（一）农户篇

第三章 农村土地经营、调整意愿与宅基地利用

李登旺 王宾 马翠萍 郜亮亮

习近平总书记指出，我国农村改革是从调整农民与土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。改革开放四十多年来，伴随着城镇化、工业化的快速推进，大量农村人口从农村流向城镇、从农业转向非农就业或举家迁移至城镇，农村人地关系发生了深刻变化，承包地、宅基地对于农村居民的功能价值也在不断拓展。稳妥推进农村土地制度改革，需要以深刻把握农村人地关系为前提。本章描述了当前样本农户承包地持有情况和第二轮土地承包到期后的调整意愿，分析了样本农户土地流转和土地入股经营情况，进一步分析了样本农户宅基地持有、闲置和流转情况。

一 农户承包地经营、流转与调整意愿

（一）农户承包地持有与土地经营基本情况

总体来看，中国农户户均承包地面积约为10.58亩，承包地最小面积为0.03亩，最大面积为274.5亩。分地区来看，东北地区户均承包地面积约为30.41亩，最小面积为0.7亩，最大面积为274.5亩；东部地区户均承包地面积约为4.12亩，最小面积为0.03亩，最大面积为50亩；中部地区户均承包地面积约为6.35亩，最小面积为0.1亩，最大面积为36.9亩；西部地区户均承包地面积约为11.94亩，最小面积为0.28亩，最大面积为122亩。

从农户实际经营土地规模来看，2019年中国农户户均经营土地约为21.41亩，最大经营面积可达2200亩，同时约有16.19%的农户不再经营土地。分地区来看，东北地区户均经营土地95.57亩，最大面积可达2200亩；东部地区户均经营土地5.88亩，最大面积为276亩；中部地区户均经营土地约为20.31亩，最大面积为1217亩；西部地区户均经营土地14.34亩，最大面积为1540亩。

土地流转是农户实现经营规模调整的主要手段。农户户均转入土地约为12.74亩，转入土地规模最大值约为2087.5亩；户均转出土地2.22亩，转出土地规模最大值约为274.5亩，最小值为0亩。此外，存在开荒的情况，但数量较小；户均开荒地面积约为0.96亩，最大值约为255亩，最小值为0亩。

（二）第二轮土地承包到期后，农户土地调整意愿

中国第二轮土地承包工作最早开始于1993年，承包期限为30年。因此，从2023年开始，各地第二轮土地承包陆续到期。党的十九大对第二轮土地承包到期以后的工作安排作出了前瞻性部署，提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2019年出台的《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。在上述背景下，深入分析农户土地调整意愿，对于落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策、保持农村社会稳定具有重要意义。

总体来看，希望调整土地的农户约为1641户，占比约为47.8%；不希望进行土地调整的农户约为627户，占比约为18.26%；持无所谓态度的农户约为1165户，占比约为33.94%。

分地区来看，东北地区愿意调整土地的农户比例最高，一半以上（52.77%）的受访农户希望进行土地调整；不愿意调整土地的农户比例约为19.24%；持无所谓态度的农户比例约为27.99%。东部地区愿意调整土地的农户比例较低，仅为40.28%；不愿意调整土地的农户比例约为18.01%；持无所谓态度的农户比例约为41.7%。中部地区愿意调整土地的农户比例约为46.15%；不愿意调整土地的农户比例约为14.05%；持无所谓态度的农户比例约为39.79%。西部地区愿意调整土地的农户比例约为52%；不愿意调整土地的农户比例约为20.09%；持无所谓态度的农户比例约为27.9%。

二 农户土地流转参与状况

（一）土地流转总体情况

总体来看，样本农户中，约有873户农户存在土地转入的情况，涉及转入地块1382块。转入地块的平均面积约为18.92亩，最小地块为0.1亩，最大地块可达1200亩。分地区来看，东北地区转入地块的平均面积约为35.09亩，最小地块面积约为0.4亩，最大地块面积约为1200亩；东部地区转入地块的平均面积约为12.19亩，最小地块面积约为0.15亩，最大地块面积约为360亩；中部地区转入地块的平均面积约为25.22亩，最小地块面积约为0.2亩，最大地块面积约为1200亩；西部地区转入地块的平均面积约为7.74亩，最小地块面积约为0.1亩，最大地块面积约为700亩。

