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1948年9月25日，毛泽东以中央军委名义复电批准了华东野战军代司令员兼代政委粟裕关于“淮海战役”的建议，在复电中，毛泽东还对淮海战役的任务、规模、作战范围等问题给予明确指示。
电文中指示：
饶（饶漱石）粟（粟裕），告许（许世友）谭（谭震林）王（王建安），刘（刘伯承）陈（陈毅）李（李达）：
我们认为举行淮海战役，甚为必要。目前不需要大休整，待淮海战役后再进行一次休整。淮海战役可于10月10号左右开始行动。
你们应利用目前半月时间，使攻济部队获得短时休息，然后留一个纵队位于鲁西南起牵制作用，吴化文亦应移至鲁西南，其余全部南下，准备进行几个作战：
一、估计不久邱兵团将退回商砀地区，黄百韬兵团将回至新安镇、运河车站地区，你们第一个作战应以歼灭黄百韬兵团于新安、运河之线为目标。
二、歼灭两淮高宝（淮阴、淮安、高邮、宝应）地区之敌，为第二个作战。
三、歼灭海州、连云港、灌云地区之敌，为第三个作战。
进行这三个作战是一个大战役，打得好，你们可以歼敌十几个旅，可以打通山东与苏北的联系，可以迫使敌人分散一部兵力去保卫长江，而利于你们下一步徐州、浦口线上之作战。
因此，你们应在酉（10月）灰（10日）以前做好有关这一战役的充分的准备工作，要开一次像上月曲阜会议（华东野战军制定济南战役计划的会议）那样的干部会，统一作战意志，调整内部关系。
军委
这样，淮海战役的战略决策初步确定下来。淮海战役的战略决策是如何形成的呢，这要从1948年粟裕的两次“斗胆直陈”说起。
1947年5月孟良崮战役以后，粟裕总结正反两方面的经验，探索解放战争的发展规律，逐步形成了改变中原战局、发展战略进攻、夺取全国胜利的战略构想。
粟裕认为：“随着敌我双方力量的消长和战略战术的变化，解放军打歼灭战将向更大规模发展，是一个客观规律。在解放军转入战略进攻以后，在原有政治优势的基础上，又取得了战略优势地位，但是在数量上和技术上仍然处于劣势。”
“国民党军队仍然可以依恃其数量、技术上的优势，在局部地区组织战役进攻。因而中原战场出现反复拉锯的僵持局面。改变中原战局、发展战略进攻的关键，是集中更大兵力打更大规模的歼灭战。”
1947年12月上旬，粟裕准备把这一战略构想以及相应的建议上报党中央、中央军委，建议在作战和建军两方面采取措施以争取数量上和技术上的优势，在中原战场上采取忽集忽分的战法，集中兵力打大仗。
由于粟裕的构想和建议不仅关系战略全局，而且与党中央一再强调的避免打大仗的意图不同，所以在电报起草好以后，又经过40余天的慎重考虑，并通过平汉战役的实践证明集中兵力打大仗是可行的，方才于1948年1月22日发出，并使用了“斗胆直陈”的措词。
按照中国电报地支代月、韵母代日的惯例，1月22日是为“子养”，故称“子养电”。
粟裕当时不知道，党中央在1947年12月的杨家沟会议上已经作出分兵南进的战略决策，决定从中原战场上抽出一部分兵力渡江南下，调动中原战场上的国民党主力部队，以改变中原战局，发展战略进攻。
1948年1月27日，中央军委电示粟裕，要他率领3个纵队渡江南进，执行宽大机动作战任务。
电报强调指出：“你率3个纵队渡江以后，势将迫使敌人改变部署，可能吸引敌20至30个旅回防江南。”
至于渡江的时机、地点和方法，提出3个方案，认为各有利弊，要粟裕认真考虑后回复。
粟裕认为，党中央的战略意图显然是为了进一步把战争引向敌人的深远后方，扭转中原战局，发展战略进攻。问题是，从战争全局和中原实际来看，究竟是分兵渡江南进有利，还是集中兵力在中原作战有利？
