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为确定公务员法律地位的法律性质，也就是确定公务员和国家间的法律关系，许多行政法学者都在这个问题上提出了不同的见解。一部分将这种法律关系视为契约法律关系，另一部分学者认为该种法律关系既有契约特征也有法定特征，还有一部分学者认为要根据公务员所从事的具体工作或职务来判断他们的法律关系到底是法定关系还是契约关系。
另外，我们看待统一理论支持者的方式也或多或少地存在一些差别。在主张折中论的学者中，贝特勒米先生认为从事行政管理工作的公务员享有的法律地位来自行政部门的雇佣，然而聂扎特先生将公务员的法律地位分为两类：委任机关和被委任人。在支持契约论的学者中，一部分将公务员的法律关系视为私法契约关系，另一部分将其视为公法契约关系，还有一部分认为是二者的混合状态。除此之外，认同私法契约论的学者也主张不同的理论。
本章我们仅讨论当代最重要的两个理论：“折中论”和“行政契约论”。
主张折中论的学者认为，公务员的法律地位并非始终如一，它会根据公务员所从事工作性质的变化而变化。这些工作主要可以分为两类：职权工作和管理工作。这些工作的区别主要在于行政行为特征中的二元论，该理论源于国家性质的双重性。
“国家既可以作为公权机关也可以作为法人”，
因此“行政机关就具有双重使命”。
一方面，行政机关管理国家利益，作为抽象的法人征收税收并把收入再拨给公共事业机构或者作为法人与个人订立合同。“我们把以完成他们使命为目的而实施的行为称作行政管理行为。”
贝特勒米先生认为，“所有的管理行为都是为了保留、减少或增加财产。然而这个世界上并不存在没有所有权人的财产。因为所谓的财产关系就是个人和其所属财物间的法律关系的总和。管理行为似乎就是行政人员代表行政法人所实施的行为”。
因此行政管理行为就是国家作为法人所实施的行为，也称为公法行为。
另一方面，拉菲热尔先生认为，“行政机关就是部分公权力的被委任对象和实际占有者，这也是执行公权的一大特征。他们主要负责执行法律并出台一系列为保障法律得到贯彻执行、保障公共服务事业健康运行并为国民谋取利益的法规解释。行政机关通过制定普通解释和个性化的司法解释，颁布法院禁令、法庭辩护等调控手段约束那些违背法律规则或损害公共利益的行为”。
因此，公共权力机关的行为不再是国家作为法人而实施的行为，而是作为非抽象的权力机关而实施的行为。
内扎尔德先生说：“国家既可以作为一个抽象法人实施行政管理行为又可以同时作为公权机关施行职权行为，这两个角色的区别既普遍又绝对。正是这种区别形成行政法的基础。它也可以介入最复杂的行政活动中，并会根据法人或公权机关的性质实施与该身份相匹配的简单行为。这一区别在行政法诉讼案件中发挥着日益重要的作用，尤其是体现在盗用公权、阻止公权干预私营公共事业的案例中允许败诉方上诉。它同时在行政法中创设两套完善的规章制度，分别应用在公法领域和私法领域。行政机关将该双重身份的差异应用在所有有关的行政领域。”
因为公共职权主要是在行政方面，内扎尔德认为这就自然而然地需要在行政法的基本差异中去研究公共职权理论的基础。正是行政法的这种差异解决了很多复杂而又有争议的问题。
一方面，贝特勒米先生认为部分公务员管理着只属于国家的利益、国家作为一个法人所单独享有的财产。当这个法人选择某一公务员来管理它的利益，那他就肯定是在实施管理行为。因为他只能实施这种性质的管理行为，这与一个公司任命某个雇员是同一个道理。因此我们就可以说公务员和国家作为法人时所建立的关系就是一种契约关系。
另一方面，部分公务员却享有管理国民的权力，他们与国家公共权力有关联。国家公权最直接的解释为权力的职能（fonction d’autorite）。当国家机构选择任命一个公务员来管理其他个人，他绝对会实施权力行为，因为他只有这种性质的特权。因此当权公务员和公权之间的关系就是权力法定的关系。
内扎尔德认为：“在私法领域的法人，管理行为和管理型公务员对应到公法领域中的平行位阶即公权、公权行为和当权机构的公务员。”
因此，赞同折中论的学者认为公务员有两种不同的法律地位：（行政）管理岗公务员（fonctionnaire de gestion）的契约性法律地位和职权公务员（fonctionnaire d’autorité）的法定法律地位。
折中说的学者认为，职权公务员的法定法律地位和管理岗公务员的合同法律地位间的区别不仅符合国家性质的二元论（公权国家和法人国家）与我们刚才所讲述的行政行为的双重性相联系（职权行为和管理行为），而且有可依据的立法条文和案例。
首先，贝特勒米认为可以用《刑法典》的第222条至第224条和《媒体法》的第31条来证实这一差异。他认为：“上述条文是可以适用于职权机关的公务员和其他人员的。然而管理岗的公务员或职员的违法行为是否可以适用这些法规还有待商榷。至少在《刑法典》中，由若干规定构成的罪名和采用强制措施的原因都共同揭示立法者的立法思想。这些罪名都仅针对职权或公共权力的行使者所实施的违法行为。我们会不会把国家部委的门卫，还有邮局的邮递员以及公立小学的教师都视为职权的行使者？至于采用明确的措施则是为了保证人民服从职权行使者的领导，如保证私法秩序的司法人员、行使公共权力的警察。1881年法案欲保护的公务员似乎也是《刑法典》所一直保护的对象。”
其次，公务员法律地位的双重性也体现在《劳动法》中。从判例中可以观察到涉及有关工伤的1898年4月9日法案应用客体非常广泛：养路工、邮局或电信的非正式雇员、国营铁路公司中的职员、战争机构的工人。这部分人都被认为是管理岗公务员而绝非属于职权机关的公务员。
同理，“关于退休女工和女农的1910年4月5日法案承认并可采用下述规定：（1）不属于民事或军事养老体制的国家雇佣劳动者；（2）年收入低于3000法郎的省或区政府的雇佣劳动者。这里的雇佣劳动者仅指管理岗的公务人员，并不包括职权机关的公务人员”
。
在谈到公务员的工会时，在1921年时贝特勒米提出：是否将1884年3月21日法案应用到公务员身上应根据公务员的区别而定。“如果我们的理论是正确的，我们就应该假定职权机关的公务员绝对不能参加工会。相反，管理岗的公务员在同样条件下可以任意加入或组织工会。”
虽然贝特勒米在其所著的《行政法概论》第十三版中已经摒弃类似的观点，他却援引行政实践中的事例承认为数不多的几个公务员工会作为支撑折中论的论据。
此外，贝特勒米援引《刑法典》第123条至第126条加强对该理论的支撑，而这几条的主要内容就是禁止公务员拉帮结派。因此，贝特勒米说，立法者的立法思想就完全符合公务员身份的双重性。我们只惩罚公共职权公务员中的个人或实体所形成的联盟。因此，“公共事业单位中没有任何职权的公务员在实施罢工等情节轻微且危害不大的不法行为时，法律上完全没有对这类行为的法定打击手段”。
这就是这种理论的结构形式，现在我们似乎可以对它进行中肯的评价。
当一个问题成为两个相悖理论的争论焦点时，就会出现第三种理论，就是所谓的折中论。折中论可能与事实相符，也可能带着某种猜想将我们带入某种错误中。我们刚阐述的有关公务员法律地位问题的理论似乎正是这样一种理论。事实上，该理论已被批判过多次并且它的支持者也越来越少。
即使这样，我们还是认为讨论该理论对我们的研究非常必要。因为该理论关于公务员法律属性的观点在相当长的一段时间里都占据主导地位，而且当代行政法的著名学者贝特勒米仍旧非常支持这一观点。此外关于该理论的批判和评论都非常的零散和简短，因此首先必须收集这些评论意见并进行研究和补充。
