政界人士普遍拥有非常短暂的时间视野。人们常说政客看不到下次选举之后的事情,但事实要糟糕得多。为政界人士提供建议的政治专家的目光往往超不过下一轮民意调查,甚至止步在下一条推特。如果可以的话,政治专家的注意力到晚间新闻就结束了。但我也注意到,经济学家往往像举着望远镜一样,将注意力集中在遥远的未来,这也同样有问题。经济学家宁愿患有远视,也不愿成为近视。
首先,标准的经济分析过分关注长期的重要性,而忽略了许多对普通人的生活将产生重大影响的“过渡期”的问题。如果《跨太平洋伙伴关系协定》获得国会通过,那么我是否会因为国际之间的贸易竞争而丢掉工作,是否会失业一两年?税制改革会降低我的房屋价值或企业价值吗?这些可都不是小问题,也不是短期的问题。
其次,国家并不是每周二都举行选举,如果带着这样短视的心态去制定政策,就会招致经济灾难,但若忽视可能持续1年、2年甚至5年的“短期”影响,是同样愚蠢的。我们如果希望将政治文明和经济文明更紧密地联系在一起,首先应当缩小政界人士和经济学家时间视野的巨大差距。如果一边是24小时,另一边是24年,那么我们需要让他们将视野调整到中间区域。
考虑一下:任何一位经济学家都可以向你解释为什么更自由的贸易对整个国家更有利。事实上,在贸易自由化的进程中,总有一些人会失去他们的工作。这些人在寻找新工作时将承受经济学家所谓的“过渡成本”。雪上加霜的是,有证据表明,这些工人最终找到的工作的薪水普遍要比过去低。这些人对贸易自由化的担心是有道理的。经济学家通常会忽略这一点,但政界人士不会。
再举一个例子:许多经济学家主张消费税胜于所得税。如果你没有被他们洗脑的话,他们可以长篇大论地向你阐述为什么消费税更重要。他们的论点在理论上是有充分依据的,但现实世界的税收政策并非纸上谈兵。用消费税代替当前的所得税所产生的过渡性问题是巨大的,足以让一个内心强大的政界人士崩溃,比如,股票、债券和房屋等资产的价值可能会发生巨大变化。
政治决策有时会出离理性的原因是华盛顿快节奏的生活。快速决策是不可避免的,毕竟确实常有紧急情况发生;有时会有截止时间,例如法案必须在国会休会前通过;而且政治窗口总是时开时关。负责起草政策方案的人往往被迫赶在人为设定的截止时间之前完成任务。结果可想而知,走捷径、草率和失误乃是家常便饭。
里根的第一任预算主管戴维·斯托克曼,对于1981年初要求提速的压力让里根的经济团队陷入了困境一事,是这样说的:
在40天内设计一个全面、彻底改变国家经济治理的计划是一个荒谬、鲁莽的想法……我必须在短时间内设想出捷径、计划和方法,以克服现实的困难……除非是独裁者,否则难以填补巨大的预算缺口……我的权宜之计看起来是匆忙而不严谨的,到处都是亟待解决的问题。这导致整个财政计划充满了矛盾和隐藏的漏洞。 1
整整12年后,我在克林顿总统入主的白宫就职。那么,我们从里根团队的程序失误中吸取教训了吗?并没有,我们还在效仿他们危险的日程表,要赶在2月17日之前完成工作,而这个截止时间根本不是法律规定的。为什么这么着急?其中一个原因是,里根的预算是在2月18日提交国会的,而我们一定要比他们早一天!极度的匆忙自然导致了不少错误,更不用说经济团队的疲惫了。但是,对克林顿总统以及对整个美国来说,幸运的是,这些错误没有一个造成严重的损失。
更近的一些例子发生在国会,而与行政部门无关。2010年美国国会匆匆通过的《患者保护与平价医疗法案》写道,那些在“州政府设立的交易所”购买医疗保险的参保者可以获得补贴。然而,各州还有备选方案:如果它们不设立自己的交易所,则联邦政府会为它们设立。难道立法真的打算只向在州政府设立的医保交易所购买医保的公民提供补贴,而不向在联邦政府设立的医保交易所购买医保的公民提供补贴吗?当然不是,只是因为措辞太过草率。为什么国会要针对交易所的设立主体做出如此愚蠢的区分?立法史上没有任何证据显示议员们是有意为之的。
尽管如此,2015年,一个企图利用奥巴马医改中措辞漏洞的法律官司一路打到了美国最高法院。首席大法官约翰·罗伯茨(John Roberts)根据6票赞成、3票反对的结果得出了最终的结论:这是一个措辞失误,不是国会的本意。不知那三位法官是怎么想的?首席大法官象征性地指责了这种不精确的措辞:“这种失误并没有反映出人们对如此重要的法律条文应有的谨慎和深思熟虑。”他说的太对了。如果法院从字面上去理解国会意图的话,它的决定可能会是另一番表述,继而推翻奥巴马医改。真是有惊无险。
另一个惨痛的例子出现在2017年初,当时众议院共和党人和特朗普政府决定,他们必须赶紧兑现“废除并取代”奥巴马医改的竞选承诺。然而,出现的两大问题,一起拖慢了整个进程。首先,特朗普政府和众议院共和党人都没有准备好替代方案。俗话说得好:不打无准备之仗!
再次,两个众议院委员会仓促拼凑的计划最终缺乏政治支持。特朗普总统和众议院议长保罗·瑞安为了避免直面被众议院否决,不得不在2017年3月草草地撤回该法案。2017年5月,众议院通过了一项替代议案。但到了参议院,多数党领袖麦康奈尔在撤回他的第一个版本的“废除并取代”法案后(就像保罗·瑞安一样),7月和9月的几项替代方案也被参议院否决了。
尽管有这些例子,政治专家仍会争辩,技术派所青睐的有序、审慎的决策方式就是死路一条。你必须抓住对的时机,否则政治生涯可能很快就会结束。在某些不同寻常的历史时刻,这是毋庸置疑的,因为政治机会不会每天都来敲门。但我认为,无论是以经济还是政治标准来衡量,在被人为设定的最后期限的疯狂压榨下都不会设计出好的政策。仓促行事无论在经济上还是在政治上都是有害的。
1986年的《税制改革法案》( Tax Reform Act )提供了一个很好的佐证。尽管有急于求成的政治倾向,乌龟还是战胜了兔子。该法案于1986年9月通过,即一份厚厚的所谓美国“财政部一号文件”(Treasury I)首次提出全面建议的两年后。而这份报告本身就是政府内部9个多月连续奋战的成果。随后是修改后的“财政部二号文件”(Treasury II),然后又是在立法过程中数月的来来回回。整个过程从开始到结束用了两年半的时间,但从最终的结果来看,这可能是国会有史以来通过的最好的税收法案。它创造了一个更简单、更公平的税法,大幅降低了税率,填补了许多漏洞,并将许多接近贫困的纳税人排除到纳税名单之外。等待是值得的。与之形成鲜明对比的是,特朗普总统和共和党人在2017年匆匆地让国会通过的税制改革,结果并不尽如人意。