粟裕认为，为了改变中原战局，进而协同其他战场彻底打败蒋介石，中原和华东我军还要同国民党军进行几次大的较量，打几个大歼灭战，尽可能多地把国民党军主力部队消灭在长江以北。
从当时敌我态势来看，要打大规模的歼灭战，分兵渡江南进是做不到的，而在中原黄淮地区打大歼灭战的条件却正在成熟。
3个纵队渡江南进，无疑会给敌人以相当的震惊、威胁和牵制，但是难以实现预定的战略企图，特别是调动不了国民党在中原战场上的4个主力军，同时又会分散和减弱我军在中原战场的兵力。
权衡利弊得失，粟裕认为，集中兵力在中原黄淮地区打大歼灭战，更有利于迅速改变中原战局，发展战略进攻，进而夺取全国胜利。
1948年4月18日，粟裕再次“斗胆直陈”，向党中央军委建议，华东野战军3个纵队暂不渡江南进，而集中兵力在中原黄淮地区打几个大规模的歼灭战。
粟裕同时提出，在打完第一个歼灭战以后，除以一部相机攻占济南外，主力则可进逼徐州，与刘伯承、邓小平会师，寻求第二个歼灭战。
粟裕的建议引起了毛泽东等党中央领导人的高度重视。
1948年4月底至5月初召开的中央书记处会议，听取了粟裕的汇报，决定在既定战略方针不变的前提下，采纳他的建议，华东野战军3个纵队暂不渡江南进，而集中兵力在中原黄淮地区打大歼灭战。
1948年6月16日至7月6日，粟裕组织指挥的豫东战役，不仅创造了一个战役歼敌90000余人的空前战绩，更重要的是迅速改变了中原战局，并推动全国战局由战略进攻向战略决战发展。
实践证明，在中原黄淮地区确有大量歼敌的必要和条件，集中兵力在中原黄淮地区打大歼灭战的决策是正确的。因此，豫东战役以后第七天，1948年7月13日，党中央再次调整原定战略部署。
党中央指示：“粟兵团应在现地作战至明年春季或夏季，歼灭第五军、十八军等部，开辟南进道路，然后南进，不歼灭第五军、十八军不走。”
1948年9月，中央政治局会议进一步明确决定：“人民解放军第三年仍然全部在长江以北和华东、东北作战。”
豫东战役之后，毛泽东对战局十分乐观，积极要求各部扩大战果。1948年7月16日，在许世友、谭震林兵团即将攻克兖州之际，毛泽东要求许世友、谭震林不顾疲劳，以主力抢占济南机场，迅速完成济南战役的准备。
同日，在得到攻克兖州的报告后，毛泽东又要求许世友、谭震林部争取10天内外夺取济南。但实际上华东野战军粟裕直接指挥的部队，在豫东战役中伤亡严重，加以雨季将临，华北野战军在历次雨季战斗中均告不利，难以继续战斗，粟裕不能不要求休整，得到毛泽东的批准。
济南是国民党政府军坚固设防的城市，徐州有国民党政府军的强大兵团。华东野战军能否攻克济南，并无绝对把握。
但济南已被我军孤立，即使攻击不利，也已无关大局。尽管如此，毛泽东攻击济南的部署仍然十分慎重，指示粟裕：“整个战役应争取一个月左右打完，但是必须准备打两个月至3个月，准备对付最困难的情况，并以此作为一切部署和工作的主要的出发点。”
1948年9月，华东野战军外线兵团在山东同山东兵团、苏北兵团会师后，遵照中央军委的作战意图，粟裕和谭震林组织发起了济南战役。
根据中央军委指示，华北野战军以总兵力的44%弱，约14万人组成攻城兵团，而以总兵力的56%强，约18万人组成阻援、打援兵团。
不久，毛泽东接到粟裕、谭震林从济南发来的报捷电报，称华东野战军经过8昼夜的连续突击，业已攻克山东省会济南，歼国民党守军10余万人，俘国民党第二绥靖区中将司令官王耀武以下中将、少将高级军官34名，夺得了济南战役的全面胜利。