所以，在这一部分，我们接下来将从两个角度——理论角度和事实角度——来评论该理论。
从理论角度看，我们想证明公务员的法律地位不应亦不能按照其行为的本质分为两类。
折中论中，公务员的法律地位是建立在双重二元论之上的：国家性质的二元论（国家公权和国家法人）和行政行为的二元论（职权行为和管理行为）。然而，建立在折中论上的双重二元论本身就备受争议。
首先，国家性质的二元论完全不合逻辑。狄骥写道：“如果我们承认国家在实施公权行为时，它的人格属性并不存在，那我就完全不懂为什么在相反情形下，当国家实施管理行为时它的人格属性就一定存在。国家能不能成为一个法人？如果国家是一个法人，那任何时间任何情况下它都是法人。如果它不是，那么在任何时间任何情况下它就都不是法人。根据国家在什么时候被视为一个法人来对国家的行为进行分类，这种事情已经完全超出我的理解范围。”
博纳尔先生也并不认同二元论，“因为二元论建立在完全不合逻辑的事实上：国家有两个权力意志或只有一个双面特征的权力意志，国家的调控手段包括公权干涉和行政管理，其调控手段的不同会导致国家意志在事实上的差异”。
况且，要区别两种行为非常困难甚至在某些情况下完全不可能。博纳尔先生是这样说的：“即使国家行为以其中一个毫无争议的特征出现，对许多人来说，该种划分方法也极难完成。”
政府专员德斯耶先生也同样认为：“治理和管理不能被完全分开，这两者已经相互交融。当我们逐个验证，行政法学家或法院随意将行政行为划入这两者其中之一的范围里，我们会觉得我们完全能够在一个分类里理解另外一个概念。”
并且，建立在折中论中的职权行为和管理行为概念本身就是不确定和有争议的。贝特勒米认为职权行为就是“行政管理人员指挥或禁止被管理者的行为手段”。
然而，博纳尔认为，“以执行公权的形式来解释行政法的方法已被淘汰”。
拉菲热尔先生认为管理行为的概念就是“行政机关为管理公共财产并履行行政职责，为保证财政收入和向公共事业机构再分配而实施的行政行为”。
贝特勒米先生认为：“管理行为就是所有人可能在特别遗产管理机构中实施并完全不涉及公共权力的行为。”
这两个管理行为的定义完全没有争议。如果我们认同拉菲热尔的观点，我们就应将地方政府规定强制纳税名录或国家直属机关结算公款借贷在行政管理行为中进行归类。这二者很明显属于职权行为而我们又必须承认二者存在区别。
如果我们认同贝特勒米的观点，我们就会陷入一个逻辑怪圈。他认为要弄清楚一个行为是否属于管理行为，就应先问这种行为是否可以由个人行使。但是要弄清楚这个行为是否可以由个人行使，我们只需要问它是不是一个管理行为。
即使承认国家性质或行为性质的双重性，我们也不能推断公务员的法律地位亦存在双重性。确实，公务员行政行为具有双重性。一是公务员可以行使如征用、没收、镇压等职权行为。只要公共利益需要国家宏观调控介入，统治者必须采取的行为都可称作职权行为。二是公务员可以行使诸如购买商品或服务、国营铁路公司运输乘客等管理行为，即只要在公共利益没有要求国家调控介入时所实施的行为都可以称作管理行为。这样一来，国家的被管理者可被法定也可被合同约定。但是如果公务员实施行为的性质符合被管理者的身份特征或者符合国家和被管理者之间法律联系的特征，则不能总结认为公务员的法律地位应与其所施行为的性质相符，因为从被管理者的角度上来讲，公共利益绝对不会要求被管理者从属于法定情形。比如当被管理者是国营铁路公司的客户时，该客户与国家间的关系就不需要被法定。但如果是国营铁路公司的公务员，公共利益就会要求公务员必须具有法定性特征，即使他们只实施了管理行为。事实上，客户只是公共服务的使用者，他的地位完全不会影响到公共事业的运行，然而国营铁路公司的公务员却是公用事业的主要组成部分，并且公用事业的运行与他们所实施的行为息息相关，他们的法定身份特征对保证公共事业的良好运行具有重要意义。
在这一点上，狄骥认为“公务员不能实施所谓的公权行为，他们只能实施管理行为，我们无权判断这种行为必然是合同行为”
。
杰兹先生也有同样的质疑，“认为个人行为能影响到他所属的法律体制，这是对公共事业机构的误解。我们认为公用事业就是满足公共利益的需求，这也就是说人们尽可能在最好的条件下以满足公共需求为目的而制定特殊理论，这些条件包括速度、安全、持续、准确。其中的一个特别理论就是关于满足公众利益的个人从属于特别的法律体系，在这些随时可能被修订的特殊法律体系中又要求个人利益须完全服从于社会公共利益。他们是否实施法律行为以及他们实施单方法律行为或契约法律行为的事实是否背离我们组织构建法律体系以保障公共事业运行的目的？”
我们认为公务员法律地位的双重性并不是公务员和被管理者二者法律地位混淆的结果，而是公共事业机构双重性——公权公共事业机构和管理公共事业机构——的结果。
尽管该理论的支持者都主张公共事业的双重性，我们还是认为这种法律概念非常具有争议。的确，从公共事业机构发展的历史来看，第一批被创设的公共事业机构几乎都是公权公共事业，例如战争、司法、治安管理。
今天的公共事业不再局限于公权性质，也有一些没有公权特性的公共事业，比如国营铁路公司和公立教育机构。公权特征的缺失并没有改变它们服务公众的特征。“当一种活动被归入公共事业范畴，它就会一直具有公共事业的特征；与公共事业密切联系的所有后果都应适用，并且公权型公共事业与管理型公共事业的概念和外延都应进一步明确，防止混同和犯错。”
因此管理型公共事业的公务员都必须像他们在权力型公共机构中的同僚一样被纳入特殊体制中，否则公共利益就岌岌可危。我们是否可以认为权力机构中断运行的后果比铁道部中断运行的后果更为严重？
公共领域和公务员一样，作为公共事业的构成要素
总是被纳入特殊法律体系中。该法律体系要么被公共权力机构所主导，要么被公共管理服务机构所主导。事实上，公立高中所属领域的法律特征与法院所属领域的法律特征一样特殊。从未有学者主张因为教育机构的管理特征，公立高中教育机构所占用的区域应被纳入私法体系中。公务员自己也是公共事业的构成要素，但为什么公务员的法律特征应完全取决于公共事业机构的特征？
学者内扎尔德通过公权性质来解释公务员法律地位的双重性。他认为职权公务员的法定性质和管理岗公务员的合同性质的划分主要是因为公权不能成为契约的客体。
贝特勒米同样认为：“合同身份不能应用到执政官、法官甚至将军这部分公职人员身上，主要是因为实施公权不能成为授权从事公共事业（louage de services）的客体。”
尽管贝特勒米和内扎尔德都认为公权的执行并非私法性质合同的合法客体，我们与洛朗德同样认为管理型公务员管理的公共事业亦不能成为民法中委托他人从事公共服务活动的合同客体。
从公共利益的角度来看，我们是否可以说没有工程师导致的洪灾危害的严重性小于没有法官在法庭作出的错误判决的严重性？
折中论还存在另一严重缺陷，同一公务员有可能同时实施职权行为和管理行为。如果我们按照折中论的观点来看，公务员的法律地位就既有法定成分又有约定成分。然而，事实上一个公务员并不可能同时拥有这两种身份特征。在不可能拥有两种身份特征的情况下，人们认为公务员的法律地位性质是由他们职务的主要目标所确定的，但是这一解决办法似乎并不让人满意。
首先，公务的目的唯一且恒定：保证公共事业的正常运作。公务员履行职务所实施行为的性质并不能改变设立这一职务的目的。
