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当思考巴黎和会前后北京政府种种对外举措时，是否可将北京政府本身视为一个完整的决策体？1919年初的中国局势，不但南北分立，各种势力割据一方，连对外代表中国政权的北京政府，也没有一个绝对的决策中心，而是各种派系力量混杂而成。先前几次由段祺瑞组阁的北京政府，或许勉强称得上是一个具有完整决策中枢的政府，
因段祺瑞控有军、政大权，政府决策较具完整和一致性。
巴黎和会期间的北洋政府情况便有所不同。徐世昌已就任大总统，内阁亦由其亲信钱能训领导，
徐世昌名义上主导着政府外交决策。段祺瑞一派虽在军事、国会等方面握有绝对优势，
但无法直接控制政府对外政策，因名不正则言不顺，段祺瑞似乎也不敢明目张胆地干涉政府决策，更何况还有个在北洋系里辈份甚高的徐世昌大总统在主持政府。然而从另一角度思考，徐世昌、钱能训领导的政府也不是完全自主，因为在北京政府内部，除受限于前任大总统冯国璋、直隶督军曹锟为首的“直系”势力外，相当程度上仍受段祺瑞一派的掣肘。段祺瑞虽是国防军督办，但对北京政局还是有非常大的影响力。简言之，北京政局名义上虽由徐世昌、钱能训领导的政府主持，但在重大决策上不免受到直系与段系（皖系、安福系）的牵制。
由于上述情况，北京政府在对外举措上，是诡谲多变的。北京政府背后的实力派是段祺瑞一派与直系军人，徐世昌虽能主导外交决策，但是却无法不顾忌段系，更不可能轻忽段系背后、近在咫尺的强国日本。外交是内政的延长，这样的政治背景岂能不造成某种程度的外交摇摆？处于恶劣政治环境下，徐世昌该如何走出较自主的道路呢？
徐世昌在北洋系中，辈分高于段祺瑞，
但是却无军事实力。此外，就对内、对外的立场而言：对内，段主战，徐主和；对外，段主“亲日”，徐则较亲美。两人在对内、对外主张上的迥然互异，除彼此政治理念不同外，极有可能是徐世昌想摆脱段系控制的企图。
徐世昌在实力上虽无法与段祺瑞相较，但名义上他是大总统、全国最高首领，徐世昌凭借这一点与段祺瑞一派相抗衡。此外“当时人民厌恶内战，痛恨军阀”，徐世昌“为了迎合人民的心理，标榜自己是文治派，以区别于北洋军阀”。
徐世昌从对内、对外两方面着手，以抗衡段氏。他除利用大总统身份取得巴黎和会的外交主导权外，亦试图促成上海南北和平会议的召开，“一方面是为了提高自己的声誉，另外一方面是希图藉此摆脱各军阀的挟制”。
如巴黎和会与上海和平会议均能获致成功，徐的总统声望与实际影响力必然大振，成为全中国真正的总统。段祺瑞虽是实力派，但对内主武力统一、对外主张“亲日”的态度，却久为国内公众舆论所诟病。徐世昌如能适时利用此点，即可博取舆论支持。所以徐世昌反击段祺瑞一派的策略为，对内倡言主和，对外暗联英美以“反日”，不但能提高国内声望，更可藉此鼓动舆论支持，抵制段的势力。
巴黎和会召开前，徐世昌接受“研究系”梁启超、林长民等人建议，在总统府之下，筹组一个为应付战后和会的跨部会外交委员会，
其用意在希望由总统府领导中国的和会外交决策。中国外交决策权的重大转变，可由下列事件得到证实：段氏组阁期间，“对日”重要外交交涉均由段氏亲信掌控，但何以到了巴黎和会，中国派出的和谈代表却无一是段氏亲信或“亲日”派外交家？相反地，立场较为亲英、美的“英美系”外交家
[1]
却掌握着中国代表团的主导权，造就影响后世深远的山东问题。中国全权代表的人选问题，虽是由外交总长兼代表团首席代表陆征祥决定，但若无大总统徐世昌的暗中指示与支持，素来意志软弱又无明显外交立场的陆征祥，岂又会干冒大不讳，将当权段系的“亲日”人马摒除于全权代表人选之外，而尽挑亲英美系外交家？
这样的决定，在某种程度而言，几乎在拆段系一派的台，但考诸陆征祥以往作为，似乎不太可能主动地进行这种举措。在陆征祥外交人事决策权背后，极有可能是徐世昌在陆征祥出国前，已有所交代。
从另一方面思考，假如段祺瑞在当时能控制政府外交决策，又岂会不派自己的亲信为和会代表，以便为之前的外交政策作护航工作？
果真如此，即中国代表团是由段氏“亲日”派外交家所掌握，势必将是另一种局面。是故，段祺瑞虽是北京政府背后最有权势之人，势力遍及北洋政局，但在巴黎和会外交决策上，段氏并不能完全控制，而是由徐世昌握有较具关键性的主导权。
[2]
为进一步强固中国的和会外交决策权，并无实权的徐世昌，不能不援引舆论力量的支持，这便是“反日”舆论！
中国仇日民族情绪的滋长，“二十一条”交涉是一个关键点。袁世凯政府当时基于政治动机，试图激起世界舆论，以为“对日”谈判后盾，乃将交涉内容，透过新闻媒体传诸大众。