济南战役作为解放军一次最大规模的攻坚战斗，进展意外地顺利。济南战役的胜利之大是空前的，对正在进行中的辽沈战役我军的士气产生了巨大的推动和鼓舞作用，同时也令华北和中原的国民党军队感到了触动心弦的震惊和恐慌。
济南战役实现了党中央所设想的最好结果，更重要的是揭开了解放战争战略决战的序幕，促使党中央对原来的战略部署做了进一步调整。
济南战役前夕，中央政治局会议提出，用5年左右时间，建军500百万，歼敌500个正规旅，从根本上打倒国民党反动统治。
济南战役以后，党中央考虑到从豫东战役到济南战役、辽沈战役的实践经验以及全国战局的发展，改变了对战争进程的估计。
毛泽东在为党中央起草的党内指示中指出：“我军九十两月的胜利，特别是东北及济南的胜利，业已根本上改变了敌我形势。”“九月上旬（济南战役前）中央政治局会议时所作的5年左右建军500万，歼敌500个正规师，根本上打倒国民党的估计及任务，因为九十两月的伟大胜利，已经显得是落后了。这一任务的完成，大概只需再有一年左右的时间即可达到了。”
华东野战军连续作战的胜利，并没有使粟裕稍微滞怠，在济南战役胜利在望的时候，他即着手部署下一步的作战计划。
在豫东战役到济南战役的这段时间里，粟裕对解放战争规律的探索又前进一步，形成了南线决战的战略构想。
他认为，解放军的歼灭战不断向更大规模发展，势将成为同敌人的战略决战。而要进行这种大规模的决战，必须考虑时机，还要考虑战场条件和后勤供应条件。对于战场和后勤供应条件，我考虑在长江以北决战比在长江以南决战有利得多；而在长江以北决战，又以在徐蚌地区最为有利。
粟裕认为，豫东战役的胜利，实现了由战略进攻向战略决战的转折，当前的问题是如何推动战局向战略决战方向发展，无论是正在酝酿的济南方向作战，还是未来的徐州方向作战，都要同南线战略决战联系起来考虑。
因此，当党中央提出拟令华北野战军许世友、谭震林兵团迅速攻克济南，以保证豫东参战部队休整，然后配合华北野战军主力打几个大仗。
“争取于冬春夺取徐州”的时候，粟裕建议华北野战军全军首先休整一个月，然后“协力攻打济南，并同时打援”。
他认为，“只要济南能解决，打援方面又取得胜利，则战局可能迅速向南推移，今冬攻占徐州之计划似有极大可能。”
1948年8月23日，粟裕又提出：“两个月以后，我们即可举全力沿运河及津浦南下，以一个兵团攻占两淮及高邮、宝应，为下一步在徐州地区作战及渡江南进创造条件。”
在1948年9月的济南战役过程中，集结在徐州地区的国民党军3个兵团17万余人，在华北野战军阻援打援部队阵地前面徘徊，不敢北上与华北野战军交战。
粟裕认为，这说明敌人是避免在不利条件下与我军打大规模的仗，也说明我军对敌人进行战略决战的有利条件正在逐渐成熟。
济南解放后，华东地区的敌我形势发生了重大变化。华东野战军解放了山东大部，中国共产党领导下的华东解放区与华北解放区连成一片。
济南战役胜利后，华东野战军大部集结在徐州、济南间和津浦路两侧休整，准备更大规模的作战；中原野战军主力集结在河南禹城、湖北襄城、叶县等地。
华东野战军攻击济南时，预计国民党军将自徐州方向大规模增援，但是国民党军的增援行动没有实施，华东野战军兵力雄厚的打援兵团没能接敌，因而可以不必休整，继续作战，而攻济部队伤亡也有限，稍加休整后也可以连续作战。
济南失守后，国民党军失去了徐州北面的屏障，因此，在长江以北的中原战场上，国共军事力量形成近距离对垒：华东和中原两大野战军总兵力达60万以上，而国民党军7个机动兵团、9个绥靖区司令部的正规军和地方部队总兵力也将近百万。