即使我们承认公共职务的目的会根据是否涉及公权而有所差异，但是这种说法还是不能得到认同。因此根据折中论，行政长官在实施职权行为或管理行为时的主要目标就是以公共权力的持有者的身份履行职责。所以，我们可以由此判定行政长官的法律地位属于法定而非合同约定。我们会问：那他如何实施管理行为呢？例如与特许经营者签订合同。因为赞同折中论的学者多次提到公权不能介入合同。与此相对，我们如何解释管理型公务员执行公权的情形？那就是工程师或教授有时可以担任普通人无法从事的工作。根据折中论，这部分公务员的行为属于民法合同思想所定义的情况，或者说是授权从事公共事业合同或任职合同理论中所规定的情形。但是管理岗的公务员如何能够通过支配部分公权实施完整的职权行为？因为根据上面的理论，公权不能以合同约定的方式进行转让。
我们尚未阐述完毕。如果我们仔细验证折中论产生的后果，该理论存在的缺陷就越发明显。
根据该理论，管理型公务员（的法律身份）就是私法领域中的契约身份。那这个契约有无时限？如果公务员和政府机关签订的合同期限确定，那合同双方就必须履行相应的义务直到合同期限届满，任何一方都不能在没有与相对方达成共识的前提下任意改变合同中的条款。自合同生效时起，行政机关就不能随意对它所管理的公共事业机构进行调整。即使公务员的职位因意外状况变得没有任何必要，也只能等到合同期限届满才能对该职位进行撤销。同时，在执行合同期间，公务员的工作模式不能依行政机关单方制定的规则进行调整，公务员的福利待遇和酬劳即使在非常必要的情况下也不能予以减少。这种形式的法律体系能否应用到所有的管理型公务员身上呢？还有路桥工程师、公立教育机构的教师、电信通讯公司的职员，他们是否也能适用这一法律体系呢？
为避免引起这一争议，我们可能认为管理型公务员和国家间的合同是长期合同即期限不定的合同。在这种假设的前提下，合同每一方可以根据自己的意愿进行解约。国家有权在任何时候改变合同形式。如果公务员能接受新规定，就可以继续担任原职，如果他们不满意合同中的新条件，他们可以自由离职。
尽管长期合同允许国家根据公共事业的需求来调整公务员的地位，但是也可能会产生短期合同所没有的缺陷——危害公共事业的稳定性。然而稳定性是公共事业的必要特征。没有人会认同以下两种情况：电信通讯事业机构的公务员只要他们不喜欢他们的工作就可以辞职或者说国防军工厂的公务员只要他们愿意就可以自由离职。
同时，如果管理型公务员是私人合同身份，那他们就有权组织工会并进行罢工，因为这些权利在1864年和1884年得到正式认可。事实上，贝特勒米在1921年写道：“如果我们的理论是正确的，我们就应承认，在同等条件下，管理型公务员与私营企业的职员一样可以自由组织工会。”
伯根也认可管理型公务员享有罢工权。
况且该权利也多次被公务员中的工会负责人提到。
这种观点的危险性也显而易见。1909年邮局职工的罢工和1910年及1920年养路工人的罢工都可以作为证明该观点的实例。根据贝特勒米和内扎尔德对管理型公务员的定义，这类公务员包含甚广——直属部委、财政税收、电信通讯、公立教育机构、公共工程单位、铁路运营等公共事业机构中的雇员都是管理型公务员。部分事业机构中的雇员罢工，比如1910年和1920年的罢工就已经让整个国家陷入混乱，我们也可想象所有的管理型公务员都罢工或其中一类管理型公务员反复罢工所带来的灾难。正是由于这部分灾难经历，贝特勒米在其所著的《行政法概论》第十三版中改变了他原来的观点，并拒绝承认管理型公务员享有组织成立工会的权利。然而这就与管理型公务员所属的私法契约属性相矛盾。
我们已从理论的角度对折中理论进行了评析，我们现在就试着阐述折中理论是怎样与事实发生冲突的。
首先从立法规定上来看，我们在法律条文中完全找不到有关公务员两种法律地位特征——职权型公务员的法定身份和管理型公务员的契约身份——的规定。
然后说到判例，沃脱普斯认为：“在关于国家公务员的问题上，职权型公务员和管理型公务员身份的理论从未在判例中运用。并且，自 1879年以来大部分的判决并不认同市政雇员和市政之间的关系就是公务劳务合同。”
尽管如此，贝特勒米先生坚持他的观点并说道：“有许多法律条文都解释职权型公务员和管理型公务员的区别，并得出了许多合理的结论。”
我们接下来就主要分析这些条文。
作者认为《刑法》第222条至第224条和《媒体法》中强调保护公务员的第3条仅适用于职权型公务员，完全不适用于管理型公务员。在研究这部分条文时，我们认为“维护司法行政秩序的法官”（第222条）、“担任公共事业部长职务的公民”（第224条）和“公共公务员”（第31条）这类术语仅仅指的是职权型公务员。这些判例的确没有说这些法条是否适用于部委守门人员还有邮局的邮递员。
但根据判决，第224条也同样适用于工兵消防员
、公证员
、地税官员
、电话公司职员
；《媒体法》第31条同样也适用于公立小学教师
、工兵消防员
、养路工
、城市水务公司的职员
。然而，这部分职员在贝特勒米的理论中并不属于职权型公务员的范畴。
为解决上述法条的适用问题，洛朗德准确地写道：“认同职权型和管理型公务员差异说的学者认为，只有职权型公务员才受到法律的保护。即使我们在接受这种差异的前提下来检验这些条文，我们也会觉得很难认同这种观点。更合理的说法就是，所有公务员都受法律保护，但他们如果危害到公共事业的运行也会受到法律的惩罚。”
贝特勒米先生在他的文章中引用事实来论证养路工、邮局中的邮差和铁路公司的技术职工都受1898年4月9日有关工伤事故法案的保护，然而该法案的保护对象并不包括职权型公务员。我们会认为该论据有点薄弱。的确，所有职员都属于管理型公务员，但我们并不能据此总结出所有从事公共管理工作的公务员都属于职员。公立大学中的教师、路桥工程师是否也属于该法的保护范围？答案是否定的。尽管根据特别条例和他们与私企员工相似的地位，1898年的法律适用于养路工和邮局邮差，但这并不是因为他们从事一些管理性质的工作和他们与国家之间的合同关系。况且，贝特勒米本人指出：“巴涅赫法院的意见与他的观点完全相反，1898年4月9日法案并非针对管理服务公共利益的机构，如既非工业也非商业性质的邮政电报局。”
正如贝特勒米所说，针对退休工人和农民的1910年4月5日法案保护部分管理型公务员。但该法条仅仅针对：“（1）不享受民事或军事福利的工薪人员；（2）年收入低于3000法郎的省市级工薪人员。”
暂且不问上述人员是否为公务员，我们从上面的两个条件就可以看出，第二个条件并不适用于所有实施管理行为的公务员。因此，我们如何能从这个法案中推导出公务员的法律身份具有双重性？
再说到公务员结盟的问题，贝特勒米确信：“立法者的想法符合他所研究的区别说，从法律上来看，实际上并不存在打击情节轻微、危害不大的犯罪行为，如公共事业单位中完全没有职权权能的职员所做的罢工行为。”
在研究第123条至第126条时，我认为作者似乎混淆了第126条和另外三条即第123条、第124条、第125条的立法目的。如果前三条仅仅针对个人或部分掌握公权的人，那第126条就针对公共公务员且不排除那部分没有掌握公权的公务员。而且前三条的目的与第126条的目的并不相同。前三条只假设在违反执法和政府命令的情况下应该采取的措施，并没有预料到公务员罢工的情况。只有第126条提到了为防止公共公务员之间出现或中断司法行政或履行任何公务的行为。因此，根据该条的字面规定，无论是否在执行公务，任何公务员都不准罢工。
在说到公务员组织和成立工会这一点上，尽管贝特勒米曾在《行政法概论》第十三版中主动承认工会组织无论对哪种公务员来讲都是非法的，他却指出公务员之间的差异至少在行政实践中是存在的。作者引用大量事实来证实这一观点。
