下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
我们既不能盲目相信贝特勒米的折中论也不能接受我们刚才从理论和实践两个方面论证的行政契约论，我们采用我们认为最适合的法定论。事实上，该理论不仅长期受到大部分学者的支持，与判例相符，同时也被近来的公务员法第4条所认可，该条这样写道：“公务员自任职时起就受规定公务的立法条文和法规约束。”
即使大多数的学者都采纳法定论，他们的理论建构也会因人而异：部分学者在公务员的地位中会看到“承诺要求”，一部分人会从婚姻法的角度来思考公务员的地位问题，部分学者会将委任行为归纳到纯单方的行为中，另一部分学者会相反地将委任行为归类到多方行为中，还有一部分学者可能会将委任行为归类到附解除条件的单方行为中。并且这些学者用来表达公务员法律地位的词句也非常不同：法定地位、章程规定地位、客观地位、法律规定地位。这些不同的观点是否相矛盾且不可调和？哪家的观点学说最能支撑该理论？哪位学者的意见最符合事实？上述问题都应该被仔细斟酌。
行政法理论或资料中有关法定论的资料表现得比较分散并且解释说明的方法也比较概括，然而行政契约论和折中论都曾被部分学者系统地学习和研究过。
关于我们所采用的法定论，我们可以将所有不同的论据都整合成一个整体用于支撑该理论。反对法定论的学者仍然对该理论进行批判。似乎我们应该试着去回答这些尚未被驳回的评论并收集之前的学者所给出的意见。
最后，尽管理论上看，公务员的法律地位是法定的，也还是存在一些例外的约定的公务员。我们应该指出这些例外情况并明确合同的性质。
这也是我们本章所要做的事。我们在第一节可以尝试解释公务员法律地位的基础；在第二节我们可以尽力从根本上验证公务员法律地位的法定性特征，并从委任的法律属性上验证公务员法律地位的特征；在最后一节中，我们会谈到公务员法律地位的例外情形。
法律地位的存在主要为了满足公共利益的需要。为满足加强国防的需求，国家赋予所招募的士兵法律地位。为满足公共财政需要，纳税人也具有法定地位。国防和公共财政这两者都属于公共利益的范畴，所以公务员的身份也可以用这一原则来解释。
因为公务员是公共事业中至关重要的构成要件，所以很明显他们的法律地位就必须与公共事业的特殊要求相一致。我们接下来会说明公共事业的特殊需求是怎样要求公务员必须具有法律地位的。
首先，因为公共事业会根据公共利益进行调整，“有权限的权力机关应该随时调整公共事业的组织形式以更好地完成维护公共利益的工作，（并且这种任意的调整只要在符合公共利益的大前提下就完全可以进行）并且不受公务员已得权利的干扰。只要公共利益要求就可以撤销某一职位，增加工作量，调职或为了减少开支达到公共预算的目的而削减公务员享受的福利”。
我们前面曾说过合同地位是绝对不能够被用人机构单方面修改的，因此公务员的合同地位完全适应不了公共利益调整的需求。此外，法律地位只能分为两种类型：约定和法定。从这一点上来看公务员的法律地位只能是法定地位。这一地位被法律直接列举，因此，该种地位能随时被调整，因此也能够轻而易举地满足公共事业的需求。
并且，为了保证公共事业的良好运行，公务员这一身份与他作为公民所享有的普通身份相比多了许多约束。因此，为了维护军队的纪律，军队的士官只有在得到上级的书面授权后才可以结婚。为保护公务员身份的神圣性，部分公务员甚至被剥夺了经商的权利。
除了有民事秩序的限制外，在政治权利上也有相应的限制。为保护选民的独立性，部分公务员在行使公务的范围内应不享有被选举资格。为维护军队纪律，军人也不应享有投票权。
享有法定身份的普通公民完全享有上述权利。由此可见对他进行的限制必然会涉及法律地位的问题。
最后，为了保证公共事业的健康良好运行，有权限的公权机关在需要的时候有权解雇无过错的公务员，也有权在公务员辞职的时候将其留下。这两种假设完全与合同的性质不相容。如果我们将第一种假设与长期合同联系起来，辞职就意味着马上离职。如果我们将第二种假设与短期合同联系起来，政府就不能在合同期限届满前将公务员辞退。因此根据公共事业的特殊要求，公务员的法律地位也同样重要。
内扎尔德担心公务员的法律地位体制会危及科技事业的发展，他这样写道：“单边理论赋予政府绝对权力并允许政府采用合法形式自由撤销某项工作职位，然而契约论就要求国家承诺绝对不能在不支付任何损害赔偿的前提下有违公正地终止与公务员的合同。”
从这一点上来看，我们认为内扎尔德混淆了“法定体制”（système légal）和“自由裁量体制”（système arbitre）。然而这两种体制间也确实存在区别。自由裁量是一项带有主观因素的权力，然而法定体制要求必须在法律允许的范围内活动。在公务员体制内部确实存在上级领导有权对自己的下属不守承诺的情况，但这种权利完全不是自由裁量权。这种裁量权不仅被法律程序限制约束，而且也被因越权行为产生的法律救济所限制，在越权行为发生时法官对这些行为可进行很大程度上的约束和控制。
