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汉朝的郡太守与刺史

春秋战国时期,传统的贵族政治被颠覆,各国君主逐渐以官僚来控制国家。这是法家强调“督责之术”的政治背景。秦朝大一统,在全国推行郡县制。惟各地情况不同,虽然有统一的制度和法令,执行起来必定会有变通;而官僚各因能力不同,又不能不怀有私心,变通难免不生出弊端。所以,如何有效地对官僚进行督责,就成为政治上的一大问题。

汉朝与秦一样,地方设郡、县两级。县直接治民。郡的设置,主要是对县进行政治和军事上的监视。汉朝的郡守级别很高,权也很重,秩“二千石”,与中央丞相、太尉和御史大夫以下的行政长官,差不多是平级的。而郡守的属官,级别最高的是丞,秩才“六百石”,对郡守只能是唯命是从。郡守以下的各县长官,万户以上的称“县令”,秩“千石”至“六百石”;万户以下的称“县长”,秩才“五百至三百石”。郡守对于县之令、长,政治上可谓是居于泰山压顶之势。郡又设尉,辅助郡守掌管军事,秩略低于郡守,“比二千石”。这本身即表明郡的设置,在军事上的特殊意义。大一统尚在草创时期,而且天高皇帝远,地方势力本不容小觑。设郡尉辅佐郡守掌军事,意在强化对县治的军事监视,对付随时可能发生的暴力反抗。

汉朝的上述制度,承袭秦朝而来。秦朝的短命,固由于暴政;却也有旧势力图谋恢复六国的要求在里面;而那时社会上有野心的人,也有希望取秦朝而代之的,或是借着造反来改变自己的社会地位。史书中记载的“始皇帝死而地分”“彼(始皇帝)可取而代之”“大丈夫当如此(始皇帝)也”“王侯将相宁有种乎”“伐无道诛暴秦”之类的话头,反映的正是那个时代社会的不满和躁动。秦亡汉兴,汉朝的统治者当然不会不重视当初颠覆秦朝的种种社会力量。单从这一点上看,就知道所谓汉承秦制,未必是汉朝刻意向秦朝学习的结果,是制度的自然延续,而是出于汉朝本身政治上的需要。历史上,制度的承袭,情况大多如此。

汉武帝穷兵黩武,为此而开征财产税,并实行瞒报资产充公的“告缗”制度,又对盐、铁实行官营,并以均输和平准措施来控制商品流通和物价。那时,武帝正千方百计地削弱丞相的权力,以直接控制郡、县。这反而导致了郡、县官与朝中权贵,以及有着各种政治背景的地方豪强相互勾结,不利于武帝的集权和专制。为此,武帝特意使用了一批酷吏,专门整治作奸犯科的郡、县官和权贵、豪强。但在当时的政治环境中,酷吏都非常势利,一切看武帝的脸色行事。有名的酷吏如王温舒,“有势者,虽有奸如山,弗犯;无势者,贵戚必侵辱”。还有杜周,“专以人主(皇帝)意指为狱”。张汤是西汉最有名的酷吏,人也廉洁,但办案还是要看武帝脸色。那时,酷吏大多很贪,在办案过程中发了横财。

武帝的所作所为,原本一方面是要富国强兵,一方面是要节制工商业资本和打击大土地占有。眼见重用酷吏不能解决问题,还生出许多弊端,便决定进一步从制度上来解决这个问题。公元前106年,武帝设置了十三部刺史来监察全国郡、县,以解决对郡、县权力的制约和郡、县官与贵族、豪强勾结的问题。当时规定,刺史有六大职权。一是纠举有权有势的豪强拥有的田宅超过法律规定,以及他们在地方上的“以强凌弱,以众暴寡”。二是二千石不奉诏令,不遵法规,公私颠倒,假朝廷而循私利,“侵渔百姓,聚敛为奸”。三是二千石草率判案,以滥杀立威,赏罚皆出于个人好恶,苛刻而残虐地对待百姓,民愤极大,以至于引起灾异和谣言。四是二千石挟私选任属官,才德兼备者不用,而专门用那些无才无德的人。五是二千石的家人子弟仰仗权势,向刺史徇私请托的。六是二千石徇私,依附豪强,接受其贿赂,破坏国家法令。

设置刺史的几年以后,其监察作用显然没有做到上述规定的六条。主要的原因,还是办案要看皇帝的脸色,不敢触犯权贵。于是,一个叫田仁的官员上书武帝,说“天下郡太守(景帝时“守”改称“太守”)多为奸利”,特别是三河地区,达官贵人聚居,郡太守“内倚中贵人,与三公有亲属,无所畏惮”。他向武帝请命,去担任三河地区的刺史。三河,即当时的河内、河东、河南三郡。田仁到了哪里,就把现任的太守,一个个抓起来法办了。武帝很欣赏田仁,表扬他“不畏强御”,升任他为丞相司直(隶属丞相的监察官),一时之间“威振天下”。