事实上，我们不能否认政府的确在实践中承认一些公共事业机构中工会的合法性。然而这种法律外的特许并非建立在职员的管理身份特征之上，而是建立在他们的经济地位上。况且，政府并不承认部分只实施管理行为的职员有权组织成立工会。正因如此，商务部在1905年拒绝承认邮电部门的职员享有组织工会权。
我们也许会引用东南养路公司的判决作为折中论的支撑性论据。在该案中我们能找到诸如“公法领域中职权特征型职务”
这类词。但我们并不认为该判决能证明贝特勒米先生的理论。首先，“第三仲裁人”的公务员身份是不确定的，因为他只是“暂时履行公务”。
然而公务员身份的一个必要条件就是终身制（永久性）。即使承认该判决能够证明公法领域中职权公务员的法律地位，也不能增加折中论的说服力。因为该理论的争论焦点并非针对职权公务员法定身份，而在于公务员地位的双重性特征和管理型公务员的契约性身份这两个方面，因为职权公务员的法定身份不存在任何争议，只是该判决并没有涉及后两个存在争议的方面。况且，这个判决所针对的主要问题是第三裁判人所实施行为的性质或者是法院的管辖权问题，并没有涉及第三仲裁人被国家赋予的法律地位的性质。
如果上述论据在解释公务员法律地位的区别上仍有争议，我们就应让大家注意贝特勒米的理论在其他观点上并没有脱离事实。比如，公共职员（并非公共公务员）的法定地位和合同约定地位的区别，还有国家公务员所设立的公务员体系中不同等级公务员的差异。
公共职员法律身份的区别（并非公共公务员）是真实存在的。公共职员总被分为两个派别：一种是具有法定身份的，另一种是具有合同身份的。根据实际立法和判例，区分他们的标准主要在于公共事业机构的性质（工业公共事业机构和非工业公共事业机构）及其工作性质（符合服务大众的目的且区别于私企的工作），而不在于职员的行为性质。
至于国家公务员体系中不同级别的法定公务员的差异也是我们不能否认的事实。例如，涉及公务员联合的法案第3条明确禁止公务员联合，1942年4月17日法案第1条要求部分公务员必须效忠于国家首脑。但这一区别并不能解释折中理论，因为假如这些法条将部分公务员作为另一部分公务员的下属，这些法律也完全没有涉及公务员的法定身份。这部分能自由联合且无须就职前宣誓的公务员与其他不能自由联合必须履行就职宣誓的公务员的法律地位都是由法律法规进行规定的。正如贝特勒米所想的那样，这部分人的法律地位完全不能由公务授权合同产生。
与职权型公务员的法定身份和管理型公务员的契约身份差异论相对应的观点就是所有公务员的法律性质都具有趋同性。
狄骥认为公务员的法律地位有四个组成要素：权能、物质待遇、地位和义务。
接下来，我们可以了解到法律法规在规定以上要素时并未区分权能型公务员和管理型公务员。这两类公务员都是通过一种条件行为——任命——被授予的，他们必须服从上级的命令。他们的职责和物质待遇可能随时会被法律法规修改。公务员之间以及与行政机关间产生的纠纷应由行政法院进行管辖。因此，所有公务员身份的法律属性是相同的。
比少费小姐认为，“立法者在公共职务上的主要思想可以在刑法典中找到依据，特别是国家和公务员间的关系问题”。公务员法律性质的一致性在刑法中随处可见。“只要公务员实施下列行为或存在以下事实：影响到公共事业机构正常运行的帮派行为；影响到公务员队伍纯洁性的行为；贪污、腐败或其他事实行为；在惩治上述行为时，无论其身份是法官还是简单的政府职员或办事员，法律对所有犯罪分子一视同仁。然而，当普通个人犯下类似错误时，刑法在处理这部分案件上就采取较为缓和的制裁措施。这些缓和措施也适用于管理型公务员。因为管理型公务员与在私企中从事类似工作的个人都处于相同情况。因此，我们认为立法也赞同我们对公务员所作的区分。”
此外，我们也可以通过其他立法规定来证明所有公务员地位的法律特征的趋同性。1905年4月22日法案适用于所有文职和军职公务员。1934年4月4日法令就明确禁止所有公务员在工商企业和金融机构中担任领导、高管以及技术、法律、税务顾问。1936年1月11日法案禁止公务员将自己的身份和姓名印在营利性、企业性和金融性机构所制作的广告传单上。
据此折中论与事实传递的信息冲突，因为支持折中说的学者所提出的论据非常薄弱，而且公务员法律身份的趋同特征在众多法律法规之中均有体现。
根据刚才我们从各个角度所做的分析，我们可以借用德斯耶的话来总结这一小节。作为政府专员的德斯耶先生认为：“公务员身份的分类先看起来非常漂亮，因为学者的思想将折中论构造得非常完美，然而在我们想将这一理论应用到行政实务中时就会有各种困难或势力让折中论变得晦涩难懂且模糊、不易进行实际操作。此外还有在谈到这样或那样的行为性质和这样或那样的事实时，那些接受这种差异的学者们的分歧。我们应该承认将国家作为权力机关和法人身份在私法条件下的分解只是一种纯粹的哲学概念，一种与法律现实不相符的纯粹的活动。”
在否定了法定论和看到了贝特勒米折中论的缺陷后，部分学者又提出了另一种中间理论——行政契约论。这一学说的基础并非折中论提出的职权型公务员和管理型公务员间存在差异，而是法定性和契约性特征的相互渗透和融合。
根据这一理论，我们既不能根据“私法契约思想”也不能根据“纯粹的法定地位”
来解析公务员的法律地位，而是根据行政契约机制来进行分析，行政契约就是一份同时具有契约特征和规章条例特征的合同。这两种性质并非完全独立，而是相互融合和渗透并形成一种复杂的法律关系，即所谓的法律地位“大杂烩”。
学者对该种混合法律地位的表达方式不尽相同。一部分学者认为法律地位的融合涉及“行政合同”，另一部分学者认为它涉及“公务特殊合同”，最后一部分学者认为它属于“公法合同”。
主张行政契约论的学者将该理论建立在两方面的考量上：首先，公务员和行政机关之间的法律关系是合同性质的法律关系；其次，这种合同具有某种特别的特征。
认同行政契约论的学者认为公务员的法律地位具有合同性质，因为任命书实质上就是契约书。该文书具备合同成立的所有基本条件。
首先，比少费小姐认为：“国家和职员作为缔约方都具备完全的行为能力。国家有广义上的法人资格，有完全的行为能力，它既可以订立属于私法法规管辖的合同也可以订立行政法管辖的合同，如工程合同、公共事业机构授权合同等。一方面，为顺利保障公务得到执行，没有什么因素能阻止国家与个人对合同相关事项进行洽谈和协商。另一方面，所有具备完全民事行为能力的成年人都能在无须授权的情形下履行自己的职务，如未成年，应由他的法定代理人代为履行。公共事业机构中公务员岗位招聘签订合同时要求缔约双方的权利能力和行为能力不能存在任何瑕疵。”
其次，国家和公务员间的法律关系必须要求缔约双方达成一致。拉菲热尔先生认为，“即使是在自愿辞职的情况下也同样需要任命的机关和被委任的个人达成意思一致”。
事实上，并没有法律强迫公民成为公务员。西戴尔强调，“法律并没有规定公共事业机构的义务，这种义务只是建立在提供服务方和被提供服务方的一致意见之上的”。
“相对应地，政府也没有义务任用所有自愿成为公务员的申请人，它也会在拟定的规章制度所允许的范围内选择任命那部分最适合它所设定的岗位的申请人。”
“最后，就是关于确定客体的问题，即确定政府和公务员间相互的权利和义务。被任命方有义务忠诚而热情地完成自己的使命并服从上级命令。国家有义务给予被任命方相应的福利待遇及退休金，并在他们执行职务过程中保护他们不受精神上或身体上的伤害。”
因此，将国家和公务员联系起来的任命书具备有效合同成立的所有实质要件——缔约双方的缔约能力、自愿一致性以及契约规定的义务。