根据内扎尔德的观点，只有事业雇佣合同（contrat de louage de services）才能有效地保障仅受法律形式限制的权力。事实上，实践会让我们明白事实与此相反。比如教师和法官都是被法律保护的，难道不能简单地将他们视作受事业雇佣合同保护的简单雇员吗？的确，大部分法国公务员都还没受到像对教师或法官那样的保护，但是这并非因为他们没有受到事业雇佣合同的保护，而是因为没有受到法律的保护。
因此，我们可以总结公务员的法律地位是法定的。
我们刚才论述了公务员法定地位的基础。现在就来验证这种法律地位的法定成分。关于这一事实，我们首先考查公务员法律地位中的不同组成成分是如何通过它们的特征和渊源联系到公务员的法定地位这一特征上的。为避免这一混淆，接下来会谈到委任书仅是法律文书，而公民就是通过这一文书享受到公务员的法定地位的。
公务员的法定地位设定源自公共利益的需要，很明显这一地位不能由个人根据契约约定和规制，因为契约地位只取决于缔约方的主观意志，而法定地位总是被具体法律确定，
也就是说被代表国家公共利益的统治机关制定的法律法规所约束。
因此如果要弄清楚公务员的法律地位是否法定，就必须首先验证它们是不是被成文法规定。因为公务员的法律地位主要有四大构成要素：（1）权能；（2）物质待遇；（3）身份；（4）义务。
我们接下来就逐个验证这几个构成要素并以此确认它们的法律渊源。
首先，公务员的权能由法律规定。从其定义上来讲，公务员的权能就是从保证公共事业健康运行的角度出发让公务员有能力实施一系列的合法行为。这一概念与权利能力的概念相似，权利能力也是由法律予以规定的。执政者的权能就是由宪法赋予，同理，公务员的权能就是由普通法规定。法官根据法律作出判决，军官根据法律指挥和命令士兵，警官也是根据法律抓捕犯人。因为公务员的权能以实现公共利益为主要目标，并且他们的行为会对公民产生巨大的影响，因此我们可以简单地认为公务员的权能就是由法律确定。除此之外，它也不能通过其他的任何事物确定。
关于这一观点，狄骥这样描述权能：“权能就是合法意志的权力，属于公务员的权力。”
“这项权力毫无争议地仅能被有关公共事业法律法规进行规定。”
我们反对部分人可通过上级委任授权的方式获得权能成为公务员的观点，然而这一观点并不与我们之前说的观点冲突。假设下属获得法律通常不授予的权限，这是因为法律规定只在这样或那样的特别情况下进行授权。我们支撑这一观点的论据就是除非法律有明确授权，否则任何公务员都不能将自己专享的权能授予他人。
公务员享有的所有待遇和退休津贴以及所有的物质福利同样都由法律规定，并不存在像行政契约论学者想的那样的公务员的福利待遇都是由公务员自己协商确定，但是他们的物质和精神境况都和他们履行的职务挂钩，所有的这些条件都是为了保证公务员在无须为生计奔波的前提下做好自己的本职工作以保证公共事业的良好运行。因此决定公务员享受福利待遇的法律就是构建公共事业体制的法律，就是所谓的公共事业法。
正是由这些法律确定适用于公职人员的特殊条件：启用点、总额、期限中断、停止、五年任期、免除扣押的时效、兼职等。
杰兹说：“最高行政法院只会按照法律和法规审理案件。法院不会去研究对公务员的处理是否恰当。它只担心立法者的真实意愿，比如它应该直接体现在法律法规中还是立法的准备文件中或者说是法条所处的上下文中。这个主要或首先就算是法律条文的注释问题。”
“一旦通过法律了解到立法者的真实意愿，事业机构中的负责人与其下属的公职人员一样必须严格遵守。因此，一方面，当公职人员满足法定或规定的所有条件时，事业机构的负责人就不能拒绝给予他相应的待遇，也无权随意地对这些条件进行增减。另一方面，公共职员不能要求法律法规范围之外的其他待遇。”
论及公务员的法律身份这一问题时，“法律保护公务员的心理和经济利益不受统治者或其他官员的裁判，公务员的地位就是这些法规被执行时所赋予公务员的身份”。
这种关于公务员地位的定义直接表示公务员的地位是由法律创设和约束的。1905年4月22日法案第65条决定公务员作为受纪律条例管理的对象时，仍享有查阅自己的档案材料的权利。经1896年7月10日法律修正的1880年2月27日法律第7条规定：只能由公共高等教育机构组织的大学委员会投票表决，只有超过三分之二的票数的决议才可以对在大学中任职的教授进行停职、开除或强制退休。
