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良好的经济和良好的政治之间有着本质的差异，这使得在华盛顿工作的经济顾问常有挫败感。并不是说这些经济学家对政策的观点是错误的，我相信在很大程度上他们是正确的。政界人士的目光实在太短浅了，因为公众最终会承担政策实施的后果，所以政策的实际价值将比用于游说的口号重要得多。奥巴马的医改计划便是典型的案例之一。广泛的公共利益比狭隘的特殊群体利益更重要。作为政策制定的依据，证据通常会战胜直觉。话虽说得轻巧，但是变幻莫测的政治世界往往不这么简单。
在这个复杂的社会里，恰当地考虑各种相关因素并制定出明智的社会政策是非常具有挑战性的。很少有政策分析师能完成好这项工作，更不要说处理好那些“细节”，比如政治上的投票交易、疯狂的决策速度、富有感染力的说辞、与不合作的国会斗智斗勇等。这些都是相当棘手的问题，解决它们需要非凡的毅力和政治智慧。
这就是游戏的本质。这些看似无关的政治考量却并非无关紧要，因为在民主国家，几乎每一个重大的政策决定都是而且必须是立在民主政治这块基石之上的。这就意味着这些政策是由民众来决定的，而不是由技术官僚来决定的。民选官员肯定比技术官僚更能认同和接受普通公民的信仰与愿望。如果你寄托于技术官僚来全面负责制定政策，那么结果会让你大失所望。
首先，我们来说说口号的作用。学者们对标语口号的看法如果不是鄙视，至少也是不屑一顾。麦迪逊诅咒的潜在含义是，要成就任何有意义的作为，都需要非凡的政治能量。你必须设法唤醒沉睡的选民，并动员相关的利益集团。在这样的竞选活动中，标语口号和象征标志比学术论文更有效，因为大众对长篇大论缺乏耐心。所以，民选官员不但关心政策本身，更关心它们听起来顺不顺耳。
其次，我们来聊一下短期视野。政界人士对当下的过度专注无疑是不对的。当我还为克林顿政府工作的时候，在很多次会议上我都会自言自语：“选举日又不是下周二。”确实不是，但是政界人士经常表现得像下周二就要选举一样。
另外，经济学家也常常犯类似的错误，他们存在的第一个盲区就是把注意力过度集中在遥远的未来。经济学家独特的分析方法倾向于教条性地关注长期影响，而忽略了许多在普通人的生活中非常重要的过渡性问题。凯恩斯曾经带有讽刺意味地说过，从长期来看，我们都会死去。这意味着我们中的许多人都活不了那么久，看不到那所谓的“长期”的到来。因此，选民和政界人士更关心未来一年、两年或五年会发生的事情，这既不能说是愚蠢，也不能算是自私。经济学家有时会忽略这么重要且明显的事情，以致他们所提出的政策建议可能会是灾难性的。
一些经济学家还有第二个盲区：分配后果。在思考税收、贸易或监管政策等方面的变化时，经济学家通常总会提及效率问题：这一政策会使我们的市场体系运行得更顺畅还是更不顺畅？它会提高还是降低GDP？这是为了达到既定目标的最经济有效的路径吗？
这些都是很好且值得考虑的问题。民众想知道约翰和简到底谁得到了好处，谁付出了代价。他们想知道为什么政策提议中的输家会被要求为了赢家的利益做出牺牲，尤其是当他们自己可能成为输家的时候。有些情况他们是可以接受的，毕竟人们不总是百分之百地自私，但有很多情况他们不能接受。提出这些问题是完全合理的，拒绝考虑这些问题的经济学家并没有为改善经济政策做出贡献，他们只是在确保自己不卷入其中。