至于合同的形式条件，支持行政契约论的学者给出完全不同的解释。部分人认为，“行政合同完全可以不采用合同形式：在双方协商一致的情况下，国家可以采用单方面的声明来宣告任命”。
此外，有学者认为，“合同不需要全部采用书面形式，只要有默示且确定的允诺，合同就完全不需要采用明确的允诺形式。只要合同的一方同意，另一方就可以单方面下达文书的方式形成合同”。
拉邦德先生也认同默示合同的论点并说“任命书其实就是合同一方的单方行为，但并非就认为单凭合同一方就可以构成公务。公务员需要在这之前或之后接受任命才可以。我们将任命书视为指令或者是特别法令，其实任命只是国家和公务员间形成的默示意思一致的书面化和具体化”。
因此赞同行政契约论的学者在形式上和实质上都认同国家和公务员间的法律关系就是一种合同关系。
但这尚未结束——契约特征也会持续到公务员入职后。比少费小姐认为：“一旦接受任命，公务员也还是可以根据自己的意愿离职，只要这种离职合时宜，没有任何恶意且授权机关也同意。当政府对公共事业机构的调整让原任该职务的公务员觉得自此无法胜任时，该动机与其他个人原因一样均可成为公务员辞职的正当理由。从法律上来讲，如果政府认为该公务员所提供的服务对它而言是必要的，它就有权拒绝接受公务员的辞职。但这种状况并不会持续很久。早日同意该公务员的离职对政府而言并非坏事，因为一个被强迫服务大众的公务员在履行职务时并不会太尽心尽责。国家也早晚会被要求与它的合作人（公务员）解除合同关系，最好是在这部分想辞职但没能辞职的公务员做出扰乱公共事业正常运行的行为前接受他们的辞职申请。”
“而且，每次国家给公务员强加新的限制时它就会以提高他们的福利待遇的方式给予这部分公务员相应的补偿。”
如果政府撤销某一职位或岗位，国家就会给原任该岗的公务员以补贴，要么是根据一般的法律法规进行补偿，比如1906年4月17日的财政法强制区政府机关在废除原职位时采用恰当的方式保障被调整对象的工作或生活状况；要么就是根据特别法令，比如1926年政府取消了秘书长、主审巡回法官及财政部特殊征税员的职位，并决定把原担任这些职务的人留在相应机构内：他们要么被安排在省政府，要么在最接近的法院，要么在财政部。如果他们满足退休年龄条件或服务年限的条件，他们可以申请退休。
因此公务员的法律地位具有契约性，因为国家和公务员的法律关系同时具备合同成立的条件并会产生合同约定的后果。
公务源于公共事业并因此就是说它服务于公共利益，联系国家和公务员的合同应与普通法律所规定的合同相区别。
卢夫热尔先生认为，这种合同的特征主要在于国家承担责任的特殊性质。“这种责任的承担相较于民法规定的刻板责任而言更加灵活适用。一方面，政府可以减少给予的福利，另一方面，它可以要求公务员做更多的事情。只要这两种情况不导致合同终止并不会危害到行政的正常运行。这种情况在民法上完全没有相应的规定。”
比少费小姐认为，由于该合同法定方极具特征的优势及公共事业机构主导思想的特殊性，“公务合同应与其他行政合同一样与私人准入合同相区别。因此，它具有单方面修订公共事业机构条例的能力”。
在温克尔案裁决中，政府专员塔赫迪先生在他的总结陈词中详细地谈到了公共职务合同的特殊性。请看下面这一段：
确实，这并非民法典中单纯的劳动合同。与私法中的规定不同，合同双方并不探讨平等问题。国家根据自己的喜好并在尽可能保证公共事业运行的基础上确立合同的主要条款。国家无须事前与公务员候选人协商就可独自确定它即将强加在每位职员身上的义务性和责任性条款。同时也确定赋予他们的福利待遇额度、津贴的条件和数额、他们晋升的条件和他们缩小差距的条件，还有他们可能面临的纪律性惩罚和惩罚实施的相应程序，最后就是保护公务员不受一般法律审判的具体保障。国家不仅独自创立了这些条件，也保留了在执行过程中对这些条件的修改权。最后国家还享有自由撤销自己设定的职务或岗位的权利。公务员一旦接受任命，该协议就生效了。我们将这种对双方产生约束义务的协议称作公共公务合同。
因此，我们就很自然而然地总结得出公务员的法律地位就是行政契约的法律地位。因为公务员和国家间的法律关系就是一种合同关系，并且这种合同隶属于行政法中的特殊法律体制。
为反驳反对行政契约论的意见，支持该理论的学者强调公务员的法律地位类似于公共事业机构中特权享有者的法律地位，我们都完全承认特权享有者的法律地位就是行政合同的地位。
在回应公务员和国家的法律关系中我们完全看不到类似于合同约定法的因素这样一种观点时，比少费说：“对于这种制定双方当事人法规的合同，合同的思想应该得到落实且双方应就合同达成一致。确实，公务员不像行政权力受让人那样能被强制从事合同之外未得到事先约定的工作”。
“任何法律或法规都不能强行命令一个炮兵部队的上校去高中教数学，也不能命令一个法院的庭长去法学院上民法课。这完全与他们的公务没有任何关系。就是在这种意义上，契约制定了缔约各方都必须遵守的法律。”
“从绝大多数意义上讲，有人认为合同是当事人之间的法律……但只限于两个连续时间的法规中，随之而来的是可以在特定时间废除现行法律中对公务员不利的任何特别措施。在这一点上，在公务合同中，还可以适用上面提到的有关行政合同的原则。既然在特权受让人这一问题上，没人反对这一法规的法律准确性，我们就很想弄清楚为什么在涉及公务员这一身份时这一法规就会变得不准确。”
部分人并不认为政府可以单方面地修改合同中的契约性条款，比少费给出这样的回答：“政府的首要任务就是在政治、经济、科技的发展态势下保证公共事业的运行符合公众的合法利益需求。在满足这部分需求时，政府无权隐藏在比如特权享有者这样的身份后面，也不能隐藏在与合约人订立的规定双方义务的条约后。”
学者认为双方的义务仅限于契约合同规定的义务，因为公务员和特权享有者类似，都享有不受有关事业法规修改的影响的权利，其中就有两种假设：第一，如果政府通过行政措施让公务员辞去原职，那公务员就和特权享有者一样都享有对权力过激行为的救济；第二，当该行政措施还在审查阶段，而其目的不是公共财产而是其他不相干的目的时，公务员也享有对权力过激行为的救济。
最后，当涉及公务合同中“财政平衡”问题时，行政契约论认为公务员的地位与特权享有者的地位类似。事实上，只要涉及调整修正他的职业地位的事实，公务员都会得到相应的补偿。关于这一点，我们可以考虑两种假设情况：“在不违反行政法律和道德底线的情况下，政府机关通过制定新的事业规章制度加强公务员的行政隶属性，如果政府机关不给予相应的金钱补偿，就很有可能引起自己所管辖员工的不满。多数员工就可能去其他地方寻找更能赚钱的工作。最聪明和最活跃的人员会找到最好的工作而行政机关保留其他次要人选。很显然，这对公共利益来说并无任何益处。而公共利益就是行政机关管理的集体财产，而它所有的法律权力和义务都来源于此。那么政府是否有法律义务来防止这种问题的发生呢？”
因此，“实际上不管是公务员还是特权享有者，政府对他们的作为方式都很类似：工作越多，酬劳也越多”。
在经济条件被意料外状况影响时，最高行政法院会强行要求政府部门构建有利于特权享有者的“财政平衡”。该意外论是否也适用于公务员呢？关于这个问题，支持行政契约论的学者马上作出肯定的答复。比少费认为：“政府机关实际上将其职员可能遭受的意外事件可能导致的额外费用都包括进去，所以并不只是为了保证公共事业的运行，同时也为了减少他们的支出。在不会影响公共事业发展的前提下对生命健康、住宅、福利待遇方面进行补贴，这就是在与政府机关相关的责任义务间重建平衡的方式。”