此事件产生极大影响：透过新闻媒体对“二十一条”交涉的报导，激起国内舆论，唤醒公众对国家、民族大事的关心，开启日后民族舆论预闻国事之势。中国公众舆论界“仇日”情绪，在此时扎下根基。
“反日”舆论随着报纸媒体的发展，日趋显著。由报纸带起的公众舆论，愈来愈关心国家大事，民族主义也渐趋强烈，这归功于随后段祺瑞政府施行的“亲日”政策，许多尽是丧权辱国之举，经由报纸媒体揭露，形成公众舆论的愤慨，渐渐演变为“仇日”的，或至少是“疑日”的民族情绪。这种“仇日”或“疑日”公众舆论，使得徐世昌有活动的空间：虽然在表面上，他不能与段系有所对立，但实际上，徐可以适度运用舆论来支持自己，同时打击段系。在选派和会代表时，徐世昌之所以钟情于亲英美系外交家，一来在取得外交人事决定权，二来避免同段系落入同一情境，惹来“亲日”之嫌。
因明白舆论力量之所在，徐世昌就任总统后，即特别重视与舆论界的互动，除邀请上海报界的重要人物史量才、狄楚卿、余毅民、孙叔子、张春帆等五人前来北京参与茶话会、联络感情外，
更在总统府设立“新闻记者处”：
东海就任以来，对新闻记者异常注意。前者邀请京沪报界诸代表谭话，以表示尊重舆论之诚意。现闻府中特设接待新闻记者之机关……除军事外交秘密事件外，所有时政之施行、各事实均可提交各报随时刊布，俾国民晓然政府举措之真相，其无隔阂之弊。
徐世昌在总统府内创设新闻记者处，不但可博取尊重舆论、下通民意美名，必要时亦可挟舆论以为己身之用，此即徐世昌“对新闻记者异常注意”的用心所在。有趣的是，徐世昌在总统府所设立的“新闻记者处”，似乎与1917年威尔逊设立的“公共新闻委员会”有异曲同工之妙。上文中“所有时政之施行、各事实均可提交各报随时刊布，俾国民晓然政府举措之真相，其无隔阂之弊”即与美国公共新闻委员会的“公开”功能相仿佛。
同时他也在府内设立“晚晴簃诗社”，召集名人饮酒赋诗，又设“画学研究会”，研究图画。创立这些会、社的用意，除个人兴趣外，也可藉之标榜其“文治派”总统的形象，以示与军阀的不同，“迎合人民的心理”。
就这点来说，徐世昌相当懂得迎合大众心理，透过优络新闻记者、创立诗画社的手段，替自己塑造正面的舆论形象。此外，基于运用舆论力量的同一考虑，徐世昌亦结合在公众舆论界素有影响力，却与段祺瑞一派如同水火的“研究系”，其动机或许便是“拉拢各党派的势力以增加他的势力”。
在与段祺瑞一派因“大借款”风波决裂后，在政治军事上毫无实力的“研究系”，似乎只能寄望将来，经由办报纸、鼓动舆论的方式，取得活动空间，继续抗衡段祺瑞的当权派。1918年底，欧战即将告终，美、英、法等国为首的协约国获得最后胜利，世界一片和平之声，可望在威尔逊十四项和平建议主导下，迎接新局面的到来。中国在徐世昌出任大总统后，钱能训为首的新内阁随之成立，力主对内和平。这些因素使得段祺瑞一派退居幕后，在上述情况下，曾遭段氏一派大力打压而蛰伏一段时间的“研究系”，又有了活动的空间，此即再办新报，以《晨报》代替之前因“大借款”风波而为段氏所查封的《晨钟报》，重新在北京舆论界立足。
[1] 中国的“英美系”外交家（Anglo-American Group），包括施肇基、王正廷、颜惠庆、顾维钧等。据朱宝缙（Chu Pao-chin）的分析，所谓的英美系外交家有以下的特征：1．出生于中国东南沿海省分，且为发达的商人之子；2．在早期受教育过程中，曾受过几年的传统教育；3．曾经在中国的基督教会学校就学过；4．在美国受进一步的教育；5．起初担任过英（美）专家、秘书或教师的工作；6．先后在北洋政府与南京国民政府服务过等等，详见Chu Pao-chin, “V.K.Wellington Koo: The Diploamcy of Nationalism”, Richard Dean Burns and Edward M.Bennett ed., Diplomats in Crisis: United States-Chinese-Japanese relations 1919-1941 （Santa Barbara: ABC-Clio Books, 1974），pp.125-126.
[2] 1919年1月底，由于中、日两国代表在巴黎和会就山东问题产生的激烈辩论，于是2月初在北京引发日本驻华公使小幡酉吉恫吓事件。事件发生后不久，当时的代理外交总长陈箓便曾亲口对美国驻华公使芮恩施表示“日本公使的要求明天将由总统与总理接手”，换言之，中国“对日”重要的外交决策权是控在徐世昌手上。见“Form P.S.Reinsch to Frank Lyon Polk”, Feb.3, 1919, PWW vol.54, pp.474-476.以及本书第四章第二节。