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建炎四年五月，即岳飞收复建康府的当月，宋廷依据宰相范宗尹的建议，陆续在淮南东、西路，京西南、北路，荆湖北路和陕西的一角，划分若干小军区，每个军区设镇抚使，管辖两个至四五个府、州、军的防务，并兼管民政和财政。宋廷先后设镇抚使辖区约二十个，委任镇抚使三十余人。
上述地区往往由盗匪、土豪、溃将、摄官等占据，宋廷事实上只能羁縻而已。范宗尹认为，此种措置虽“稍复藩镇之法”，却是抵挡金兵的“救弊之道”。其实，范宗尹的主张纯属消极防御性质，根本不是规划克复故土的深谋远略。上述地区饱经战祸，经济凋敝，加之各镇抚使辖区不大，人力、财力和物力有限，即使是单纯的防御，也不可能有效抵抗金兵。更何况镇抚使的成分复杂，人心各异。在不到四年的时间里，他们或叛变降敌，或火并被杀，或战败牺牲，或丧失辖区，种种结局，难以概述。
平定盗匪戚方的战斗结束后，张俊回朝，向范宗尹“盛称岳飞可用”，范宗尹为此口奏宋高宗。对岳飞有相当了解的宣州文士邵缉，也上书举荐，说“岳飞骁武精悍，沉鸷有谋，临财廉，与士信，循循如诸生，动合礼法”，有远大的抱负，冀望“后世书策中知有岳飞之名”。
宋高宗本人自五月至六月那次朝见，也对岳飞有颇深的印象。七月，朝廷发表岳飞升官武功大夫、昌州防御使，并任通、泰州镇抚使，兼泰州知州的差遣。武功大夫比原来的武德大夫高一官，但按“双转”制度其实是半官，而防御使又比原来的刺史高两官，岳飞的虚衔算是连升三官。宋廷关于岳飞差遣实职的新命，大约是考虑到了他本人“乞益兵守淮”的请求。因为在此之前，宋廷已在淮南地区至少分设了八个镇抚使司的辖区，所余的地盘有限，便选择了通州（治静海，今江苏南通市）和泰州（治海陵，今江苏泰州市）作为岳飞的辖区。此外，岳飞的官秩不高，也只能与其他镇抚使平列。
岳飞对此项任命颇不满意，通州和泰州僻处江海一隅，非战略要冲之地，这与他“乞益兵守淮”的本意其实不合；镇抚使是个防御性的职务，也与他光复故土的猛志相悖。于是，岳飞便上状向宋廷申诉说：
金贼侵寇虔刘，其志未艾。要当速行剿杀，殄灭静尽，收复诸路，不然则岁月滋久，为患益深。若蒙朝廷允飞今来所乞，乞将飞母、妻并二子为质，免充通、泰州镇抚使，止除一淮南东路重难任使。令飞招集兵马，掩杀金贼，收复本路州郡，伺便迤逦收复山东、河北、河东、京畿等路故地。庶使飞平生之志得以少快，且以尽臣子报君之节……如蒙指允飞所乞，即乞速赐指挥，亦不敢仰干朝廷，别求添益军马。伏乞钧照。
宋廷对岳飞气吞万里的雄心看作梦呓一般。宋高宗和范宗尹等畏敌如虎，视己如鼠，只是希图苟安一隅，当然不会批准岳飞的请求。宋廷为表示礼遇起见，只是答复收到此件公牍，就此了事。