举例来说，在游说扩大自由贸易领域的国际协议时，比如美国宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》，政界人士明白，他们必须解决民众对失业和动荡的担忧。在特朗普赢得选举后，谁能忘记这件事呢？经济学家可能会向你保证，因出口机会增加所创造的高薪工作岗位将多于因外国竞争而失去的低薪工作岗位。这听起来很不错，但是那些在圣安东尼奥失去低薪工作的人并不能在旧金山找到新的高薪工作。为什么要让这些不幸的人付出代价呢？除非采取措施补偿这些受害者，否则自由贸易也并非完美无缺，但补偿的情况极少发生。
同样，那些为从征收所得税转向消费税提出详尽的效率论证的经济学家，或者那些主张将社保私有化的经济学家，应该更多地停下来思考一下：这样的变化将如何影响我们税收转移体系的累进程度？如果这两个提议都会降低税收累进程度，那么公众肯定会认为这是恰当的。
虽然计算付出和回报分析涉及许多技术难题，它们至少完全属于主流经济分析的范畴，但是到底谁才能真正决定谁应该得到好处、谁应该承受损失，经济学家必须向政界人士做出让步。这并不像经济学家所说的，政界人士比他们更受重视，这是由民众票选出来的政界人士的职责。
麦迪逊诅咒并非偶然，我们引以为傲的权力制衡机制就是故意被设计成难以成事的。在这方面，美国的宪政民主与多党掌控局面的议会制截然不同。没有哪位美国总统拥有像英国首相那样的权力，就连在1964年以压倒性优势赢得参众两院的约翰逊总统也不例外。总统需要恳求、哄骗和威胁国会议员，甚至罗斯福总统也会被最高法院阻挠。
人们常说，妥协是政治的精髓，在美国尤其如此。重大的政策举措，比如税制改革或社会保障制度改革，在传统上都需要获得两党的广泛支持。然而，这一传统从克林顿1993年提出第一份预算起被打破了。奥巴马于2010年提出的医疗改革计划，以及特朗普于2017年提出的医疗和税收议案，更是让这个传统完全被摧毁。
两党合作意味着建立联盟、选票交易、互相投票、拆分分歧，以及妥协、妥协、妥协。从这种政治交易中产生的政策，不太可能完全遵循经济学家设计的轮廓。更有可能的是，它们将是四不像，风马牛不相及，我们很难辨别出其核心组织原则。但政策专家必须学会适应和这些怪物共处，即使永远无法爱上它们。
例如，在我看来，2010年通过《多德-弗兰克法案》是一项出色的立法成就。它解决或者至少改善了许多让我们在毁灭性的金融危机面前不堪一击的问题。然而，它并没有给金融监管机构带来什么变化。为什么？因为众议员巴尼·弗兰克（Barney Frank，马萨诸塞州民主党议员）和时任财政部部长蒂莫西·盖特纳（Timothy Geithner）都决定不和那些指望着保护自己地方利益的国会议员打这场没有胜算的仗了。同样，如果我们进行移民改革，它的代价也会是一系列没有原则的政治妥协。如果这类立法斗争的最终结果只是让一些不太熟稔于政治的经济学家感到沮丧，那代价倒是可以忽略不计。政府的工作会被历史记载并评判。
虽然不考虑政治的政策既不可行，也不可取，但政治是分级别的。任何社会都应该最大限度地利用高级政治，以调和利益和思想的冲突，而最小化低级政治（角斗士战斗的武器）。在这个方面，美国的表现多年来一直不尽如人意，2016年的总统竞选更是突破了底线。
高级政治是我们在公民课上学到的。这是罗斯福对抗胡佛、林肯对抗道格拉斯、汉密尔顿对抗杰斐逊的政见之争（尽管最后双方闹得很不愉快）。高级政治是关于竞争哲学和政治愿景之间的冲突，是关于不同的政策理念如何在竞选舞台上被更多人拥护的争辩。政见之争可能是艰苦而曲折的，意识形态驱动的冲突是特别痛苦而严肃的，但核心还是思想之争。
那些绝对遵守规则的人和圣人不会当选，他们都不会成为成功的政界人士。就像政治动机一样，政治斗争往往不那么纯洁，政治辩论也往往不那么高尚。利用话术、操纵议会和原始的政治权力都可能比专业能力和实证发挥更大的作用。利益、选票、支持和妥协都是可以交易的。整个过程更像是一场重量级的拳击比赛，而不是牛津和剑桥的辩论会。