公务员的职责和义务同样也是由法律规定。事实上为保证公务员能够在公共事业机构中完成自己的工作，法律在这个问题上对公务员的普通公民身份设定了相应的限制。就像公务员的地位源于法律规定，对他进行的限制也必然源自法律。根据1835年8月28日的法令，法官禁止从事商业贸易事务。根据1875年11月30日法案，部分公务员的选举资格也受到限制以防止他们对其他选民产生非法影响。至于公务员负有的保证公共事业正常运行的义务和责任也是直接源于法律的规定。公务员经常被置于公共事业的法定体制内，正是因为这一点公务员才必须履行和完成符合事业法规定的工作。当用人单位支付公务员工资时公务员并非所有津贴的债权人。公务员以一种永久专职的方式与公共事业机构相联系，并是公共事业的必要组成部分。法律确定公务员的职务以及他从事公务活动的外延和性质。比如对教授来讲，是法律法规确定他们上课的时间和天数；对财务稽查员来讲，稽查的对象和时间范围也都是由法律法规加以规定。
公务员法律地位的所有构成要素完全是由法律创设和规定，因此公务员的法律地位也是全部由法律创设和规制。
这也就表明公务员的法律地位产生的渊源就是法定身份的渊源。
在验证完公务员的法律地位是由法律创设，法律就是法定地位的渊源之后。我们现在就看看法律地位是如何包含和体现法定地位的所有特征（一般特征、专职特征和可被立法者单方随时修改的特征）的。
狄骥认为法定地位作为法律适用的结果必须具备普遍性。
比如，“法国选举法规定21岁以上的没有丧失选举权的成年男性享有选举资格。实践中直接适用这项法案的结果就是所有达到法定年龄的法国男性都享有选举和被选举的资格。这种身份就像法律一样具有普遍适用性”。
公务员的法律地位也包含了这种普遍性特征，因为公务员法律地位的其中一个特征就是同级的公务员是统一的。
普遍性特征体现在公务员法律身份的所有构成要素中：公务员的权能毫无争议地具有普遍性，没有人会认为一个市长的权能与同级的另一个市长的权能不一致，也不会有人认为一个法官的权能会比同级的另一个法官的权能更加宽泛。对于同级职务的公务员而言，他们所享受的福利和肩负的责任都是一致的，而这些都是公务员的法律身份的其他构成要件。
普遍性特征也体现在某些公务员不能享有的特殊地位的事实中。“身份的可替换性和永久性、所提供服务的性质、待遇的比例、申请津贴的权利条件都是由国家的立法或法规的规定确定以保证国家工作能够得到有效执行和完成。”
这些立法的规定完全不能被合同替代或被它减损法律效力。我们也可以通过最高行政法院的判例来仔细确认这一做法的真实含义。
从最高行政法院的判例来看，公务员不仅在授权时无法说他要与同等职位的公务员享有不同的地位，在接受委任后他也不能通过与用人单位签订合同的方式调整他的法律地位。
“永久性”特征也被一致认为是法定地位固有的特征。狄骥说：“公务员的身份就像产生他们的渊源——法律规范一样，都具有永久的特征。公务员在不牺牲自己个人生活的条件下不断重复履行法定公务时依旧享有法定地位中的永久性特征。这些地位主要在于法律制止损害公务员利益的非法行径，并会赋予从事公务的个人特殊的法律救济渠道。公务员可以永久地享有这种特殊的法律救济，这种救济不会因为使用就立刻消灭。只要法律规定考虑到的因素持续存在，公务员就可以一直享有该种特殊的法律救济。”
比如法国选举法规定21岁以上的成年法国男性只要没有被剥夺选举权就享有选举权和被选举权。选民的法定地位和法律一样都具有永久稳定性：选举权并不会因为选民的使用而消灭。权利的存在时限和创设它的法律的存续时间一样，只要创设它的法律存在，这种权利也应该存在。
我们接下来审视公务员法律地位的所有构成要素是否都包括永久专职特征。首先，公务员的权能总是源自法律规定，所以它就像法律一样具有永久恒定性。事实上，公务员使用权能的次数并不会导致权能的消灭。他的权能以不断更新的方式持续存在于公务存续期间。公务员享有的待遇、身份及承担的义务很明显都具有永久恒定性。没人认为这些东西在新法调整出台前能够被公务员自己或者说被他的上级随意修改。长期以来的案例让我们明白，“公务员享有的法定权利和福利取决于法律规范的持续期间”。因此，只要相应的法律规范持续不变，公务员所享有的权利或福利也会同样地得到维持。
除了公务员法定地位中被广泛认可的永久性和普遍性特征外，我们认为另一法定地位固有的特征也应受到重视，那就是这种法定地位能够被有权限的机关单方面随时调整。
在谈到客观地位（法定地位）和主观地位（约定地位）时，狄骥强调法定地位中的可调整特征：“作者认为一种法律绝对不能具有追溯力就是说他们只能适用于将来的行为，并且它绝对不能调整主观确定的法律地位。但是法律可以调整所有的甚至是产生于法律颁布前的客观法律地位。因为这些法定地位只是法律本身的适用，因此法律并不会产生任何追溯力。法律地位被修改或废除绝对只是因为原法被修改或废止。”
