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晚清宝坻县的档案资料（中国第一历史档案馆，顺天府档案资料）向我们展示了该县的县级以下行政的实际运作，区别于宣示于众，其仅仅显示了国家意图和设计的规章制度。档案揭示，县级以下的准官员乡保是个关键性的人员，每人平均负责管理二十余个村庄（宝坻县总共900多个村庄）的赋税征收和司法事务。这些乡保是县衙门和地方社会之间的主要联络人。他们是不带薪的准官员，来自地方社会，由地方提名，经国家批准确认。处在国家与社会的交汇点上，他们具有两副面孔，既是社会代表人，也是国家代理人。他们可能是地方社会中的强势人物，也可能仅仅是这些强势人物推举的作为应付国家索取的缓冲器式的小人物；他们可能是地方利益的代表，也可能是利用自身和国家的联系，在地方上滥用权力以谋取个人利益的人。一些乡保仅仅是县衙门政令和通告的传递者，而另一些乡保却握有相当大的权力，甚至可以依靠自己的权威解决纠纷。这些不同在很大程度上依地方情况和乡保个人品性而异（Huang，1985：224—231税收部分；1996：127—131司法管理部分；中文见黄宗智，1986、2001）。
我们对乡保的了解并非来自任何形式化的官僚行政文书，而是主要来自涉及乡保任命和针对乡保的控诉“案件”。宝坻县档案收有1830年至1910年间关于乡保任命和再任命的案件99例。
有时，案件涉及运用各种手段谋求乡保职位的地方人士间的争夺，有时却又正好相反，案件涉及用尽各种可能手段避免被任命为乡保。就后一种情形而言，我们有众多被提名的和现任乡保逃亡的例子。甚至在一个例子里，某人一再容忍提名人的敲诈，以求避免自己被任命为乡保（Huang，1985：238；中文见黄宗智，1986）。此外有很多涉及乡保的控诉案例，诉状通常指责乡保滥收税款或滥用权威（例如Huang，1985：225，28—30；中文见黄宗智，1986）。例如，在一个记录特别详细的案件里，乡保田奎因为滥用职权一度被罢免，几年后，当他在1814年试图重新出任乡保时，再次遭到多位地方领袖的控告（宝坻县档案，87，1814，12.4；参见Huang，1985：229；中文见黄宗智，1986）。在另一个案例里，拥有20000亩土地的缙绅、大地主董维增，一次又一次挑选并提名自己手下的一个人担任乡保，目的是借此逃避田赋。1896年，当地其他精英联合起来控告董和他的乡保，纠纷由此进入了司法系统（宝坻县档案，94，1896，5；1898，2；1898，7.15；参见Huang，1985：230；中文见黄宗智，1986）。
正是这样的记录使我们得以勾画出乡保的图像。与此相对照，县衙门程序化的诉讼记录只能给我们提供一个在知县“饬令”“查情”“禀报”等程序化用词中，没有生动面孔的乡保。唯有从涉及乡保自身的案件和纠纷中，我们才能知道他们是谁，做了什么，卷入了什么样的纠纷。
但是过去的学术研究，包括我自己在内，都没有从材料中提炼出基层行政的特有方法，而这正是本文的焦点所在。在这些涉及乡保自身的案例中，知县的行为和他们在民事案件中的所作所为非常相似。在没有针对他们进行正式控诉时，乡保一般都在没有官方监督和正式文书要求的情况下，按自己的意愿行事。因此，他们很少出现在县衙门程式化的文书中。唯有因关于乡保的控告或任免而卷入纠纷时，才会产生关于乡保的正式档案记录。在那些案件里，知县基本像在民事案件里一样作为。他的优先选择是让社会机制解决纠纷。如果这一机制失败了，他会作出明确的判决。在关于乡保任免的纠纷中，如果双方对峙，他会毫不犹豫裁定由何人任职；在涉及滥用权力的持久纠纷时，他会判决哪方在理，或罢免或保留现任乡保。这种治理方法的目的在于，用最少的官僚付出来维持现存体系。
正如我在关于“民事”诉讼的研究中所展示的那样，清代知县既没有时间也没有动机在公堂上卷入旷日持久的调解，为他眼中的下层人物达成自愿妥协而付出努力。对他来说，让诉讼双方达成自愿协议要远比直接判决耗费更少的时间和精力。
并且，考虑到国家制度将“细事”当作应由社会自己解决的事务，那些拒绝社会调解而在诉讼程序中一直坚持到正式堂审的当事人，一般都是比较固执地坚持自身立场的人。无论知县的道德教化多么热诚或高尚，这些案件通常不易经过教化、调停得到解决。在实践中，仅从行政效率来考虑，这便要求知县按照法律作出明确的判决（Huang，1996；2006a；中文见黄宗，2001，2007a）。关于乡保的控诉的案件道理相同。
但是，这一事实并没有阻止知县在其写作中或发表的案例中仍旧用儒家理想化的词汇将自己建构成一个凭借道德楷模和说教来进行治理的人。正是因为这种意识形态化的表达，有的学者把知县看作是公堂上道德化的调解人。
事实上，大多数知县通常只是职业化的官僚。遇到非判决不能解决的纠纷时，他们会选择迅速地根据法律判案。在那样的案件之外，大多数县令在某地有限的任期中，在治理上尽可能从简，没有必要便不介入——换句话说，尽可能依赖民间的社会机制和半正式治理方式。