兵力庞大的两军对峙于一个相对狭窄的空间里，双方都企图迅速判明对方的意图并作出决策：华东野战军考虑的是如何进一步扩大战果，而国民党军必须应对徐州军事集团北面门户洞开的局势。
人民解放军的两大野战军约60余万人背靠着广大解放区，随时可以直下淮海，夺取徐州。国民党统帅部判断，华东、中原两野战军下一步将向陇海以南的徐州地区发动大规模的进攻。
以徐州为中心的黄淮平原，位于江苏、安徽、山东、河南省交界区，地形开阔，津浦、陇海两条铁路纵横贯穿，公路四通八达，有利于大兵团机动作战，历来是兵家必争之地。
国民党十分重视在徐州的防务。在解放战争的第三年，国民党为了防备人民解放军进攻南京，在以徐州为中心的黄淮地区部署重兵防守。
国民党统帅部让徐州“剿总”总司令刘峙率4个兵团和4个绥靖区近60万人，防守在津浦路徐州至蚌埠段、陇海路连云港至郑州段的沿线地区，形成十字架形的防御态势，以拱卫南京、上海地区。
进攻徐州，必将对国民党统治的心脏——南京形成了强大的威慑。对于此，国民党统帅部十分害怕。因此在济南战役后，决定令华中“剿总”总司令白崇禧，率第三、第十二兵团向豫西解放区发动进攻，以牵制中原野战军。
同时，华东“剿总”总司令刘峙指挥徐州附近的4个兵团以及4个绥靖区的部队，适当收缩兵力，集中在徐州地区加强防务，随时阻止华东野战军由鲁西南或鲁南南下，确保在徐蚌地区能够机动作战，发挥屏障南京的战略作用。
经过调整，刘峙集团军中的邱清泉、李弥、黄百韬的3个兵团集结在徐州以东、以西地区，苏北海州一线兵力部署相对薄弱。
面对新的局势，华东野战军领导人也在积极思考着对策。济南战役还正在进行的时候，粟裕就在考虑华东野战军打下济南后的作战方向。
粟裕认为，济南战役后，华北野战军一是可以在徐州以西寻找战机。在这个方向上作战，还可以与刘伯承、邓小平指挥的中原野战军协同，但战场被夹在国民党军华中与徐州两大军事集团之间，回旋的余地不大，兵力上也处于劣势；二是可以南下出兵徐蚌线，攻占淮阴和淮安，这样不但会使徐州一带的国民党军退守长江，还可以将山东和苏北战场连接在一起。
为了扩张战果，为以后南下作战创造条件，1948年9月24日晨，济南战役即将结束时，华北野战军代司令员兼代政委粟裕致电中央军委并报华东局、中原局，首次提出了“淮海战役”的想法。战役目标为攻占淮阴、淮安及海州、连云港，所以称为“淮海战役”。
电文中说：
军委，并华东局、中原局：
至此刻为止，攻济战斗已突入内城6个团，目前敌极混乱，决趁此时机于白昼继续攻歼该敌。如内城之敌解决，则固守城南郊千佛山、马鞍山之敌亦易解决。
估计攻济战斗日内即可完全结束，但援敌邱清泉兵团直至今晨才开始自商丘以北分向曹县、成武间地区北进，而黄百韬兵团则尚未完全集结。
以现有材料估计，该兵团之第六十四师亦到达砀山地区。李弥兵团则尚在固镇及其以东地区。似此，如援敌知济南已被我完全攻占，则停止北援而转为加强戒备，以防我主力南进之可能性，戒备继续北援之可能为大。如敌仍继续北援，我们当按既定之方针歼灭援敌。
如敌停止北援，则我们下步行动，拟作如下建议。
一、为更好地改善中原战局，暴露津浦线，并迫使敌人退守〔至少要加强〕江边及津浦线沿线，以减少其机动兵力，与便于我恢复江边工作，为将来渡江创造有利条件，以及便于尔后华北野战军全军进入陇海路以南作战，能得到交通运输供应的方便，和争取华中人力、物力对战争的支持，建议即进行淮海战役。
该战役可分为两个阶段：第一阶段以苏北兵团攻占两淮，并乘胜收复宝应、高邮，而以全军主力位于宿迁至运河车站沿线两岸，以歼可能来援之敌。