狄骥认为：“法律直接创设的法定地位完全可以被新法调整。在这一点上就完全没有追溯力。同样很明显的是法定地位并非仅源于法律的直接规定，只要法律行为履行完毕，新法定地位就会产生，这时原法定地位也依然存在。新法可以更改法定地位，但我们不能就此认为新法就具有追溯力。已经履行完毕的行为并不受新法的调整，而只有由此产生的法定地位才受新法的调整和控制。源于新法规定而非事实行为，法定地位就会随法律的调整而变化。”
比如，有结婚的行为，已婚人士的地位就是法定地位。任何调整婚姻法律体制的法律都适用于所有已婚人士，同样也适用于在新法产生前就已经结婚的人，但我们不能因此就说这是追溯力的体现。如1889年7月24日法律规定离婚和婚姻法条例，以及扩展离婚缘由的法律。我们必须明确已婚人士的法律状态就是客观的法律地位，他主要源自法律而并非结婚这一事实行为——协议仅指将法律适用于配偶身上的条件。
公务员的法律地位是否随时可以被立法者进行调整和修改？对于我们和赞同法定理论的人来讲，答案是肯定的，因为我们认为公务员的法定地位是被法律创设和规定的，而这种法律本身就是可以随时被修正的。只是赞同契约论的学者必须批判该种可调整的特征，因为这种批判在很大程度上危及合同的基本概念与合同的基本后果。我们已经在上面一章反对采纳行政契约论，我们在这里就仅仅从事实和判例的角度来验证公务员的法定地位能够被法律或法规进行修改或调整。
（1）权能——狄骥从权能的角度来看：“调整公务员权能的法律适用于所有的公务员甚至适用于在法律颁布前被任命的公务员。”
因为法律在它被授权的范围内创设或决定，公务员的权能就应该像法律一样能够在立法上进行调整并且不会产生任何追溯力。的确，人们完全不能想象当法律为防止过分集权而将政府官员的权力予以削减时，政府官员却有权申请恢复他们原享有的权力。从另一方面说，分权权力机关有权拒绝接受权能膨胀和扩张。狄骥说：“没有任何法律规定或判例承认公务员有权要求获得其权能。”所有这些都证明有权限的机关能够随时调整修改公务员所享有的权能。
（2）身份——我们经常把身份说成是公务员取得的一种权利。因此公务员的身份不能被立法机关或行政机关随意调整。但这种观点并不符合事实。因为根据立法，公务员的身份能够被有权限的机关合法地进行修改和撤销，只要按照法定或规定的程序即可。“如果有关公务员身份的规范被新法删改，这些条款就可以适用于事业机关中的所有公务员，不管他们是在新法颁布之前还是之后抑或是在新法颁布之时就被委任从事公务。如果都不是，那就没有讨论的必要了。只有愚昧的人或者是煽动家才会主张对立的观点或学说。”
因为这种形式的举措已经被立法者采用。比如1939年11月18日法令取消（公务员）在受到纪律处分后应提供纪律委员会出具的担保书这一规定。1939年9月19日法令取消在陆海军中遭受纪律处分的人在查阅资料时必须提供相应的担保这一规定。
判例同样一直都认可公务员法定地位中确实存在可修改特征。在雷欧案的判决中，最高行政法院是这样裁判的：“雷欧要求认定单位根据1908年8月3日的政府法规对他做出的解雇决定无效。因为该政府法规主要是用于管理执行在军工厂内工人的雇佣和解雇规定的1897年2月26日法案。而政府当时只是行使职权修改该條例并于1920年2月26日制定新的條例取缔原法规，并且雷欧先生认为解雇他所运用的条件已经侵害到现行法所保护的权利。”
公务员地位不仅可以被废黜撤销，有权限的机关同样也可以在某一时间内中止公务员的地位。
陆海空军中调查委员会提供的担保问题就被1939年9月8日、20日和26日的法令中止，而有关查阅文件材料时必须提供相应担保的规定同样也在1914～1918年的一战期间被1914年9月10日的法令中止，在1939～1940年的二战中也被1939年9月1日法令中止。最高行政法院的判例承认所有这种形式的措施具有法定性。
况且在最近的立法中，1940年7月17日法令以及后面对该法令进行相应拓展的1940年10月3日法令，1941年3月29日法令和1941年9月14日法令第122条规定都暂停了所有有利于被撤职公务员的保证。
法律法规不仅可以调整公务员的普通地位也可以调整部分特权公务员的“特殊法定地位”，教授、官员和法官等公务员的地位都属于特权公务员的法律地位。我们错误地认为借助于这样一种地位，公务员的身份就具有不可罢免的特征。事实上，公务员的身份随时可以被立法机关或行政机关进行修改。关于这一点，狄骥认为：“在法律没有追溯力的情况下，公务员享有的永久稳定地位就可以被法律随时修改。共识观点就是公务员身份的终身性可以被立法者随意调整。1883年8月30日法令对法官职位的不可撤职性特征进行了修改，在不涉及追溯力的情况下，该法令适用于所有法官，甚至包括在该法令颁布前已任职的法官。”
另一例子是1936年6月18日法令。1934年2月20日法令为法官建立担保条件，尤其针对在为设定其他职位时专门成立的法官委员会。这些担保的条件已经在1936年6月18日法令中被废除。
