第一节

到底谁在掌控美联储？
——你所不知道的分权制衡原则

美联储采用的联邦政府机构加非营利机构的双重结构经常被人故意片面解读，成为攻击美联储的切入点。一方面，担心政府权力过大、过多干预经济的人往往把美联储解读成政府机构，是政府的代言人和印钞机。另一方面，担心经济被私营金融集团控制的人声称美联储是私人机构，为背后的金融集团服务。而美联储采用双重结构的真正目的恰恰是为了实现分权制衡，避免美联储被小部分政治精英或者金融精英控制。要理解这种分权制衡制度，我们需要先了解一下美联储的历史。

美国早期的中央银行：第一银行和第二银行

大部分国家，尤其是发达国家都有自己的中央银行。比如英国在 1694 年成立了自己的中央银行——英格兰银行。瑞士和法国也分别在 1668 年和 1800 年成立了各自的央行。 1609 年成立的荷兰阿姆斯特丹银行（ Bank of Amsterdam ）被认为是世界上第一个中央银行。这些早期的中央银行仍然从事和私人银行类似的商业活动，比如吸收居民储蓄和提供贷款。这些商业银行业务后来逐渐从中央银行分离出来。现在的中央银行，比如美联储和中国人民银行等，都只是政策和监管机构而不再对个人和企业进行商业借贷活动。政策职能和商业银行业务分离更有利于中央银行制定政策，就像我们常说的，一个机构不应该既当裁判员又当运动员。

和这些早期的央行相比，美联储的历史要短很多：从 1913 年到现在，美联储仅存在了 100 年。历史上，美国曾多次试图成立一个像美联储这样的中央银行，但因为议员及总统担心央行权力过大，或央行会被少数利益集团绑架而没有成功。美国和世界上多数国家不同，没有经历过中央集权的时代。建国之初，美国是由一些独立的州以联邦的形式组成的松散组织，大部分的行政权力主要集中在州政府，而非联邦政府。因此，成立中央银行这样一个联邦机构的想法会引起各州的警觉，他们担心联邦政府想以此为名来扩大自己的权力范围。

美国的第一任财政部部长汉密尔顿（ Alexander Hamilton ）在美国独立战争结束后，就向国会提议成立一个全国性的银行。汉密尔顿是领导美国独立战争和起草宪法的几个领袖之一，和华盛顿等人一起被誉为美国的开国之父。至今 10 美元的纸币上仍印有他的头像。

汉密尔顿提议成立一个唯一的全国性银行，主要负责帮助美国各州发行债券，以逐步偿还独立战争时期累积的债务。另外，该银行还可帮助保管财政部的存款及处理其他联邦政府财务上的收支。汉密尔顿的这个提议当时遭到了强烈反对。反对者主要担心这三个方面：其一，这样一个全国性银行比其他银行有更多竞争优势，会造成它在私营银行业务上的垄断；其二，该银行超出美国宪法规定的联邦政府权限；其三，成立全国性银行会削弱各州政府的权力。尽管汉密尔顿力排众议，于 1791 年在费城成功建立了这样一个银行——美国第一银行（ The First Bank of the United States ），但国会只批准第一银行经营 20 年。 20 年后，必须获得国会批准，第一银行才能继续存在。

美国第一银行并不是现代意义上的中央银行，它实际上仍是一个私人性质的商业银行。第一银行和其他银行一样吸收储户的存款和发放商业贷款。另外，第一银行按照股份制方式成立，股票在市场上公开出售，股东和其他上市公司股东一样分配红利，决定第一银行如何经营。唯一不同的是，其他商业银行属于州内银行，而美国第一银行是全国性质的银行，在全美开展业务，而且第一银行是唯一一个为美国财政部提供服务的银行。

第一银行除了是私人性质的商业银行外，还有一个很大的硬伤，就是它大概有 70% 的股权属于外国人，当时主要是欧洲人。这让很多美国人担心第一银行是欧洲金融家族控制美国的一个工具。所以 1811 年，第一银行的 20 年经营期限到了之后，国会没有批准它继续存在。第一银行被迫关闭。第一银行的这段经历正是阴谋论在美国产生的一个重要历史背景。直到今天，以《货币战争》为代表的阴谋论都声称美联储仍然受罗斯柴尔德等欧洲金融家族的掌控。随后我们可以看到，这种指责完全是张冠李戴。

1812 年，英美再起战争冲突。由于缺乏一个有效的中央银行系统和全国统一的金融市场，美国的州内银行陷入一片混乱。为了恢复银行秩序和处理战争债务，美国再次考虑成立一个类似第一银行的中央银行。 1816 年由美国国会投票通过，麦迪逊总统签署法案成立了美国第二银行（ The Second Bank of the United States ）。和第一银行类似，第二银行更接近一个全国性的商业银行，而不是现代意义的中央银行。同样，国会也只给第二银行颁发了 20 年执照。执照到期后，必须经过国会批准才能继续存在。