即使在高级政治环境下，在华盛顿的辩论中，经济学的价值通常也不是讨论的核心，有时甚至不在讨论范畴之内。毕竟，经济政策太重要了，轮不到经济学家来决定。尽管如此，这也比低级政治环境要好得多，至少经济学的重要性多多少少地获得了认可。
如果说高级政治像拳击，那么低级政治就更像在泥地里摔跤。低级政治充斥着我们的电视节目、博客和推特。在这里，竞争哲学被花招伎俩和恶意中伤取代；争论的焦点从思想之争堕落到党派之争或个人利益之争；立论和辩论让位于恶语与谎言；关于权利主张的调解变成了吵架，争吵的焦点是谁将是真正的主导者。整个场景混乱不堪。
在当代的华盛顿，政治小动作已经泛滥到了荒谬的程度，甚至取代橄榄球成为这个城市最狂热的运动。如今的政治冲突往往不是关乎理念，甚至也不是关乎政策，而是单纯地关乎输赢。然而，比输赢更重要的是中伤对手。以下是奥巴马政府第一届任期内的两个提案。
2009年初，美国经济几乎呈现自由落体式下滑，公众对接下来可能发生的事情充满恐慌。奥巴马总统听取了经济学家的建议，提出了一项大规模的财政刺激计划，即增加政府支出、降低税收，以刺激需求，遏制经济下滑。这是他的第一个主要的立法提案。按理说，民主党当时控制了国会两院，但民主党向来就是令人难以琢磨的，正如威尔·罗杰斯（Will Rogers）的名言一样：“我不属于任何有组织的政党，我是民主人士。”一直存在的阻挠意味着参议院的“多数”实际上需要60票。此外，奥巴马是以后党派候选人（Post-partisan Candidate）的姿态参加竞选的，他急于把美国描绘成紫色，而不是红色或蓝色
。所有这一切使政治妥协成为当时的规则，至少他是这么认为的。
事实上，国会的共和党人基本上反对除了减税以外的所有提案，迫使白宫接受更多的商业税收减免政策（即使没有多少刺激效果）。对于其他提案，他们纷纷投下反对票，这几乎是完全针对个人的行为。
显然，忠诚的反对派更感兴趣的是给新总统一个下马威，而不是设计一个更好的激励政策。参议院的共和党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell，肯塔基州共和党议员）后来承认，他的主要目的是阻止奥巴马总统连任。
奥巴马的第二大举措是前文提到的医疗改革。总统再一次带着妥协的态度进入了辩论，但是共和党人采用了“对一切说不”的策略，这与他们在克林顿执政时期成功阻止医疗改革的策略一样。然而这一次没有成功，因为他们被当时的众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi，加州民主党议员）智取了。2010年3月，这项只有民主党人支持的法案勉强在参众两院通过。尽管如此，共和党人还是通过在一部分公众中引起共鸣，制造了一种反对奥巴马医改的声音，赢得了这场外部竞争，但民主党人对此视而不见。
这里的重点并不是想说民主党人在医改问题上的观点是正确的，而是共和党人从未认真地提出过一个替代方案，他们只是想把政治上的失败归咎于这位年轻的总统。事实上，在奥巴马总统的剩余任期里，众议院曾60多次投票废除奥巴马医改，特朗普在竞选演说中也高调回应了这一承诺。然而，直到特朗普就职那天，共和党人（包括特朗普本人）也从未提出过一个他们以为更好的方案。