（3）义务和责任——我们认为公务员的责任和义务也同样存在可修改特征。“法律法规可在公务员入职后增加其工作内容和约束条件，而公务员却无权拒绝这些额外的工作（最高行政法院6月25日，教师协会联合会，汇编，第922页）。”
同样，这些约束是可以成倍增加的。有人天真地以为该法令只适用于在其颁布后入职的公务员，所以只要在1935年8月28日法令颁布前入职的人就可以经商，因为他们觉得该法令只适用于在此法令颁布后才就职的公务员。这种想法是很荒谬的。
（4）物质待遇——即使大部分赞成契约论性质的学者并不赞同这种观点，但是事实上公务员享有的物质待遇仍然能够被有权限的机关进行单方面的修改。“立法者之后可对这部分待遇作出修改。他可以增加或减少应付税率，甚至将它完全取消。此后，相应职位的公务员将无权再要求这些福利。”
这方面的立法规定极其繁多，比如1934年8月4日法令，1925年7月16日法令和1936年6月25日法令都陆陆续续地规定从公务员的待遇中自动扣除5%～14%的税费。1933年12月23日法令和1934年3月28日法令都减少甚至取消了许多公务员享有的津贴。关于退休津贴，首先1924年4月14日法令“为增加退休金的数额已被多次修改，接下来1934年4月4日法令和1934年5月10日法令又减少该津贴的数额，最后1936年6月25日政府颁布的法令又恢复了这一津贴制度”。
判例一直认可这些修改，也有很多这方面的判决。
我们仅以奥拉贡的判决为例：“考虑到政府政令规定公务员享有的各种福利待遇都取决于政府政令的存续期限。行政人员就能够有效地根据1934年11月6日法令和1935年8月18日法令撤销非印度中国公共工程部公务员根据1915年12月16日法令（该法令后来被1920年5月29日法令修改）享有的安置津贴。”
既然公务员法律身份的所有构成要素都具有可修改性，那我们可以推测出公务员的法律身份也具有可修改的特征。
此外，涉及公务员地位的新法也具有这一可修改特征。《一般原则》的第4条是这样规定的：“从颁布时起，之后的修改都能适用于该法，而当事人不再拥有从之前的法条中获得的所谓的权利。”
我们已从多方面验证了公务员法律地位的法定性特征，现在我们还必须研究任命书的法律性质，该任命书与法定身份的概念相符，在过去和现在都造成了很多学者对合同以及任命书的混淆。同时，对任命书法律性质的各种阐述也存在很大的误解。因此，为避免混淆以及明确任命书的性质，必须要将其与合同作出区分。
因为赞同行政契约论的人都认为所有经过自愿签署的法律文书都是合同文书，也因为如今的公共职务都是（公务员）候选人自愿承诺的结果，我们的确会自然而然地将任命书视为合同。我们已经在前面几章中多次批判过这一观点。
行政契约论的一大缺陷就是没考虑到合同成立的所有条件。在康西判决的解释中，杰兹强调这一点：“作者说这些公务并非必然被法律所规定，指派任命行为产生法律上效果的条件之一就是被指派人接受任命。”但是“该种承诺或接受任命的必要性并没有将一种职务的选任或委任转变成为合同。合同成立，必须有两个最重要的组成要素：（1）达成一致；（2）创设个人法律身份。当我们说到合同时，我们经常只会考虑到满足第一个条件而往往忽视了第二个重要条件。当在指派一项公务的时候，要么是通过任命，要么是通过选举。这确实是达成了一致，但是这种一致并没有产生创设个人法律身份的效果。选举并非一种合同，而任命和选举拥有同样的法律性质”。
部份学者在考虑到公务员体制的法定特征，并混淆了“合同”概念和“达成一致”的概念后，提出了一个混合理论。根据这一理论，任命和公务员体系被认为是两个相互独立的法律事实，因此苏尔兹就援引另一个相类似的法律关系作为捍卫这一理论的论据，他认为婚姻关系是通过合同形成，并且一旦形成就会产生独立于缔约方意志之外的影响，同时也会对妇女产生夫权依附关系。同理，只有入职后公职人员才会与国家形成合同法令关系，这种关系就是通过任命的形式创设，合同就是由工作的要约和承诺构成。就是因为这一点，公务员和国家的法律关系上才能够适用合同法。但在公务员入职后，公务员的设置就是最后一项预备条件，只要满足这一条件就能够保证新的法律构成得以实现。从这一刻起，公权的法定体制就会控制和管理这一公共职位。我们强烈要求解释：为什么国家和公务员的意志促使公务的形成？为什么公职体系是公权单边法律体制？它的维护、废止、修改完全只取决于国家单方面的意志，也就意味着国家可以自主决定调度、中止、罢免、剥夺公务员享有的所有待遇。如此，就有两种一脉相承又相互独立的法律体系。