“简而言之，公职合同要么按照它在契约中的约定为标准，要么以它的社会级别所挂钩的生活标准来调整所有职员的工资待遇。政府履行这些义务是因为它有责任感，而这种责任感来自公职合同。”
因此我们对行政契约论的批判毫无价值和意义，因为公务员的法律地位与特权享有者的法律地位相似，而特权者的法律地位被大家一致认为是行政契约的法律地位。
这种理论不仅仅构建在我们刚才所论述的观点上，并且支持该理论的学者认为行政契约论也源于最高行政法院的判例。
比少费在接下来的这几段中表述了这一观点：“虽然最高行政法院的判例有些不稳定、模糊甚至是有点落后，但我们可以说首先使用公职合同这一词的行政法判例是完全忠于这一观点的。”
比少费认为，这些判决通常都非常简短，并且用了大量的时间来解释最高行政法院在作出该判决时所运用的法理，我们必须“从政府专员所做的结论中研究行政契约论，就像法律条款意思模糊不清时，我们就会去研究立法者在立法准备工作中的主观意图”。
事实上，比少费通过列举一些政府专员和各部委对公务员法律地位的观察报告作为这一理论的论据支撑。在这些例子中，通常会出现诸如“双方行政合同”
、“行政合同”
、“公共职务合同”
以及“特殊合同”
这类术语。
这一部分我们将从两个角度来分析行政契约论。我们首先会看到行政契约论的支持者是怎样不承认行政合同的概念，接下来我们也会研究为什么公务员的法律地位不同于行政合同中所产生的法律地位。
我们首先会看到行政契约论支持者和其他学者定义的行政合同。
比少费认为：“行政合同的法律结构就是有两大构成要素——法定和约定——的准入合同。”
拉菲热尔认为：“在签订合同时，政府既可以解答政府收入中可以产生孳息的财产的问题，也可以作为管理公共事业机构的政府派遣人员，也可以作为公权机关实施兼具公权标记和契约性质的行为。当他实施最后这一种行为时从合同性质上来讲就是行政合同。”
卢夫热尔在其所著的《行政合同概念研究》一书中写道：“为执行公共事业而缔结的合同通常需要用特殊制度进行约束，该制度既必须与‘合同’一词挂钩又必须通过‘行政’一词来进行表述。同理，‘商贸合同’就是为了规范具有商贸行为特征的特殊制度。”
在纪黛一案中，政府专员卡扎朗斯也做了如下表述：“商议过的协议就是双边的行政合同。”因为“考虑到缔约的其中一方是为了保证辖区公共事业得到顺利执行的市长（行政长官）”。
以上是支持行政契约论的学者对行政合同的定义。我们接下来就看看其他几大法学家给出的有关行政契约的定义。
洛朗德将行政合同定义为“行政机关以开展公共事业为目的而签订的合同，并由行政法中的特殊条例管辖”。
瓦利纳定义的行政合同是“该合同所属的法律体制就是一方面给予政府权力，另一方面授予公职人员不受普通法律法规约束的权利”。
博纳尔认为，“行政合同中的条文应该与个人合同的条文相区别”。
因此，这些著名的行政法学者所定义的行政合同与赞同行政契约论的学者给出的定义近似。在行政合同的概念中，他们都观察到两大构成要素：其中之一就是合同，另一个就是合同的特别性质。
尽管赞同行政契约论的学者所定义的行政合同与其他的著名的行政法学者所作出的定义表面上非常相似，但在涉及公务员的法律地位这一问题时两派学者的观点就开始出现分歧，一部分认为公务员的法律地位就是来自合同，然而其他人并不承认这种所谓的契约关系。
这种分歧的症结究竟在哪里？行政契约论的缺陷究竟是什么？该缺陷产生的原因一方面似乎是我们没有区分“合同”和“达成一致”两个概念，另一方面是我们过分夸大了合同的特殊性质。接下来我们就尝试阐述此问题。
赞成行政契约论的学者认为，契约就是双方意思一致。该观点在他们的文章中随处可见，要么采取隐晦而委婉的方式，要么就以开门见山的方式进行表述。
比少费说：“以产生法律后果为目的而达成一致就是合同。”
此外，在谈到招募人员（公务员）的法律地位时，她说：“确实，行政契约说的论点和非契约说的论点的差别非常细微。征募人员所享受的福利由法律加以规定并可能随时被修改，一旦签署契约，志愿者就类似于入伍的士兵。唯一的区别在于自由达成一致的最初行为，这种行为以自愿承诺为特点，且不需要军队的号召。这就是主要的区别。”
因此法定地位和行政合同地位的界限完全取决于是否达成意思一致，而合同成立的前提条件就是自愿履行的行为。
卢夫热尔表达了同一种观点：“从行政的角度来讲，国家主要负责开展公共事业，为实现这一目的，它就需要财产和服务人员。政府就会通过两种明确的途径取得这两种东西：自愿和强制。而自愿的方式就是我们所研究的合同形式。”
“合同”和“达成一致”两个概念的混淆同样也出现在部委针对卡戴案做的观察报告中。根据该报告，合同本身就是由两方面构成——任命的决定和被委任的个人作出接受工作的行为。
政府专员塔赫迪也将合同看作达成一致的近义词，因为在他阐述公职合同理论的结论意见中，他从各方面阐述了公务员的法律地位的法定性，他总结说：“自公务员接受任命时起缔约方就达成所谓的意思一致，由此有在缔约各方间产生相互约束性义务的公职合同。”
的确，达成一致是合同成立的必要条件，但后者并不等同于前者。“所有的合同都是达成一致的结果，但是并非所有的达成一致都能构成合同。”
“我们必须终结这一在世界上广泛应用的错误观点：认为在法律客体上形成的意思一致就是所谓的合同。”
因为一方面，现在不管是在私法领域还是在公法领域，在某些情况下，根据缔约双方的意思而实施的行为仅仅是条件行为而并不是一种合同；
另一方面，除双方达成一致外，为保证合同存在的价值，还需要根据双方达成的一致来规定合同双方的义务以及履行，这些义务都是具有强制力的，在必要情况下，法庭可对违约方做出相应的惩罚。
在关于确定合同义务的问题时，奥里乌说，“合同就是用交换承诺的方式确定各方的义务”。
狄骥也说，“合同只存在于债务人和债权人形成意思一致后，在主观上确定合同客体的范围”。
因此，“不以设定义务为目的而实施的行为并不是合同”。
简而言之，在合同中，必须确定双方都遵守的义务。我们应该坚持这一观点，因为这就是合同和条件行为应当遵守的标准，这就是为什么我们认为婚姻行为是双边意思一致行为，但这种行为并非合同，它只是条件行为，因为这种行为并没有确定双方应承担的义务，这些义务是由法律加以规定的。
在关于合同义务的强制力问题上，卡皮唐也说：“（民法第1134条规定）合法订立的契约可以在缔约方间替代法律的地位。这一灵活的法律规定准确地表述出契约所创设的义务关系的强制力。”
“如果合同一方违反合同中的条款，合同中的相对方可以向法院申请强制执行合同或要求损害赔偿。”
因此赞同行政契约论的学者所定义的合同概念就不完整，因为合同并非达成一致的同义词，达成一致只是合同的必要构成因素。
在混淆“合同”和“达成一致”两概念后，赞成行政契约论的学者在拓展行政合同的外延时过分夸大了行政合同的特殊性质。
比少费说：“无差别合同（contrat d’égal à égal）、附加协议的民事合同、行政合同、特权让与合同、公务合同……这是一个连续的范围，通过这些合同，我们注意到一种纯粹的法律地位——军队士兵的法律地位。”
因此她强烈建议构建一种超越民事性质的合同，
“灵活到可以包括公务合同”但同时又不受《民法典》第1101条、第1128条和第1134条的约束。
我们认为这种制度就完全不应被叫作合同。“所谓的合同就是完全确定的法定种类。”
“合同的特征应恒久不变，合同所导致的法律后果也应具有恒定性，所以其他的解决办法一定会导致纠纷。”
我们很难订立不能约束缔约方的合同（《民法典》第1101条）或所订立的合同不再是缔约方之间的约定法（《民法典》第1134条）。