总体上，样本农户中共有1217户农户转出了土地，涉及1707块地块。转出地块平均面积约为3.79亩，其中，最小地块0.1亩，最大地块为105亩。分地区来看，东北地区转出地块平均面积约为12.34亩，最小转出地块面积约为0.8亩，最大转出地块面积约为90亩；东部地区转出地块平均面积约为2.19亩，最小转出地块面积约为0.15亩，最大转出地块面积约为19亩；中部地区转出地块平均面积约为2.51亩，最小转出地块面积约为0.1亩，最大转出地块面积约为29.35亩；西部地区转出地块平均面积约为3.12亩，最小转出地块面积约为0.1亩，最大转出地块面积约为105亩。

（二）土地流转协议签订情况

1.转入地块书面协议签订情况

总体来看，转入地块书面协议签订率约为32.63%，高达67.37%的转入地块未签订书面协议。分地区来看，东北地区的转入地块的书面协议签订率约为51.37%；东部地区的转入地块的书面协议签订率约为44.39%；中部地区的转入地块的书面协议签订率约为31.44%；西部地区的转入地块的书面协议签订率约为17.17%。

2.转出地块书面协议签订情况

总体来看，书面协议签订比例约为63.85%，未签订书面协议的农户比例约为36.15%。分地区来看，西部地区书面协议签订比例最高，为69.95%；其次是东部地区，约为67.61%；中部地区书面协议签订比例约为60.14%；东北地区书面协议签订率最低，为35.98%。

（三）土地流转租期情况

1.转入地块租期情况

（1）约65.20%的转入地块没有约定明确的租期

总体来看，转入土地有明确租期的比例约为34.80%，仍然有65.20%的转入地块没有约定明确的租期。分地区来看，东北地区有明确租期的比例约为61.75%，没有约定明确租期的地块比例约为38.25%；东部地区有明确租期的比例约为37.43%，没有约定明确租期的地块比例约为62.57%；中部地区有明确租期的比例约为26.14%，没有约定明确租期的地块比例约为73.86%；西部地区有明确租期的比例约为20.53%，没有约定明确租期的地块比例约为79.47%。

（2）租期为5年及以上地块占比不足两成

从租期分布情况来看，总体上，转入地块租期普遍在5年以下，租期为5年及以上的地块占比仅为16.43%。分地区来看，东北地区租期为5年及以上的转入地块占比约为13.94%；东部地区租期为5年及以上的转入地块比例最高，约为31.02%；中部地区租期为5年及以上的转入地块占比约为17.42%；西部地区租期为5年及以上的转入地块占比约为12.73%。

2.转出地块租期情况

（1）约43.18%的转出地块没有约定明确的租期

总体来看，转出土地有明确租期的比例约为56.82%，仍然有43.18%的转出地块没有约定明确的租期。分地区来看，东北地区有明确租期的比例约为51.32%，没有约定明确租期的地块比例约为48.68%；东部地区有明确租期的比例约为45.65%，没有约定明确租期的地块比例约为54.35%；中部地区有明确租期的比例约为54.05%，没有约定明确租期的地块比例约为45.95%；西部地区有明确租期的比例约为66.01%，没有约定明确租期的地块比例约为33.99%。

（2）租期为5年及以上的地块占比约为44.23%

从租期分布情况来看，总体上，转出地块租期为5年及以上的地块占比约为44.23%，但区域差异较为明显。分地区来看，东北地区租期为5年及以上的转出地块占比约为13.75%；东部地区租期为5年及以上的转出地块比例较高，约为39.13%；中部地区租期为5年及以上的转出地块比例约为46.96%；西部地区租期为5年及以上的转出地块比例最高，约为53.8%。

（四）土地流转租金支付（收取）、租金形式与租金水平

1.转入地块土地租金水平

（1）七成以上转入地块支付租金

从总体来看，转入地块中有七成以上（71.85%）支付租金，近三成农户地块不需要支付租金。分地区来看，东北地区转入地块中支付租金的比例约为98.09%；东部地区支付租金的比例约为73.26%；中部地区支付租金的比例约为79.92%；西部地区支付租金的比例较低，约为50.62%。

（2）转入地块以现金为主要租金形式

从总体来看，转入地块租金形式，以现金为主，占比高达97.38%，仅有少量农户支付实物租金（2.62%）。分地区来看，各个地区也主要以现金形式支付地租，尤其是东北地区，全部转入地块均以现金方式支付地租。