如敌不援或被阻，而改经浦口、长江自扬州北援，则我于两淮作战结束前后，即进行战役第二步，以3个纵队攻占海州、连云港，结束淮海战役，尔后全军转入休整。
二、只进行海州作战，仅以攻占海州、新浦、连云港等地为目的，并以主力控制于新安镇、运河车站南北及峄枣线，以备战姿态进行休整。此案对部队休整更便利，但会增加今后攻占两淮的困难。
三、全力向南求援敌之一部而歼灭之，但在济南攻克后，敌人加强警惕，可能退缩，恐不易求战。
四、全军即进入休整，如此对部队有好处，但易失去作战之秋凉气候，和济南失守后加于敌人之精神压力。
粟裕 敬
（24日）7时
毛泽东深夜接电后兴奋得睡不着觉了，立刻派人去请来了周恩来。
两人见面后，周恩来也十分兴奋地说：“打下济南对蒋介石的震动很大，粟裕他们现在是胜利之师，正是锐不可当，我军若乘胜南下，再加上中原野战军的协同作战，可一鼓而定中原！”
毛泽东神情振奋地一笑说：“粟裕还真能打哩！现如今东北战场上打得正酣，我们再在徐州一带摆它一个战场，叫蒋介石做梦也去出冷汗吧！”
周恩来说：“主席，下决心吧！”
中央书记处五大书记的分工，是由毛泽东在周恩来的协助下负责全国的军事指挥。现在，该是毛泽东表示战略决心的时候了。
毛泽东说道：“现在到了最后的决战阶段，仗越打越大，都是关系全国全局的大仗，不要我一个人说了算，重大决策还要集体研究决定为好。”
显然，由于济南战役原设想的作战规模大大缩小了，华北野战军战力有余。但两淮、海连并无国民党的精锐兵团，这一作战计划的战斗规模有限，选择的是国民党政府军的薄弱环节，以扩张占领区域。
由于华北野战军战力强大，可以不必休整，即能完成淮海战役的任务。
粟裕向中央军委的建议有4个可供选择方案，而淮海战役计划是建议中作战规模最大的方案。
尽管如此，中央军委接到建议后，对淮海战役的作战方向表示赞成，但对战役目标仍感到不能满足。
不过，对于这个建议，中央军委依然采取了非常谨慎的态度。
1948年9月25日，即接到这个建议的第二天，毛泽东先后为中央军委起草两份电报，征询意见。
在一份电文中，毛泽东要求粟裕召集许世友、谭震林、王建安及其他可能到会之干部开一次讨论行动问题的会议，以最后斟酌的意见电告党中央审查，并要求将徐海铁路线上及沂河区、峄台区、东海灌云连云港区、两淮区的敌情电告。
另一份电报中，毛泽东向中原野战军征求意见。当天下午，中原野战军司令员刘伯承、副司令员陈毅、参谋长李达回电：“济南攻克后，我们同意乘胜进行淮海战役，以第一方案攻两淮，并吸打援敌为最好。”
经过一天慎重考虑，25日当晚，毛泽东以中央军委名义复电批准了粟裕的建议，在复电中，毛泽东还对淮海战役的任务、规模、作战范围等问题给予明确指示。
毛泽东作为统帅，更关心全局，不使部队有任何松懈的情绪。
由毛泽东起草的军委对粟裕建议的复电，肯定了粟裕在淮海战役后再进行休整的计划，但显然考虑到部队战斗力并未充分发挥的事实，因此，除粟裕提出的两淮、海连战役目标之外，增加了一个超越粟裕设想目标之外的严重任务，即“你们第一个作战，应以歼灭黄百韬兵团于新安、运河之线为目标”，而且要求粟裕于10月10日左右开始行动。
他追求的是更大的战略利益，因而对部队提出了更高更严厉的要求。
黄百韬兵团所率第七兵团，下辖3个军。黄百韬兵团在国民党政府军中虽不是一个最精锐的兵团，但黄百韬敢于死战，很有战斗力。
黄百韬兵团是国民党政府军徐州剿总所属的4个兵团之一，徐州是国民党政府的首都南京的屏障，攻击黄百韬兵团，必然要遭到徐州各兵团的反击，非常可能发展为南线的战略决战。所以，粟裕自己提出的是一个一般性的、为以后的大战作准备的战斗任务。