行政合同确实具有一些特殊性，因为它从性质上来讲关系到有特殊需求的公共事业的正常运行。公共事业应该是持续不断的，因此签订行政合同的缔约方不管在什么情况下都不能影响到公共事业的正常开展，公共事业也应该随时调整以适应公共需求。因此，若政府认为有必要，就可从维护大众利益的角度增加缔约方的义务。如果缔约方没有履行合同约定的义务，政府不会寻求司法救济，而会采取行政措施强制他们履行义务。政府的这种优势就与普通合同相区别，从这一点出发我们才将这种合同判定为行政合同。然而行政合同的特殊性质并不影响我们之前指出的合同的基本特征。实际上，行政合同总是具有缔约双方义务的特征和合同的强制特性，因此在行政权让与合同中，我们经常会看到招标细则和在超额工作的情况下，特权受让人有权申请一定比例的补偿。如果行政机关不履行合同中约定的义务，受让人就有权去行政法院申请法律救济。
因此在行政合同任命这一观点上，我们可以斥责主张行政契约论的学者混淆了“合同”和“达成一致”两个概念并且过度夸大了行政合同的特征以致他们将属于含有达成一致的事实行为也纳入了行政合同的范畴。
在从合同概念的角度评价了行政契约论之后，我们现在就要验证为什么公务员的法律地位与行政合同的概念不管是从本质上还是从形式上都不相符。
（1）从本质上看，公务员和行政机关的法律关系并非行政合同关系
首先，我们在政府和公务员的法律关系中完全看不到确定缔约双方义务的事项，而确定双方都必须遵守的义务是合同的重要组成部分。但比少费认为公务员的主要义务就是“兢兢业业地履行自己的职责并且服从上级命令”，国家的主要义务就是“为公务员提供福利和退休金并保护公务员在执行公务的过程中不受身体上和心理上的伤害”。
上述事项都是事实，却完全没有涉及合同中所确定的法律义务。为确定合同义务，就必须明确缔约方所必须遵循的事项。比如，在授权性行政合同中，我们可以确定被授权人所从事的事务和政府所应当支付的报酬。但在任命中，联系国家和公务员的唯一法律行为就是任命行为，我们并没有在这些条款中看到公务员应从事的公务以及公务员可以享受的待遇和福利。
我们可能会说，在委任书中找不到任何与双方义务相关的规定，但这是否意味着双方义务是由法律单方面加以规定呢？就像工厂规章制度规定工人和老板的义务一样，委任方和被委任方的义务是否也是由法律单方面规定的？
然而，这种类似的情况只是部分类似并不能代表全部，因为尽管有时合同的义务能被合同一方单方面加以确定，但是由合同单方加以确定的义务并非合同中的对等义务：法律法规单边设定的义务都统一被视为法定义务。所以由法律法规规定的公务员和国家的义务并不是合同义务而是法定义务。
但是在我们上述说到的情况中，我们反对权利受让人的合同义务是由法律法规规定的观点。那如何区分公务员的义务和特权受让人的义务？我们是否可以把公务员的法律地位等同于特权受让人的法律地位？
我们的确可以在权力受让行为中找到法定的部分，我们同样也可以在其中找到约定的部分。比如我们确定的让与权力的期限，政府和特权受让人在福利上达成的共识，如实物补助和经济补贴，还有企业中的财政平衡。
正是特权让与行为的复杂特征才让特权让与的行为适用行政合同，但是在任命行为中，却完全没有缔约方一说，它完全就是法律或法规本身给国家和公务员设定的义务。
因此在公务员和国家的法律关系中，我们完全找不到构成一个正式有效合同所必须具备的“确定合同义务”的特征。
我们承认法律确定义务，合同至关重要的效力——义务性特征在国家面前就成为一个缺陷。缺少义务性特征表现出来的事实就是公务员的地位可以被国家单方面地进行调整，而公务员没有任何反抗的余地。
尽管我们像赞同行政契约论的学者那样承认缔约双方的契约义务是在任命时由有效的法律法规规定，这些义务不管对公务员个人还是国家都应该具有强制力，但是在赞同行政契约论的学者中卢夫热尔认为：“这些承担的义务完全没有民法的刻板，还具有一定的灵活性。只要是在不会终止合同并给政府带来损害的前提下，一方面，政府可以减少法定的福利，另一方面政府可以要求公务员承担更多的工作。”
这个理论的另一位拥护者塔赫迪也认为：“国家不仅单独设定条件而且它也保留了在执行合同过程中的修改权。”
实际上，奥里乌认为职业地位自公务员接受行政机关委任开始就永远对国家、对公共利益有利，国家绝对不会从损害自己利益的角度授予公务员权力。这些权力的取得绝对不是源自合同性质的文书，而且它也不会在缔约方之间形成合同法律关系。既然这种地位是由法律法规规定的，那它同样也可以由法律法规进行修改，除非辞职另谋高就否则公务员就必须承担这种法定修改和调整。
“（公务员）工作的性质就是只要公务员无权拒绝接受工作法规就可以在公务员入职后增加对他的约束（《行政法院判例汇编》，1913年6月25日，教师协会联合会，第922页）。关于津贴方面的法规可能在具体实施时也没想象的那么多（最高行政法院，1865年4月22日，米勒德，第447页）。如果事前有合同，公务员在接受任命时应享受的待遇在被法律承认后也赋予公务员新的权利，只是所有这些约定事项最后都可能被以后的法律法规随意裁减。比如1933年12月23日法案第10条废止和减少公务员享有的福利待遇，1934年4月4日规定每月从公务员的收入自动扣除额（例如1993年12月23日法案，1934年3月28日法案第10条就减少或取消了对各类公务员的一些补贴，1934年4月4日法案规定从公务员的待遇中扣除一部分金额）。”
然而，我们认为其实也有可以被缔约方单方修改的合同，比如铁路运营公司和乘客之间的合同，的确，铁路公司可以单方面地调整车票的价格，并且不需要征求乘客的同意。但是这种修改没有涉及合同的义务特征，因为在执行合同期间，铁路公司不会中途以自身调整票价的原因要求各位乘客补差价。
支持行政契约论的学者反对在公务员合同中国家单方面修改双方必须遵守的义务性规则。这种特权让与行为被国家单方面地认为是行政合同。然而从最近的例子来看，这种类似性仅停留在表面。因为如果特权转让行为中的法定部分可以被政府单方面修改，则还有一部分约定条款只有在获得政府和特权受让人一致同意后方可修改。即使行政机构也不能对后面的约定条款进行修改，否则就违反约定的义务并承担相应的违约责任。
这完全是因为特权转让行为既包括法定部分也包括我们承认它的约定特征的约定部分，正因如此我们才把这种合同称为行政合同。但是在政府和公务员的法律关系中我们完全找不到约定部分，因此完全没有约定的义务可以约束政府：既没有关于权能方面的约定义务，也没有关于福利方面的约定义务，公务员在法律法规调整自己的福利或职位时，完全没有法律上的救济权。
确实，政府对特权让与行为中的法定部分作出的调整有时可能加重公务员所承担的义务。因此政府可以根据特权授权令，预先规定在城镇化发展中可以要求特权享有者（铁路公司）为新兴的居民点修建有轨电车交通网络，
这也是行政合同的特点。但是这一特征完全没有触及合同的实质即所谓的义务特征，因为只要是由于特权享有者负有责任地增加损害其实际利益的情形，他就有权（向政府）要求补偿或赔偿。在这一点上，博纳尔用下面这种方式解释实际中的案例：“如果政府的调整给特权享有人增加新的义务，并将它的状态变得困难且繁重，给这部分人带来的不仅是损失，还会导致他们正常享有的福利的相应减少，如果最后不仅造成企业经济状况的混乱并造成在授权约定中所规定的财政收支平衡失调，特权享有者就有权要求政府以恢复企业收支平衡的方式对企业进行补偿。结果，企业不仅有权要求政府弥补自己所遭受的财政赤字损失，还有权要求政府重新给予自己所享受的福利待遇。也就是说，它不仅有权要求赔偿自己遭受的损失还有权要求政府弥补因此而错过的收益。”