（3）转入地块平均租金为505.79元/亩/年

从全国总体来看，平均租金约为505.79元/亩/年，最小值为50元/亩/年。最大值为3000元/亩/年。分地区来看，东北地区转入地块平均租金约为402.16元/亩/年，最小值为50元/亩/年，最大值为900元/亩/年。东部地区转入地块平均租金约为630.29元/亩/年，最小值为50元/亩/年，最大值为2300元/亩/年。中部地区转入地块平均租金约为560.42元/亩/年，最小值为60元/亩/年，最大值为3000元/亩/年。西部地区转入地块平均租金约为540.61元/亩/年，最小值为50元/亩/年，最大值为3000元/亩/年。

2.转出地块土地租金情况

（1）九成以上转出地块收取租金

从总体来看，转出地块中约有九成（86.23%）收取租金，约13.77%的转出地块不收取租金。分地区来看，东北地区转出地块中收取租金的比例约为84.13%；东部地区收取租金的比例约为89.13%；中部地区收取租金的比例约为90.20%；西部地区收取租金的比例较低，约为83.46%。

（2）转出地块租金形式以现金为主，占比高达96.60%

从总体来看，转出地块租金形式，以现金为主，占比高达96.60%，仅有少量农户（3.40%）收取实物租金。分地区来看，各个地区也主要以现金形式收取地租，其中东北地区全部转出地块均以现金方式收取地租。

（3）转出地块平均租金约为703.72元/亩/年

总体来看，转出土地的租金平均约为703.72元/亩/年，其中最小值为10元/亩/年，最大值为3000元/亩/年。分地区来看，东北地区转出土地的租金平均约为377.21元/亩/年，其中最小值为30元/亩/年，最大值为1000元/亩/年。东部地区转出土地的租金平均约为847.24元/亩/年，其中最小值为40元/亩/年，最大值为3000元/亩/年。中部地区转出土地的租金平均约为693.36元/亩/年，其中最小值为60元/亩/年，最大值为2380元/亩/年。西部地区转出土地的租金平均约为699.18元/亩/年，其中最小值为10元/亩/年，最大值为3000元/亩/年。

三 土地入股经营

土地经营权入股是用活土地经营权的有效形式，是深化农村土地制度改革的一项重要举措，也是促进农业适度规模经营、盘活农村土地资源、实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。

（一）土地入股经营的基本特征分析

土地经营权入股并不活跃，但2017年以来采用土地经营权入股的农户数量增长迅速。调查数据显示，采用土地经营权入股的农户占调查农户的比重仅为3.4%，长期以来并不活跃；但自2017年之后，近三年使用土地经营权入股的农户数量增长非常快，占到了近一半。2019年是土地入股集中年份，有22.14%的土地经营权入股农户是在2019年选择以土地经营权入股合作社或者农业龙头企业。分析这种现象背后的原因，应该与2018年年底农业农村部、国家发改委等六部门联合印发的《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》以及近年来全面推进的农地确权登记工作有着重要的关系。

土地入股经营的组织形式较为单一。《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》提出，要合理确定土地经营权入股的形式，培育一批土地经营权出资发展农业产业化经营的公司、农民专业合作社。农户的土地经营权可以依法直接对公司和农民专业合作社出资，还可以先出资设立农民专业合作社，再由农民专业合作社以土地经营权出资设立公司。我们的调查数据显示，现阶段，农户更倾向于以土地经营权入股成立合作社，这种组织方式占入股经营农户的95%左右。分区域来看，土地入股经营农户主要集中在西部（占比约为38%），其次是东部地区和中部地区，占比分别约为31%和23%，而东北地区的农户是最不积极采用土地经营权入股的（占比约为8%）。分析原因，东北地区的土地资源优势，其农业生产本身就有较好的规模效应。

土地入股经营分红地区差异较大，但各区域均以年度分红为主。2019年，从入股土地分红来看，入股农户中有61.83%的农户获得分红收入。亩均分红收入主要在1000元/亩以下，占到65.5%，最高的亩均分红在20000元/亩。分地区来看，西部地区土地入股经营的农户获得分红比例较高，调查农户中获得分红的农户48%集中在西部地区；其次是东部地区和中部地区，占比分别约为22%和16%；分红最少的依然是东北地区，占比约为14%。