而毛泽东给粟裕的却是一个战略性的严重的硬任务，毛泽东把粟裕的攻城略地的战斗改变成歼灭敌有生力量的战斗，把淮海战役改变成“歼黄”战役。
因此，9月25日中央军委的指示和9月24日粟裕的建议，战役性质有着根本性的区别。
毛泽东在批准举行淮海战役后，继续思考战役的规模和任务，并觉察到这次战役的规模和影响将比原来预想的要大得多，要求战役的组织必须十分慎重。
1948年9月28日，毛泽东在给华东军区、华东野战军首长并告中原野战军首长的电报中，就明确指出：“黄百韬兵团调回新安镇地区业已证实。你们淮海战役第一个作战并且是最主要的作战是钳制邱清泉、李弥两兵团、歼灭黄百韬兵团。新安镇地区距离徐州甚近，邱清泉、李弥两兵团赴援甚快。”
“这一战役比济南战役规模要大，比睢杞战役的规模也可能要大。因此，你们必须有相当时间使进攻济南兵团获得休整补充，并对全军作战所需包括全部后勤工作在内有充分之准备，方能开始行动。”
“战役时间包括打黄百韬兵团、打东海、打两淮在内，必须有一个月至一个半月，战后休整一个月，故你们须准备两个月至两个半月的粮秣用品。此次济南战役只费10天，战后休整需20天左右，淮海战役估计为一个半月，共计两个半月左右。”
“这个时间，即是原来准备对付进攻济南及打援可能有的最不利情况的时间，如果你们能按照这个时间取得济南、淮海两大战役的胜利，那是很合算的。师长以上干部到会的曲阜会议似宜推迟数日举行，以便进攻济南兵团各纵队、师能在会议以前稍加整理。”
“伤亡最大之第九纵队、十三纵队等部宜迅速给以补充，在可能条件下如能抽调若干地方建制部队补入该两纵队，特别是第七十三团和第一零九团是有必要的。”
“在执行淮海战役时，该两纵队在作战第一阶段宜做预备队使用。俘虏60000余人中，宜有半数以上拨补全军人数最感不足的各纵队。”
对于毛泽东提出的任务，华北野战军如不进行休整，进行充分的准备，显然是很难完成的。为此，毛泽东在电文中强调指示前线将领要进行充分的准备，并机动地推迟了出动的时间。
根据中央军委的指示，华东野战军召开前委扩大会议，讨论淮海战役的作战方案。
要说服部队接受毛泽东提出的战役计划，也不是件轻而易举的事，需要做大量的政治思想工作和具体的军事上的权衡。
华北野战军并没有立即接受毛泽东提出的战役计划。根据党中央指示，华北野战军前线委员会于10月5日起在曲阜举行了为期20天的扩大会议，在会上对中央军委提出的严重任务，进行了多次反复的研究。
这次会议传达贯彻党中央“九月会议”决定和党中央关于反对无纪律无政府倾向的指示，讨论通过了《华东野战军前委扩大会议关于加强纪律性克服无纪律无组织无政府状态的决议》。同时，召开3次作战会议，讨论和制订淮海战役作战方案。
部队要执行毛泽东的战役计划，对前线部队来说，要克服巨大的困难，做出严重的牺牲。
为此，直至9日晚各纵队主要干部会议后，才放弃了在华北野战军原淮海战役方案基础上提出的两个方案，下决心采纳第三方案，即中央军委提出的方案，首先分割包围歼灭黄百韬兵团，并于12日上报军委。
从9月下旬至10月中旬，粟裕等华北野战军指挥员与中央军委之间，电报往来频繁，反复商讨淮海战役的作战方针和部署。
至14日，华北野战军司令部召开第二次作战会议，研究确定了具体作战部署，决定于11月5日开始攻击，并于15日上报军委，17日即得到中央军委的批准。
这一时间距离原来毛泽东要求的出动时间，整整推迟了一个月。至此，解放军完成了以歼灭黄百韬兵团为主要目标的淮海战役的决策。