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1949年10月2日，陈云和薄一波致电毛泽东：
由于财政赤字仍然很大，且需收购大量物资，货币发行大量增加，故今后物价有发生剧烈跳跃之可能。这时经济形势却更加严峻，尽管采取了一系列应急措施，但国家财政状况并未得到根本好转，巨额的财政亏空仍然必须靠发行钞票来弥补。
原来，在9月底，人民币的发行额已达到8100亿元，与7月底的2800亿元相比，增长了近3倍。
人民币的大量发行，不可避免地要导致物价的猛烈上涨。
10月3日，为了平衡财政收支，从根本上抑制通货膨胀，陈云和薄一波又再次致电毛泽东，又一次提出了发行公债的问题。电文说：
如果能够在明年1、2、3月发行，则对明年的财政经济工作和物价控制，可能有很大的帮助。
关于发行公债问题，早在陈云刚刚上任中央财经委员会主任之时，他就认识到：解决财经困难，不外乎开源和节流，在支出一时无法减少的情况下，只能开辟财源，增加收入。
增加收入的办法有多种：一是增加税收，二是扩大货币发行量，三是举借债务。
在战争刚刚结束的情况下，工商业普遍凋敝，经营状况不景气，税收显然不可能尽快得到大量增加。
国民党统治末期，为搜括民脂民膏，大量印制纸币，后又实行金圆券和银圆券，导致通货膨胀和物价飞涨。因此人们对过多地发行货币心有余悸。人民政权显然不能效仿国民党的作法。
针对如何才能解决财政赤字这一燃眉之急问题，陈云主张在可能的情况下，不妨尝试举借一定数量的债务。但由于中国共产党特殊的奋斗经历，加上新中国建国前后特殊的国内外形势，向外国借债不现实。
于是，陈云提出可吸取东北地区的作法，发行一定数量的公债。
原来，在1946年，东北地区有的县市，如哈尔滨、双城县、宾县、东安地区为了解决财政困难，曾发行过公债。
1949年7月，中央决定委托陈云主持在上海召开的，有华东、华北、华中、东北、西北5个地区的财经部门领导干部参加的财经会议，此次会议对发行公债问题进行了正式研究。
陈云认为：面对这种财政困难的情况，无非是两条：一是继续发票子，二是发行公债。假如只走前一条路，继续多发票子，会加剧通货膨胀，什么人都要吃亏。
陈云经过认真研究后认为，全国可以发行公债1.2亿银元，相当于当时币值2400亿元。
陈云解释说：
中国地方如此之广，发1.2亿银元的公债，数目并不算多。蒋介石剩下那么一点地方，还要发行两亿银元的公债。东北4000万人口，私营经济所占比例较关内低得多，两期发1200万银元的公债，第一期已经按期完成了。关内私营经济占的比重比东北要大得多，公债数目可以定大一些。
对于发行公债所可能遇到的困难，陈云作了分析。他指出：“当然，发行公债也是有困难的。目前工商业还不能正常生产和经营，公债派下去有人会‘叫’的。发了公债城市工商业是否会垮？我看不会，因为每月发行的钞票超过公债收回的钞票。现在我们每月发行现钞1633亿元，而发公债收回的只有600亿到700亿元，这是有限度的收缩，不要顾虑筹码会少。我们到时候看情况，如果紧得不行，就后退一点。”
此外，陈云还对公债发行的对象及具体办法作了简要说明。
1949年8月11日，财经会议尚未结束之时，为了争取中央尽快批准发行公债，以便在会议结束时，各大区的负责人将发行公债条例带回去公布实施，陈云就将发行公债问题的讨论意见汇集起来，向中央作了报告。
报告指出：
为了在8至10月青黄不接时期紧缩一部分货币，使物价不过分波动，以便在冬季除财政开支外发行更多票子，以收购棉花及出口土产。经华东局、华中局及西北局到会同志同意，用各区名义分别发行折实公债，总共2400亿元，计：华东1200亿元、华中700亿元、华北400亿元、西北100亿元。
发行对象主要是城市工商业家，未经土改的新区之地主亦需推销。
公债条例争取在8月份内尽早公布，发行期间至10月底截止。收款重点在9月份。
公债款每年还1/3，分3年还清。明年11月开始第一次还本付息。年利定为4厘。
1949年8月14日，毛泽东以中央名义致电陈云，提出如下5个问题，要求给予答复：
1、2400亿元的用途。
2、为什么需要2400亿元之多，是否可以减少？
3、估计城市工商业家对此项公债的态度将如何，是否会拥护，如不拥护是否有失败之可能？
4、利息4厘是否适当，为什么是适当的？
5、为什么规定明年11月起还本付息，3年还清，期限是否太促，为什么要如此规定？
8月15日，收到毛泽东的电报后，陈云立即复电毛泽东，对上述5个问题逐一作了回答。
关于2400亿元的用途。陈云解释说：
因解放区日益扩大，人员继续增加，加之修铁路、战争等原因，开支不断增加，而收入一时难以骤增。8月至12月，全国财政赤字估计为5800亿。
为保证纺织、农副产品的继续生产，收购物资款亦不可少，秋后收购棉花及出口物资，需现钞3500亿。两项合计为9300亿元。
……