从分红方式 来看，按年获得分红的农户占59.54%，不定期获得分红的农户占3.82%。分区域来看，西部地区45%的农户都是按年度获得分红；东部地区和中部地区分别约为19%和22%；东北地区这一比例为14%，但按年分红对每个地区而言都是最重要的分红方式。

（二）土地经营权入股的农户特征分析

土地入股经营农户户主平均年龄为55.7周岁，略高于一般农户户主平均年龄（55.6周岁）。从户主受教育程度来看，土地入股经营的户主45.8%是初中毕业文化水平，其次是小学毕业文化水平，占到26%。

从户主的身份来看，土地入股经营农户的身份主要是普通村民，占到71%。户主在本村担任村支书/村主任、村委委员/支部委员、村小组长、合作社或集体经济组织监事会/理事会成员的农户仅占入股经营农户的24.42%。

从土地入股经营农户户主就业情况来看，48%的农户在土地入股后，有接近一半的农户以非农就业为主，15%的农户不再从事劳动生产活动。

四 宅基地现状及流转行为意愿

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。宅基地改革作为“三块地”改革的突破口，不仅可以推进经营性集体建设用地改革和征地制度改革，而且对于释放和激发农村活力具有重要作用。

（一）“一户多宅” 情况

随着城镇化和工业化的发展，中国不少农村地区出现了“空心村”，大量的宅基地闲置。同时，“一户多宅”、超占多占宅基地等问题也较为突出。本次共回收10省（自治区）3833户农户问卷，调查数据显示，3833户农户拥有4455宗宅基地，平均1.16宗/户。其中，广东省户均宅基地宗数最多，为1.36宗/户；而浙江省该比例最低，为1.05宗/户。从具体数值来看，全国有70.71%的农户拥有一处住宅，有27.92%的农户拥有至少两处住宅，有1.37%的农户没有或空填此项。其中，“一户两宅”的农户的宅基地占到总宗数的24.96%，“一户三宅”的农户占比为2.29%，拥有四处或更多处宅基地的农户占比并不多。分地区来看，西部地区和东北地区的农户“一户多宅”的比例低于中部地区和东部地区，西部地区超过八成的农户是“一户一宅”按省份来看，浙江省“一户一宅”农户占比最高，达到了88.25%；而宁夏回族自治区排名第二位，占比为84.04%；四川省为80.41%，位列第三位。广东省有52.74%的农户属于“一户多宅”，在10个省（自治区）中比重最高。

（二）农村宅基地确权情况

宅基地确权能够依法保护农民合法权益，也是加强农村宅基地管理的首要任务。调查数据显示，全国已经有76.83%的宅基地完成确权颁证工作，仍有22.15%的宅基地未确权，1.03%的农户对宅基地颁证不熟悉。具体来看，黑龙江省确权颁证的宅基地比例最高，达到89.22%，超出全国12.39个百分点；其次是宁夏回族自治区，为88.01%；而“一户多宅”农户占比较高的广东省，宅基地确权颁证的比例仅为52.88%，仅高于贵州省的50.21%。

（三）农村宅基地闲置情况

改革开放以来，中国城镇化进程不断加快，农村大量人口进城工作、生活，甚至有一部分农民选择在城市定居，造成了农村大量的宅基地和农房被闲置的情况，不仅浪费了国家土地资源，也在一定程度上制约了城乡融合发展进程。调查数据显示，全国有6.95%的宅基地处于闲置状态，广东省的闲置宅基地占比最高，达到15.67%，除安徽省（8.91%）、陕西省（9.60%）和黑龙江省（8.33%）闲置宅基地宗数较多外，其余省（自治区）闲置宅基地的比例都在5%以下，其中，河南省闲置宅基地占比最低，仅为2.67%。

从全国来看，有26.17%的闲置宅基地属于没有建筑物，纯粹荒废；36.72%的宅基地属于有建筑物，但是农房已经不符合安全标准，不适宜居住；36.72%的闲置宅基地处于可居住状态。 在闲置时间上，有7.14%的闲置宅基地在近1年内原农户未居住，18.65%的闲置宅基地闲置时间在3年以内，而73.02%的宅基地闲置时间超过了3年。

