
（1）基本征收
乡镇所有企业向乡镇政府和政府内负责乡镇企业发展的特殊管理机构——乡镇经济委员两者同时支付非税收费（见第四章）。
乡镇政府在包括所得税在内的任何租或税征收之前，提取一定比例的所有乡镇企业毛收入。国家规定的比例是10%，但是一些情况下此数字达到20%。
所有的乡镇都提取此款项。
此外，大多数乡镇政府还提取其企业税后利润一部分。
乡镇经济委员会获得乡镇所属企业创造非税款项的大部分。首先，此委员会对销售总量征收管理费。
其次，它从每个乡镇企业征收承包费（租金）。承包者（工厂管理者）支付的租金是确定的且有合同规定，与前述村企业承包方式相似。全部的税后利润、额定利润，以及超额利润待遇不同，而且每种利润都要提取一定的比例。国家规定乡镇政府提取的税后利润不高于20%，但是，同样的，此数字在实际操作中要高一些。
（2）特别附加税
除了基本管理费和承包利润（租金）外，乡镇政府和村当局一样，还创制各种特别收费以填补地方收入的亏空。正是因为这些收费，企业被称为地方政府的“取款机”。各种经济委员会的领导承认当他们需要额外的资金时，他们从富裕的企业提取利润。一个例子显示，在1986—1988年，当需要额外资金时，一个乡镇的经济委员会提取了300万元。
虽然我访谈的一些人否认从事此类行为，但他们都听说过这种事例，并且知道哪些地方采取这种做法。
这些征敛的地方差异和临时的性质导致难以确定乡镇政府及其经济委员会提取的数量。一个全国范围内的研究显示了支付给乡镇政府的数目的地区性重大差异。
提取多少也取决于其他资金来源的可获得性。第六章将显示当银行信贷紧缩时，如1988—1989年那样，这些乡镇内部的收费就很普遍。