虽然该理论有很巧妙的一面，但是这种理论并不被大家所接受和认可。公务员的任命和公务员的法律体制不可能是两个完全独立的事实。如果没有任命书，公务体制就不可能适用在公务员身上。相反，如果任命不会创设新的法律身份，任命书就没有任何法律意义。如果我们不把任命书和公务员的法律体制认为是两个完全独立的法律事实，也就是说如果我们不能否认其中一个是另一个产生的原因，那我们怎么能说这两个事实的法律性质是不同的？如果我们承认公务员的任命是行政机关与公务员之间达成的合同，那么作为该合同效果的公务体制就应该是具有合同性质的，因为“合同性质的协议只能来自合同性质的体制”。
相反地，如果公务员体制是法定的，那就不应该产生约定的合同，因为法定体制能且只能被法律创设。
如果任命书的法律本质不是合同，且如果公务体制不能与任命的性质不同，那怎样来解释任命书的性质？关于这个问题，我们的回答就是任命书是附条件的文书，是狄骥和杰兹这两大学者系统地指出的法律文书的第三大类。
什么是附条件的文书呢？杰兹认为它是“法律规定能够使个人享有法定或规定的法律身份地位中不可或缺的组成部分——意志因素的体现”。
关于这一点，狄骥提出的附条件的法律文书的概念就较为清晰：“部分客观法的规定尽管的确是以笼统而抽象的方式予以规定，但并不是不加区别地适用于所有的社会团体，而是仅仅适用于那部分处于确定条件中或符合法定文书所确定的社会团体。所有采用以前不适用但现在可以适用的法规确认个人法律地位的文书与所有为个人创设一个前所未有身份的文书都被归为法律文书的新种类。在对一个既存的法律条例进行修改后，客观的法规自此就会适用在以前从未适用过的个人身上或以前适用的个人今后不再适用，以前并不存在的个人地位现正式进入法律规制的视野。从客观上说，该文书不产生任何其他后果，只是适应于部分法律法规。但是也存在主观方面，因为它可以确定重要法规的适用对象。所以我给这些文书起的名字是政论家经常使用的术语，我将这些文书称为附条件的法律文书。”
公法和私法中附条件法律文书的例子有很多。地产中的附属物许可文书就是一种附条件文书，因为取得地产附属物的许可文书的状况是被法律所确定并且具有法定身份的所有特征。然而法定身份只有在被有权限的机关明确许可的情况下才能存在。
在私法中，结婚证就是一种附条件的文书。被法律确认的已婚人士的身份就是一种法定身份且只有在领取结婚证后才会产生。
在我们刚研究的附条件文书这一概念中，任命书就应该被认为是这样一种文书，因为一方面公务员的法定身份只有在任命后才会产生，另一方面创设并规范公务员法定身份的并不是任命书而是法律法规。
此外，我们可以通过以下事实来验证任命书就是一种附条件的法律文书。
“1.给予公务员的身份待遇事前不能与公务员进行协商。公务员只能选择或者接受这样一种身份。”
“2.我们不能简单地在国家和公务员间的任命书中附加一个协议用于规定公务员享有的特别待遇或承担的特别职责并且也调整公务员法定或规定的身份体制。如果该协议试图在完全法定或规定的法律身份中植入个人主观因素，那么这种协议就会失去其存在的价值并且不为法律所认可。”
“3.在滥用职权的情况下，所有的任命书都可能遭到救济起诉，而这种救济又是一项对客观权利的救济方式。原则上，任命书只有在对抗客观法律文书时才能被法院受理。如果公务员的任命只能是主观约定的文书，该文书就会产生相应的权利人或义务人身份，对于这种主观约定而产生的身份就绝对不能使用滥用职权的救济措施。然而任命书并不属于该类诉讼的范围。”
“4.任命有时是通过抽签的方式实施。这样实施的后果就成为公务员身份产生的必要条件。如果采取抽签的形式，任命书中很明显不存在创设公务员身份的主观约定协议。主观约定协议与所谓的任命书和选举都不相同。”
因此，从各方面看，任命书就是一种附条件的文书。
尽管从物质的角度上来讲，大部分学者都认同把任命书视作附条件的文书，但是从形式上来看，他们的观点却存在很大的分歧。有部分学者认为是纯单边的文书，另一部分认为是多边文书，最后一部分认为是附条件的单边文书。
部分学者在任命书中看到单方行为。奥里乌说：“任命主要是单方权力行为，有可能是公务员接受任命或大多数时候是公务员自己申请要求从事公务员的工作。公务员接受任命就如同接受法律或命令，并非像合同中的要约。”
为验证这一点，我们看到学者引用的事实论据就是任命的文书必须满足权力机关制定的法律文书生效的正式要件。
乔治（Giorgi）同样认为：“公务员接受任命并不要求完善任命书，一旦任务以符合宪法规定的形式呈现，它就会从整体上产生完整的法律效力。”
另外，在判例中，我们可以读到“国家任命公务员到公共岗位上的文书不能等同于协议。这种性质的文书仅仅就是行使公共权力”。
权力机关的文书和公权机构制定的文书从定义上来讲都是单边行为。
然而这种观点非常具有争议性。奥里乌认为公务员是通过用人单位“批准申请”（Requisition consentie）