（四）闲置宅基地流转情况

由于农民的固有情结，以及传统思想影响，再加上农村空心化和老龄化现象严重，农村闲置宅基地很难实现流转。调查数据显示，全国仅9.73%的闲置宅基地已经实现了流转。有17.51%的闲置宅基地有意向流转，但未实现流转。而72.76%的闲置宅基地既无流转意向，也没有实现流转。分省（自治区）来看，浙江省闲置宅基地流转情况较好，有38.89%的闲置宅基地实现了流转。河南省、贵州省均未流转闲置宅基地。黑龙江省流转闲置宅基地的比例较低，仅为3.70%；其次是广东省，为4.41%。

从全国来看，29.17%的闲置宅基地流转给了本集体成员，而70.83%的闲置宅基地流转给了非本集体成员。至于闲置宅基地的流转用途，有72.00%的流转宅基地依旧用于生活性居住。从流转时间来看，闲置宅基地的平均流转时间为81.04个月（约6.75年）。其中，有20.00%的宅基地流转时间为1年，52%的闲置宅基地流转时间在5年以内，16%的闲置宅基地流转时间为10年，超过10年的闲置宅基地占比仅为20%。从流转费用来看，闲置宅基地的平均流转费用为4110.39元/年。其中，2000元/年的流转费用占比最多，达到13.04%；有69.59%的闲置宅基地流转费用在5000元/年以内。

（五）农户宅基地有偿退出意愿与制约因素

在让渡闲置宅基地使用权的认知上，有67.31%的被访者不愿意全部或部分让渡闲置宅基地使用权。最主要的原因在于祖宅不愿意转让（44.85%），以及不愿意改变生活现状（32.12%）。而愿意全部或部分转让闲置宅基地使用权的被访农户中，有57.58%的农户选择有偿退出形式让渡闲置宅基地使用权，41.41%的农户选择短期出租。其中，选择有偿退出的条件以货币补偿（58.46%）或房屋置换（32.31%）为主，选择短期出租的方式以自行寻找需求农户（42.67%）和由村集体或村其他经济组织统一处置（28.00%）为主。在选择由村集体或开发公司统一经营管理宅基地的收益获取方面，有30.70%的农户认为一次性领取租金最为合适，而28.95%的农户认为每年领取固定经济收益合适，24.56%的农户选择以宅基地入股分红形式交由村集体或开发公司统一经营管理。

而一旦选择有偿退出宅基地，有30.56%的受访户担心永久退出宅基地后无固定住所。8.33%的受访户担心由此加重生活成本；6.94%的受访户则担心永久退出宅基地后，迁入新的居住环境所带来的人际关系陌生；仅2.78%的受访户担心找不到稳定工作。

五 本章小结

本章利用2020年中国乡村振兴综合调查数据，描述了当前样本农户承包地持有情况和第二轮土地承包到期后的调整意愿，分析了样本农户土地流转和土地入股经营情况，进一步分析了样本农户宅基地持有、闲置和流转情况。数据分析结果如下。

第一，当前我国农户户均承包土地约10.58亩，户均经营耕地约21.41亩；随着第二轮土地承包陆续到期，近五成农户希望进行土地调整，且地区间土地调整意愿存在一定差别，东北和西部地区农户土地调整意愿均超过五成。

第二，土地流转是农户实现经营规模调整的主要途径，但土地流转规范化程度较低，近七成转入地块和四成转出地块未签订书面协议；土地流转租期普遍低于五年，且存在大量的不明确租期的情况；土地流转租金收取（支付）率较高，主要以现金形式；转入土地平均租金为505.79元/亩/年，转出土地则高达703.72元/亩/年。采用土地经营权入股的农户占调查农户的比重仅为3.4%，长期以来并不活跃；土地入股经营的组织形式较为单一，以土地经营权入股成立合作社为主，约占土地入股农户总数的95%；入股经营分红地区差异较大，且以年度分红为主要形式。

第三，在宅基地持有、闲置和流转意愿方面，近三成农户存在“一户多宅”现象，宅基地确权颁证比例高达76.83%；约7%的宅基地处于闲置状态，其中，七成以上闲置超过3年，仅一成闲置宅基地实现了流转；近六成农户愿意有偿退出宅基地，永久退出宅基地后无固定住所、生活成本提高等是影响农户宅基地有偿退出的主要因素。 oyn4sSGllx/eE/jbwMkKPQjfg9mtr0up214rhjdzGUhFXhTIAFc87NgdzKDpeMFR