公务员在自己的工作量增加之时是否有权利要求政府相应地提高自己的待遇？比少费认为在这一点上公务员和特权享有者非常类似。她认为这个相似之处主要在于“政府给予的赔偿和津贴，还有额外的待遇以及国家根据教授的职位对他自己所承担的教学任务外多上的课程予以的补贴”，
否则“政府很有可能引起公民个人的不满”。
她认为不可预见论也同样适用于公务员，因为政府在某种情况下给公务员补偿的是生活费和住房费用。因此，像特权让与合同一样，公务合同即使不能在保证根据公务员的地位给予其不变的经济补偿，至少也可以在作出有关金钱的承诺时对所能预见的因素进行相对等的补偿。
我们确实不能忽略这些因素，但是这些推论并不能证明行政合同的存在。公务员和特权受让人之间的共同点完全没有法律意义。确实，行政机关在不提高相应待遇的情况下增加工作量会引起工作人员的不满，但是这种不满并不能从法律上迫使行政机关提高待遇。政府确实可以时不时地给予生活或其他方面的补贴，但补贴的依据并非签署的行政合同，而是与给特权享有者的补贴性质相似，都是依据有权限的行政机关单方制定的法律法规。政府不管给予哪种公务员补贴，都是因为政府觉得这样可以保证公共事业的正常运行或者是出于公平公正的考量，并非行政合同要求他们必须做出这样的决定。论据就是“当合同预先设定的财政平衡被政府干预或意外事件打乱”，
“特权受让人就有权通过法律救济途径恢复该财政平衡。然而公务员他自己却完全无权以法律救济的方式调整合同中的约定”
。
正如比少费指出的那样，在某些情况下，公务员确实有权对公权机关实施的越权行为申请法律救济，只是该法律救济从其性质上来讲会让公务员的法律地位看起来不具有约定性，因为对越权行为的救济是属于客观救济，而合同地位是主观约定的地位。我们怎么能够利用客观救济的方式来请求获得主观上的地位呢？
比少费认为：“该反对意见从很大程度上证明了在不同级别的行政合同中，公职合同位于合同级别的顶端，高于比民事合同更极端的公共服务让与合同、公共服务承揽合同或供销合同、民众使用的无名合同。”
我们认为这个问题并非像比少费说的那样是行政合同的等级问题，而是在于要弄清楚我们是在合同领域中还是在合同领域调控范围之外，因为合同必须包含强制力，也就是说合同中的债权方享有此目的的救济。因此如果说特权享有者处于契约约定地位，那对于公务员来讲就处于非契约约定的地位。
简单来讲，公务员和政府之间的法律关系既没有涉及合同必要条件——确定双方义务的部分，也没有涉及合同的必要后果——契约的强制执行力的部分。
（2）从形式上看，公务员和国家的法律关系也并非行政合同的法律关系
作为合同的一种类型，行政合同必须以某些程序和手续作为其存在的前提，如果公共职务属于行政合同的体制，就必须遵循某些必要的程序并办理相应的手续。然而，事实上，其他行政合同遵守的手续并不适用于公务员制度。
当政府与特权受让人签订合同或与其他个人签订供销合同时，就总需要以书面形式确定两方面的问题：一方面是需要提供的服务和商品；另一方面就是政府所提供的待遇条件。在关于公共职务这一问题上，联系公务员和国家的唯一法律文书就是委任书。而在委任书中找不到任何关于国家和公务员相应义务的条款。
我们说“在委任时采用的文书大多时候都是默示合同”。
我们这里不讨论默示合同存在的价值问题。但我们觉得当公务员的法律地位仍有争议时我们最好尽可能地避免使用“默示”这一词。当论及公共职务这一问题时，奥里乌观察到“有关默示合同的构想完全不能解决任何问题”。
狄骥补充道：“（默示合同）是种主观臆想的权利，我们必须一次性清除这些无意义且误导性极强的臆造权利。
”
行政合同要么需要上级的批准，要么需要平行的审议。例如，国家级公共事业中特权的让与必须有审批令或者法律明文规定。省市级公共事业中的特权让与只有在经过理事会或区议会的批准后才正式生效，但公务员的委任完全不会将该程序作为必要前提。
对于公共事业或行政合同中的缔约方来讲，正式承担公务职责的时间就是双方签署合同的时间。但对于公务员来讲，他入职的时间就是委任书被批准或被公布的时间。在这一问题上，瓦利纳这样写道：“如果公共公务员的委任事实上采用合同的形式，就会导致以下两种结果：（1）公务员会从接受委任时起享有权能并承担起相应的职责；
（2）如果被委任的人拒绝接受委任从事公职工作，政府不必对这个会自动失效的任命做任何的报告，就像服从任命一样。然而，实践中的做法完全相反：（1）从任命的决定被公布或告知相关人时起就正式地授予相关人公职，从这一刻起，公务员就享有职权并承担起由此而产生的相应义务；（2）如果被委任的个人拒绝接受任命，委任书并不会生效，但必须在正式的决定后才能被认定无效，如撤销或辞职，至少要返还任命的政令。需要采取正式的行动来取消任命证明了政府单方面的任命行为足以赋予公务员公职。”
作为行政契约论最坚定的支持者，比少费在其所著的《什么是公务员？》一书中将行政契约论解释为判例的理论。然而我们很容易就观察到行政契约论在现实中并非按照她解释的那样完全以判例为中心。
首先，比少费援引的论据主要是政府专员总结的结论，完全没有将最高行政法院所作出的判决作为理论支撑。也许政府专员就是根据最高行政法院的判决总结出自己的结论性意见，这两者之间的关系就类似于立法准备工作和完整的法律之间的关系。有时候当法院作出的判决非常模糊时，我们就可以在政府专员的结论意见中找到最高行政法院的真实意思，但是这绝对不是说我们可以把部分政府专员的观点作为最高行政法院的理论依据。
甚至在政府专员的结论性意见中，我们很难找到“行政合同”一词。所有这些证据能不能证明行政契约论的支撑性论据并不充分？
与此相反，与这些没有支撑作用且罕见的论据相对应的是我们很容易在相同的判决中找到完全相反的论据。比如，在最高行政法院做出的有关国家和公务员诉讼纠纷的判决中，我们经常会看到以下的表达“鉴于在原告和马赛市（政府）间完全不存在所谓的合同”，
“原告和市政府之间无论在什么时候都不存在合同关系”，
“尼尔先生没有任何证据表明他曾经与崩达穆松市政府签订过协议”。
因此很明显的是，“最高行政法院否认公务员的身份是合同身份，也就是它并没有与任命他的单位形成特别的合同法律关系”。
支持行政契约论的学者都认为委任书其实是合同文书，但是最高行政法院并不支持这一观点。“博果案的判决中写到如果不存在不利于原告（公务员）的特别法规，只有市政府（用人单位）有权撤去博果先生的职务。这一结论并非用公务员考试后委任的事实行为来说明公务员的委任书具有合同特征。”
如果这些判决都简单地宣称“公务员和国家间完全不存在任何约定”或“无论何时都不能签署合同”，甚至有时最高行政法院会拒绝承认公务员的委任书中的“合同特征”，这样就会很明显地导致行政法院所给出的判例都不承认行政合同。虽然行政合同有特殊的地方，但它首先是一个合同。
因此支持行政契约论的学者所援引的判例论据并不牢固，如果我们再用最高行政法院判决中的相反论据来进行比较，我们会发现这些论据似乎更具争议。
此外，最近的立法给我们提供了驳斥行政契约论的决定性证据。在涉及公务员的1941年9月14日的基本法中，
立法者曾两次说到只有在特殊情况下，公务员才会涉及公法中的合同，这也证明公务员的法律地位在正常情况下与行政合同没有任何关系。
通过前面的论述，我们能够总结出行政契约论完全不足以支撑和解释公务员的法律地位。