的方式进入行政机关并与用人单位联系在一起的，用人单位的“批准”一词就表明任命并非一种纯粹的单方行为。
在康西莱·埃佩斯一案判决的批注中，杰兹让我们看到任命书并非单方拟定的文书，“法国的公共事业原则上是可由政府自行决定的领域。这一原则导致的结果是：不存在被法律强制规定的职务，任命生效的一个重要条件是被任命的个人接受组织或上级指派的任务（任命）。假如被任命的个人无意从事公务并拒绝接受委任，这种拒绝并不构成辞职行为。公务员担任公职的法定要件缺一不可，如果缺少有效构成要件，被任命的个人无论何时都不能被赋予公职”。
根据博纳尔对这方面判例的观察，“在被视为辞职并遵守有关接受辞职的规定后，公务员候选人拒绝接受任命的行为就构成一个纯粹的事实，并且具有让任命书失效的作用”。
狄骥最初支持单边行为论，但后来他自己也认为该理论也并不准确。“我和其他人在论文的第一版中多次试图通过推论来论证公务员的任命仅是一种单方行为。我现在认识到自己的观点是错误的。类似的尝试只会背离事实。事实上，大家都承认今天的公务员的任命由两个自愿行为构成。不管推论如何精妙都不可能去证明一个完全与事实相反的概念。”
因为任命是一种多边行为，而不是合同性质的行为，因此狄骥认为这种任命应被归入多边文书中的其他两类——集体文书acte collectif（le gesammatakt）和协议l’union（le vereinbarung）中。但具体来讲究竟是哪一类呢？在1927年出版的《宪法论》第一册中，狄骥认为，“公务员的任命书其实就是一种协议，
该协议的概念就是‘两个或多个人建立某种关系，并就某一确定的事项达成一致。但是在这个协议的背后，我们并没有看到当事人主观约定的法律地位——债权人和债务人之间短暂的个人特殊关系；相反，我们会注意到法规的颁布或特定身份中的客观法定地位”
。
但是狄骥在该《宪法论》的第三册中改变了观点，“我反问我自己，把任命书看成一种协议书是不是错的。协议指的是非合同性质的一种约定。在这里我们是否可以把它看成一种约定？在我看来，之前的分析已经给出了否定的答案。在这里我现在自己想一想还是觉得把它作为共同文书来看更为准确。共同文书作为个人意志的竞合的结晶并不是一种协议”。
的确，从某些方面来说，任命书类似于协议或共同文书，但是这些文书和任命书之间确实也存在很大差别。协议和共同文书这两种文书都是多边文书，这也就是说这两种文书都必须双方宣告同意才能成立。而任命公务员的任命书不需要双方都作出同意申明就可以生效：一旦行政机关单方面宣布同意，该任命书就能产生法律效力。
事实上，协议和共同文书这两类文书与任命书最明显的区别体现在事实中。狄骥认为，结婚证就是协议书，协会章程就是一种集体文书。从事实上来看，结婚证只有在结婚双方签字后才会正式生效。同理，协会的章程只有经过会议投票表决后才会生效。而任命书一旦被公布或通知就会立即产生法律效力，也就是说一旦行政机关一方作出同意决定，任命书就会生效。判例也是这样运行的。
因此任命书既不是纯粹的单边行为，因为被任命人的回绝就能让任命行为失效，也不是多边行为，因为该任命书只需要行政机关单方面的意愿就可以形成。
为协调这些矛盾，部分学者将任命书解释为附条件的单边文书。
杰兹在任命书中看到“单边要约和单边承诺”。“单边”因为“委任和选任都是公共职权机关的职权授予行为。授权是授权机关或选举人一方独立的意愿体现。‘要约和承诺’就是公务员接受任命——几乎是毫无疑问的，不会产生除了不拒绝任命的其他任何意义。公务员的接受是处在从属地位的。任命书中根本不会提到这一问题”。
就是出于这方面的考虑，我们给“文书”加上了“单边”这一形容词构成“单边文书”，以此表明任命文书的主要性质。
从这一方面来讲，博纳尔做出了一个类似解释。他认为，“任命书附加的解除条件就是公务员可以单方行使解除权并且只要公务员不接受任命就直接产生解除的效果”。
这一解释非常符合事实。一方面只要被任命的个人拒绝接受就可以使任命书失效，另一方面就是任命书其实在公务员接受任命前就已经产生法律效力。这一解释还非常地符合公务的意愿特征和任命书的单边特征。事实上，附解除条件的文书只要解除条件没有实现就会生效。只有当解除条件生效后任命书才会失去法律效力。只是这里有关接受意愿的表达构成了一种解除的条件。只要这种意愿没有被作出，那么任命书就还是一种产生法律效力的附解除条件的单边文书。因此被任命的公务员就会立刻进入被任命的职位并且任命书也不能撤回。如果公务员明确表示愿意接受任命，就会导致解除条件无法实现，任命书从而就可以完全脱离该附加条件。相反，如果公务员无意从事公职并拒绝接受任命，附加的解除条件就会实现，而任命书就会相应地失效。
因此，在观察到任命书的法定性质后，我们同样也在任命书的法律性质中验证出公务员地位的法定性。