后来，废除医改方案于2017年3月7日引起轰动，但没有持续多久。这个特朗普和保罗·瑞安（Paul Ryan，威斯康星州共和党议员）最初提出的“废除并取代”奥巴马医改的计划几天内就在众议院夭折。民主党人赢得不费吹灰之力。2017年5月，“废除并取代”计划在众议院的第二次尝试以217:213票的微弱优势获得通过。接下来，参议院粉墨登场。尽管参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔进行了大量交易并施加压力，但共和党人永远无法就如何“取代”医改的部分达成一致。后面还有几次失败的尝试，最后一次发生在2017年9月。
我意识到自己在这里可能持有党派偏见，因为在这两个例子中，我都把共和党人描绘成了反面人物。主要是因为民主党人赢得了2008年和2012年的两届总统大选，使共和党人成为潜在的反对党。但角色互换的话，民主党人也会这么做，他们也确实在这么做。在特朗普执政初期，民主党并没有真正明确地表明自己的立场，而是有效地玩起了“直接说不”的策略。从取代奥巴马医改开始，虽然新的医改提案在共和党控制的众议院艰难地通过了（民主党全票反对），但没能在参议院获得通过。相似地，民主党人也极力反对总统的第一个年度预算中对社会保障制度的广泛改革，他们也不想在政治上助特朗普总统一臂之力！
低级政治的丑陋还表现在其他方面，比如谩骂、人身攻击和散布丑闻。当然，当代政治运动的这些伎俩并非始于特朗普总统。正如我所提到的，它们从汉密尔顿和杰斐逊时代就已经存在，只是正变得越来越糟糕。华盛顿资深观察人士报告称，美国低级政治20多年来的丑陋程度一直像潮水一样汹涌。所有这些诽谤带来的一个主要影响是，越来越多的民众开始换台，不再关注政治。因为，关注政治还不如看看政治幸存者，他们身上有着更友善、更温和的一面，他们制定的规则也更加清晰。更有甚者，民众情愿推选一个没有政治经验、不尊重政治规则甚至没有规矩的局外人来主持政务。
你如果想知道为什么越来越多的民众不再关心政治，不妨问自己一个简单的问题：如果麦当劳和汉堡王经常通过广告轰炸来声讨对方的产品是肮脏且有害健康的，而不是赞美自己的产品，那么你认为民众还会想吃汉堡吗？顺便说一句，这似乎是对2016年总统大选的一个恰当比喻。
但这些都是表面的东西。低级政治的许多真正可悲的方面都没有出现在电视屏幕上，实际上大多数公众都被蒙在鼓里。背地里发生的事情只有政界人士自己、他们的工作人员和K街（白宫前街）上的政治说客等参与者知道。
我们先从国会委员会结构造成的问题来说起。最重要的参众两院拨款委员会（也就是花纳税人钱的组织）被分成了12个小组委员会，每个小组对一部分预算有管辖权，这些小组的主席对待他们的管辖范围更像是私人领地而不是公共信托。总统甚至国会领导人都要带着礼物以恳求者的姿态与他们会面，就像中世纪的君主寻求地方骑士和贵族的支持一样。小组委员会可以选择给予或拒绝帮助，他们管辖的地盘是受保护的。试想一下减少高速公路示范项目（你见过没有出口的公路吗）或者削减海事补贴的后果（后文会加以详述）吧。
有时，某些国会议员所掌握的权力是相当惊人的。公众甚至不知道这些权力的存在，更不知道掌握权力的这些人是谁。看起来新上任的特朗普总统在会见国会议员之前似乎也不了解，2017年一些共和党议员就曾反对特朗普的议案。
接下来，我们来探讨公共权力。公共权力以各种眼花缭乱的方式授予政治上有权势和有关系、有背景的人。对这种权力的委婉说法是“成员特权”，这是一个经过粉饰的描述，实质就是通过某种方式来获得夸张的特殊利益。常见的手段是，在深夜将定制的条款塞到税收法案中，然后不经讨论而通过，或者在一个大型贸易协定的第583条中写入特殊的保护主义条款，抑或在某些监管规定里给某一家公司开绿灯。2011年被大肆吹捧的“专项拨款”政策并没有消除这些问题，公共权力问题还需要更多的创新方案和建设性意见。