发行公债2400亿，只占货币发行额的1/4，但对金融上所起的作用很大。其利如下：弥补赤字1/4；减少物价波度；易于收购土产；帮助货币下乡。
关于2400亿数字的由来。陈云说：会上提出过3个方案，即：1600亿、2000亿、2400亿。
最后，大家一致同意按2400亿发行公债。
关于工商业界对公债的态度。陈云认为：公债以劝购、派购形式推销，工商业家内心不会积极拥护，但公开积极反对者估计也只有少数。
大中城市游资很多，发2400亿元公债数目不算大；另一方面货币下乡，极有利于物资交流，又可刺激工业的恢复，这种影响对于工商业，特别是工业资本家是有利的。
1949年8月17日凌晨，接到陈云的电报后，毛泽东再次致电陈云，指出：
公债问题关系重大，请陈云立即回来向中央报告，加以讨论然后决定。
为慎重起见，同日晚些时候，经毛泽东同意，周恩来又以中央名义致电陈云，请他在动身回京前，抽时间邀请上海工商界代表人物分批座谈财经问题，以便今后在商量决定公债等问题时有“更多的把握”。
遵照中央的指示，财经会议结束后，陈云继续在上海和南京逗留了10天左右，与民主建国会和其他工商界人士就公债问题进行了座谈。
回到北京以后，陈云将在上海、南京等地了解的情况向中央作了汇报。
因为一些工商业家不赞成发行公债，考虑到战争还在进行，政局尚不稳定，与资产阶级的关系不能搞得太紧张，因此，中央决定暂缓发行公债。
此时的财经形势却进一步恶化。由于财政赤字庞大，货币发行量猛增，自1949年10月15日起，从沪、津开始，华中、西北跟进，全国币值大跌，物价猛涨。仅半个月的时间，全国主要大中城市物价上涨了近2倍。物价的迅猛上涨，加之投机分子乘机捣乱，使全国市场呈现出一片混乱状态。
这次物价的再次波动，更加坚定了陈云对发行公债的决心。
1949年11月15日，在中财委第四次委务会议研究物价问题时，陈云明确指出：
要使物价波动次数减少，波度减低，除少用些以减少支出外，中央财政必须多收。而多收，只有两个办法，一是收税，一是发行公债。
在会上，大多数委员赞成发行公债。为此，陈云决定再次将这个问题提交政务院讨论。
同样，10月的这次物价波动，也使党中央对于发行公债的紧迫性有了进一步的认识。
1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议在京召开。
在会上，陈云作了关于物价和发行公债问题的报告，指出发行公债的目的在于弥补一部分财政赤字。
陈云同时阐明：
人民购买公债，在全国经济困难情况下，也是一种负担。但是这种负担，比起因增发钞票、币值下跌所受的损失来说，是比较小的。因为币值下跌的结果，其下跌部分是全部损失了的，而购买公债，在一时算来是负担，但是终究可以得到本息，不是损失。如果发行公债缩小赤字的结果，使明年的币值与物价情况比今年改善，则不但对全国靠工资生活的劳动人民和军政公教人员有好处，而且对于工商业的正常经营也是有益的。所以从全体人民的利益来说，发行公债比之多发钞票要好些。
这次会议根据陈云的报告，正式通过了《关于发行人民胜利折实公债的决定》。
决定指出：
一、为支援人民解放战争，迅速统一全国，以利安定民生，走上恢复和发展经济的轨道，决定于1950年度发行人民胜利折实公债。
二、本公债之募集及还本付息，均以实物为计算标准，其单位定名为“分”。每分以上海、天津、汉口、西安、广州、重庆6大城市之大米6斤、面粉1.5斤、白细布4尺、煤炭16斤之平均批发价的总和计算之。此项平均市价，统一由中国人民银行每10日公布一次。
三、本公债总额为2亿分，于1950年内分期发行。第一期在1950年1月至3月间定期发行。继续发行时间，由政务院决定之。
四、本公债分5年偿还，第一年抽还总额10%，以后每年递增5%。每期自发行截止时起，每满一年抽签还本一次。
五、本公债定为年息5厘，亦照实物计算。每期于发行截止时起，每满一年付息一次。
……
1949年12月16日，《决定》通过后，陈云又就公债和钞票发行计划问题向中央作了报告，对公债发行中的一些问题再次向中央做了说明。
报告指出大部分工商业者有两怕：一怕部分资金搁死于公债，二怕银根紧，物价大跌。
由于陈云事先作了周密测算，对可能出现的问题也作了认真的研究和布置。
12月24日，为方便国外侨胞认购胜利折实公债，中国人民银行公布《中国人民银行为国外华侨认购胜利折实公债服务办法》，指定上海、天津、广州、汕头、厦门、福州等地的中国银行代为认购手续，国外侨胞可以经由所在国的指定银行将款转汇上述各该地的中国银行。
12月25日，中国人民银行颁发《中国人民银行代理财政部发行公债办法》，对债券的登记调拨、划转、会计账务、统计报表和报告制度、抽签还本，用黄金、外币、外汇搭缴债款的处理手续，向财政部洽领备付公债本息基金及工作结束后汇总编制报告等均作了规定。
这次发行公债总的来说是比较顺利的。
第一期公债如期得以超额完成，达到了原定两期发行总额的70.4%。
这次发行公债对于弥补财政赤字、抑制通货膨胀发挥了巨大的作用。