综上所述，毫无争议的就是公务员的法律地位就是法定地位。因为不管从哪种观点或角度上来看，公务员的法律地位都完全符合法定地位的概念。
尽管从之前我们引用的立法条文和法院的判例以及之前的验证来看，公务员的法律地位从原则上来讲就具有法定性或规定性，但是，我们也必须注意到这一观点也存在例外情形：部分公务员具有合同性质的身份。
有些学者否认这一例外的存在。他们认为“公务员和政府机关之间完全不存任何合同，
因此“对所有的公共公务员来讲，将公务员和行政机关联系在一起的法律关系并不是合同关系”
。我们认为这种绝对观点应予以排除，因为尽管“公务员从本质上来讲基本都是法定或规定性质，但都是为了适时地保证公共事业的健康运行，并不是为了非要强调公务员的地位。因此，承认部分公务员享有个人合同身份并无不合逻辑之处”。
事实上，为便于部分公务员的招聘（比如部分殖民地的公务员和部分技术公务员），政府很好地利用了这种合同体制。因为通过合同招聘的公务员享有双重保护机制：特殊合同体制的保护和执行公务时用人单位提供的一般保障。
事实上，法院的判例也明确地承认部分所谓的公务员尽管属于特殊类别，但也享有合同身份。比如在埃里克·德·马尔一案的判决中，权限裁定法院宣告“原告享有公务员身份”，“尽管用人机关是以签署雇佣合同的形式对他进行招募”。
最高法院在坎贝尔工商局诉克塞克一案的判决中宣告“秘书就是公务员”，“虽然坎贝尔工商局和秘书克塞克先生签署的仅是雇佣合同”。
最高行政法院在大多数判决中承认部分“公务员”是通过合同进入公职机关的。
此外，最近颁布的部分法律也承认了合同制公务员的存在。1941年9月14日法律第2条也承认，“特殊情况下政府通过公法中的雇佣合同形式保证非工商业公共事业与其所管辖的个人联系在一起”。
这一思想也可以在有关公共事业单位组织体制的法律中找到依据，其中第5条是这样规定的：“政府用人机关采用公法中雇佣合同的方式招募社会人员以保证公共事业的运行，合同的一般条件特别是待遇都是通过财政部的部长和具有利害关系的部分负责人商议之后作出的决定。这一合同被刊登在官方报纸上。”
因此，根据判例和最新的立法规定，我们应该承认公务员不一定通过法定关系而可以通过合同关系进入政府机关或事业单位中。
关于合同的性质，它就应该是行政合同或者是公法合同，因为公共职务合同的目的就是“分配所谓的隶属于公法体制的公共职务，在这种情形之下，合同和公共职务之间就存在一种不可分离的联系将合同置于公法体制中”。
“事实上，正是根据公法体制，合同制公务员适用于1905年4月22日法案第65条的规定；
有权限的公共机关能够合法地在合同履行期限届满前罢免合同公务员的职务；
并且有权限的机关有权不顾合同制公务员的意见随时重组事业机关并调整其中的职位设定。”
据我们了解，公共职务合同的行政特征同样也存在这样一种情况：涉及公共职务的合同都应该属于行政法院的管辖范围。因为，“当制定合同的目的就是保证公共事业的执行，有关这种合同的诉讼纠纷（判例中的实际状态）只要涉及行政合同就应该属于行政裁判权的裁判范畴。相反，行政机关用于履行职务的合同属于私法部门法规定的合同类型，那这种合同就属于一般法律的受理范围”。
因此，公务合同就是行政合同，因为涉及合同的纠纷总是属于行政法院的受理范围。
部分学者指出公务合同可能也是私法合同，
因为学者用于支撑该观点的论据都存在争议，我们认为这种观点也完全没有说服力。的确，在玛多（Marthaux）一案的判决中，最高行政法院承认原告和工程师主观商议订立的合同属于民事合同，但该合同并不是公务合同，因为该判决明确指出：“在合同的持续期间原告并不被认为享有公务员身份地位且受雇于行政机关。双方协议从省级预算中支出的借贷现金作为劳动酬劳完全说明不了原告享有公务员身份。”
魏先河案判决中提出的论据同样也非常薄弱，因为魏先河在刚果大洋铁路公司这一事业机构中仅从事非领导层的职务，根据公务员的定义，他并不享有公务员身份。
埃里克·德·马尔案的判决就属于公务合同的范畴，因为权限裁定法院完全承认原告的公务员身份，但这种合同并不像我们认为的那样是一种私法合同。根据该判决引用的法律条文，这属于劳动雇佣合同，我们曾认为该合同具有私法合同的性质。然而，我们认为，当劳动雇佣合同满足行政合同的构成条件时，它也可以是行政合同。杰兹先生将这种合同定义为“行政劳务合同”。
此外，用人单位和埃里克·德·马尔签订的合同属于行政合同，普通法院无权受理该合同的事实就是很好的证明。
因此为证明公务民事合同的存在而引用的三个论据都非常不准确。
此外，1941年9月14日法案第2条也可以证实并不存在私法公务合同这一类型的合同。立法者在该条中之规定为“在特殊情形下，公务员才会与用人单位签订这样的合同（公法合同）”。