我最喜欢的例子是《新共和》（ New Republic ）杂志的记者雅各布·威斯伯格（Jacob Weisberg）于1986年在当时国会起草的税制改革法案里发现的内容。具有讽刺意味的是，这是国会通过的最具原则性的法案之一。 4 在这份长得惊人的草案的第651页，一份关于全面打击滥用市政债券的例外情况的清单中，含糊地提到“第（4）（c）节所述的城市地区”。如果翻到这一段，你找不到这个城市的名字，但你知道它有250多万居民和一支美国职业棒球大联盟的球队。没错，筛选下来只剩纽约（洋基队）和芝加哥（白袜队）。如果你继续搜寻，那么第145（d）（3）节中有更多的信息（第569页）。这里提到的城市只有位于1971年7月1日新宪法生效的那个州。答对了（如果你是行家的话）：伊利诺伊州的芝加哥市。
真是匪夷所思。随后，芝加哥众议员丹·罗斯滕科斯基（Dan Rostenkowski，伊利诺伊州民主党议员）出任众议院筹款委员会主席。翻回草案第651页，你会发现，在1986年7月1日前获批的再开发项目，位于1975年11月14日被市议会宣布经济衰退的地区。你认为能有多少项目符合这个描述？你觉得这个开发商认识丹·罗斯滕科斯基吗？你认为他们中有谁在乎国家利益吗？
我可以举出更多的例子，但在这类事情上，我实在是个外行。真正的专业人士比我强太多了，更重要的是，他们比选民站得更高、看得更远。
单就这件事来看，普通民众是看不到这样的劣行的，民众对国会那些不寻常的特殊利益偏向也是不明就里的。但总的来说，人们早晚会知道这类事情，一些诡计最终会被无畏的记者揭露，就像1986年的税制改革法案。另一些则由于愚蠢或意外而暴露出来，总有人肆意妄为。长此以往，民众开始以为每天都有阴谋诡计发生。公众可能只看到冰山一角，但这一角足以让大多数美国人认定，政府总是偷偷地干着损害公众利益的事，用特朗普的话来讲就是“非法操纵”。这给了人们足够的理由远离政治。
到目前为止，我举的例子可能给人的印象是，所有这些盗取公共资金和中饱私囊的行径都来自国会。远非如此。许多州的立法机构更糟糕，行政部门也精通此道。事实上，除非白宫阻止它们，否则许多政府部门和机构将它们的使命误认为是保护它们选区的既得利益者不受到公共利益的侵害。这种想法大错特错！下面这个例子是20多年前我在克林顿执政的头几个月里亲身经历的。
为了在1993年削减预算，我们这些经济学家在众多备选方案中把目光投向了海事补贴，这是有经济学理论支撑的。美国曾经有一支庞大而繁荣的商用船队，但是随着时代变迁，美国在这个行业中不再拥有比较优势——其他国家能够而且确实提供了比美国更经济的商业海运服务。美国海运业主要靠联邦政府补贴和限制性立法维持生计，比如1920年生效的《琼斯法案》（ Jones Act ）和起源于1904年的货物优先权强制规定，美国海运业务必须靠美国海运公司承运。每年，美国消费者要支付数十亿美元，却供养着美国海运业微不足道的工作岗位，这是美国海运被欧洲人称为“柠檬社会主义”的最典型的例子之一，维系海运业也是最糟糕的贸易保护主义。
你可能会问，为什么让纳税人来承担这部分成本？通常得到的答案是：国家安全。给美国纳税人一个建议：无论何时，当你听到“国家安全”这个词时，你都要下意识地捂住钱包。美国可能拥有强大的海军，但五角大楼仍担心，如果爆发战争，美国可能没有足够的运力——我指的是那种为舰队提供补给的老式商船。是的，比如“弗吉尼亚号”