“天下郡太守多为奸利”,说明汉朝设置郡一级行政的本意已被破坏。既然如此,为什么不干脆去掉郡一级的行政呢?直接用刺史去监察县一级行政不是更方便吗?但是,在相权被严重削弱的情况下,撤掉郡一级行政,由中央直接控制到县,“天高皇帝远”的问题恐怕会更加严重。何况当时是要强化国家对地方的控制,就不得不赋予郡一级行政有更多的行政权和军事指挥权。设置刺史的目的,无非是将酷吏制度化,以制约郡、县官对权力的滥用。说到底,郡一级行政是汉朝国家权力链条中不可或缺的一环;刺史制度或可以有系统地在事后去纠举那些利用权力作奸犯科的郡、县官;却无法于事前制约郡、县官利用自己所掌握的权力去作奸犯科。在皇权专制之下,对郡、县的每一项权力授予,实际上都具有皇权专制的性质,郡、县官实际上就是在代天子行政。如前所述,各地情况不同,郡、县官吏执行皇帝诏令和国家法规就不得不变通;而他们各自能力的不同,又怀有各种各样的私心,变通之中就必然会生出许多弊端。所以,皇帝越是“有为”,生出的弊端就越多,郡、县官吏作奸犯科的事也就越多。专制主义之下的官僚政治,必然是如此的。

武帝以后,酷吏、刺史与权贵、豪强,以及郡、县官相互勾结的问题更是日趋严重。《汉书》上说,权贵云集的王畿之地,“酷吏并缘为奸”,指的就是刺史与权贵相互勾结的情形。汉宣帝曾感叹,愿与“良二千石”共享天下之“政平讼理”。而皇帝之所以这样说,就是因为“二千石多材下不任职”。汉元帝也曾说过,郡太守徇私选任,以至于郡县属吏都不称职。可见,当时的刺史,并没有能够起到多大的监察郡、县的作用。由此亦可见,汉武帝虚置相权之后,郡一级行政反而因为自身权力的强化,变得难以控制了;由皇帝直接控制郡一级行政,只能使郡、县的权力变得更加专制;用酷吏、刺史来实施监察,无论是对权贵、豪强,还是对郡、县,都不过是“借寇兵而资盗粮”。

更严重的问题,还在于随着郡、县官吏与权贵、豪强的普遍勾结,汉朝的地方其实已是权贵和豪强的天下,长久以往,中央任命的郡太守,在地方上反而成为权贵、豪强的附庸。昭帝时,颍川郡因为“多豪强”而“难治”,“国家常为选良二千石”,皆“莫能禽(擒)治”。而还在武帝时即因“多贵人宗室,难治”的京畿右内史所辖地区,到了宣帝时更是“民多豪强,号为难治”。又如涿郡,连着几任郡太守都比较软弱,结果是盗贼横行不法,以豪强为靠山,“自郡吏以下皆畏避之,莫敢与忤,咸曰:‘宁负二千石,无负豪大家。’”东海郡有“大豪”许仲孙“为奸猾,乱吏治”,“二千石欲捕者,辄以力势变诈自解,终莫能制”。而长安天子脚下,“宿豪大猾”,“通邪结党,挟养奸轨,上干王法,下乱吏治,并兼役使,侵渔小民,为百姓豺狼。更数二千石,二十年莫能禽讨”。这些情况都说明,刺史的监察,远不能解决郡太守执法不利的问题。

元帝曾实话实说:“民多冤结,州郡不理。”可见,一方面固然是太守失职,一方面也是监察失职。然而,郡太守若无深厚的政治背景,则不免被刺史“察过悉劾,发扬阴私”,滥施刑罚。所以,除非有过硬的后台,或精明强干者,郡太守“中材苟容求全,下材怀危内顾”,只为自己的身家性命考虑,是当时普遍的状况。而因为不敢强硬执法,他们也经常会摊上“纵”的罪名,受到撤职查办的处罚。成帝时,为解决这个问题,曾下诏:“二千石不为纵。”“纵”,即不敢对豪强和属吏执法。这在表面上是对太守软弱无能的曲谅,实则是对豪强和属吏的姑息放纵。那时,郡、县官如果被摊上了“纵”的罪名,经常是被撤职查办之后,就永不录用了。

成帝时的酷吏尹赏,无论是在做县官时,还是在做太守时,执法的特点就是严酷,甚至冤杀了一些官员和百姓,当时被称为“残贼”。为此,他一生好几次被罢官。但是,什么地方问题解决不了,朝廷总会想到重新起用他。此人后来病死在任上。临死前,他把几个儿子叫到身边,向他们总结道:大丈夫为官,因为“残贼”被免职,等朝廷追思他的政绩时,就会重新起用他;但要是因为软弱(纵)而不能胜任被罢官,一辈子不能再被起用了,这样的羞辱真比贪污受贿被治罪还厉害。这是他留给儿子们的遗嘱。后来,他的四个儿子也都官至郡太守,执法风格也与他相似。像尹赏这种“残贼”般的酷吏作风,就总体而言,其实就是在所谓法不责众的历史条件下,国家不得不采取的强硬执法。虽不能持久,却也可以收一时之效。

西汉为了强化对地方的控制而集权而专制,结果反而使郡、县权力扩张,削弱了中央权力,而且也难以采取有效的制度对郡、县实行制约,最终使权贵和豪强成为难以制服的地方势力,朝廷难以控制郡县,郡县也难以控制地方。 7aUU6df1Xo2RyDEdTDY4duNejgBuiCaSmBaHbgWsE8yqDzpfOIO+bC3RhzstxLzc

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