。我们生活在一个电子战争的时代，但是海军却担心没有足够的护卫舰。有什么解决方案吗？给私人商船插上美国国旗，这样海军就可以在必要的时候征用它们了。
好吧，让我们接受现实吧。毕竟在1991年的海湾战争中，商船实际上是被征用了。此外，我们这些经济学家凭什么质疑五角大楼对国家安全的判断？让我们想象一场规模大到足以超过整个美国陆军、海军和空军的军备能力的战争，但战争节奏缓慢，以至商船可以及时改装用于军事方面。即使这样，我们也必须对数量加以限制。1993年6月，在一次大型多机构会议上，我提出了一个简单的原则：五角大楼对于商船最大需求量的预估就应该是我们考虑船只补贴的上限。显然，每个人都应该同意这个原则。
实则并不是每个人都这样想。运输部代表对此表示震惊：不，我们需要至少维持对92艘船的补贴，而不是五角大楼所说的战争时期可能需要的34艘。
此外，一些参议员因为其所在州的工作机会将减少而表示非常不满。事实上，他们已经与总统进行了沟通。你大概能猜到结果，海事补贴被保留了，它们完好无恙。
贸易政策是另一个提供特殊优惠的渠道。总的来说，美国在特朗普之前主张自由开放的国际贸易，并且身体力行。从第二次世界大战至今，不管总统是共和党人还是民主党人，美国一直是跨国自由贸易领域的先锋。事实上，克林顿总统和奥巴马总统不顾党内反对，坚定地推动贸易自由。当贸易自由取得成功时，它们总是符合广泛的国家利益，尽管某些特定群体会蒙受损失。
近距离观察美国的贸易政策，你将会有截然不同的发现。在那里，似乎每一个寻求保护的行业都得到了同情，至少可以得到国会的保护，一个又一个特殊利益条款历历在目。虽然美国已经与北边和南边邻国签订了自由贸易协定，但是让那些加拿大人和墨西哥人向美国输送过多的原木或者西红柿，恐怕是痴心妄想。在你还没来得及说《北美自由贸易协议》的时候，奥巴马政府就已经让商务部和美国贸易代表站在了他们的立场上，修订及制定了反倾销法、反补贴税法、针对进口激增的法律、1964年《民权法案》（ Civil Right Act ）第七章、1935年《农业调整法（修正案）》（ Agricultural Adjustment Act Amendment ）第22条、《1974年贸易法》（ Trade Act of 1974 ）第301条。美国的保护主义有装备齐全的“工具箱”，当然，“工具箱”的使用是由国内政治决定的。
顺便提一句，这是一个不涉及党派的事情。至少在特朗普总统之前，共和党人总体上比民主党人更支持自由贸易。然而，里根在20世纪80年代对进口日本汽车设置了严格限制，小布什为钢铁行业提供了保护，而这些曾在早些时候被克林顿废止。另外，特朗普退出了《跨太平洋伙伴关系协定》，开始重新谈判《北美自由贸易协议》，并将各种经济困境归咎于“不公平”的进口。
俾斯麦曾建议我们不要去看法律或香肠的诞生过程，这个观点或许比他理解到的还要深刻。麦迪逊通过加入党派斗争和政治功能障碍，巧妙地设计了一个制衡体制，也造成了当代美国的停滞不前。问题出现，却没有解决方案。
当你把所有这些或聪明或误导的口号与导致经济政策失败的三种根源（对基础经济学的无知、意识形态和利益集团）结合起来，就算政策的制定没有党派倾向，也会成为对健全的经济政策造成致命伤害的组合拳。在你所处的环境中，政界人士选择像醉汉利用路灯灯柱一样利用经济学家——为了获得“支撑”，而不是为了“照明”。在这种环境里，即便是好的经济建议也会遭到政治异议。
问题的一部分我已经提过，但到目前为止尚未强调。它们源于政界人士的短视，他们的目光短浅是不争的事实，但经济学家的视野又太过长远。会存在黄金分割点吗？我们将在下一章中探索。