由于商业竞争关系，第二银行成立后遭到州内银行的强烈反对。它的反对者声称，第二银行只帮助美国东部经济发达地区的商人和富豪，而不为当时占美国人口多数的农民服务。这种宣传把第二银行推到了舆论上非常孤立的境地。在当时美国第七任总统竞选中，杰克逊（ Andrew Jackson ）的竞选对手支持第二银行。 1833 年，杰克逊当上总统后，兑现了自己的竞选承诺，把财政部的存款全部转移到州立银行，削弱了第二银行继续存在的理由。这种情况下，第二银行的执照在 20 年期限到期后，没有通过国会的审批。 1836 年，美国第二银行重蹈第一银行覆辙，被迫关闭。

美联储的成立：金融危机后临危受命

在美国第二银行关闭后的 70 多年里，美国政府没有再试图建立一个类似中央银行的机构。在此期间，美国的金融市场经历了放任自流式的大发展。但随着金融市场的不断扩张，放任自流式银行体系的缺点也越来越多地暴露出来，银行挤兑造成市场崩溃的情况经常发生。美国在 1873 年、 1884 年、 1890 年、 1893 年、 1907 年都发生过由于挤兑造成银行大规模倒闭的金融危机。尤其是在 1893 年的危机中，美国有超过 500 家银行相继倒闭，很多人的毕生积蓄可以说一夜之间付诸东流。金融危机不仅给个人和家庭造成巨大的财富损失，整个美国经济也由于金融业无法正常运转而陷入了长时间停滞。 1893 年的金融危机给美国带来了空前严重的经济衰退。

沉寂了 10 年之后，金融危机于 1907 年在美国再度爆发。危机爆发的导火索是股票市场上一些投机者试图操纵美国联合铜业公司（ United Copper Company ）的股票，但没有成功。贷款给这些投机者的银行和信托投资公司因此损失惨重。 1907 年 10 月，纽约第三大信托投资公司可尼克波克（ Knickerbocker Trust Company ）被迫宣布破产。和 2008 年雷曼兄弟破产类似，当年可尼克波克的破产引发了一场席卷美国的金融海啸。存款者人人自危，纷纷从银行等金融机构提款以避免损失。由于金融恐慌，银行间也失去信任，相互间的借贷完全冻结。此时某个银行一旦出现储户挤兑，由于无法向其他银行贷款来应对挤兑，最终往往只能以破产收场。这种银行挤兑很快从纽约蔓延到全国各地，一场类似 1893 年金融危机的市场崩溃即将发生。

当时，美国著名金融公司摩根大通（ J.P. Morgan ）的创始人摩根意识到了问题的严重性。他立刻召集最重要的几家金融公司的总裁开会，要求大家一起拿出资金帮助面临挤兑的银行。而摩根自己也身先士卒，拿出资金帮助金融市场渡过危机。从一定程度上讲，摩根当时扮演的角色正类似于 2008 年拯救金融市场的美联储。当时的摩尔署利公司（ Moore and Schley ）从华尔街的几家主要银行筹集了大量资金购买田纳西州煤和铁矿公司的股票。金融危机期间股票价格暴跌，摩尔署利公司因此无力偿还当初的欠款。如果摩尔署利选择破产，华尔街上多家银行都会遭受惨重的损失，甚至面临倒闭风险。这必然会打击投资者信心，引发银行挤兑浪潮。摩根最后决定收购田纳西州煤和铁矿公司的股票，从而抬高该公司股票的价格。这样摩尔署利公司就有了足够的资金偿还银行贷款。这一举动给处于崩溃边缘的市场打了一剂强心针，同时由于其他金融机构也纷纷同意出资救市，极大提振了投资者的信心。 1907 年 11 月，金融危机被成功控制。

频繁爆发的金融危机让公众逐渐意识到，放任自流式的金融市场存在很大问题。支持成立一个机构对金融市场进行适当监管的呼声逐渐高起来。 1907 年的金融危机结束后，美国参议员奥尔德里奇（ Nelson Aldrich ）组织了一个委员会，专门负责调查金融危机的成因以及教训。在 1907 年的危机中，尽管仍有将近 100 家银行因为挤兑倒闭，但与 1893 年 500 多家银行倒闭相比，算是一个不错的结局。摩根带领其他金融机构挺身而出，为遭受挤兑的银行提供流动资金是 1907 年危机成功化解的一个重要因素。但这种依赖金融市场上某个人的能力解决危机的方式存在很多不确定性，最好用法律形式赋予某个机构稳定金融市场的职能来缓解危机。因此奥尔德里奇花了将近两年时间考察欧洲国家的中央银行，并对欧美金融市场进行了系统的比较分析。随后他起草了被称为《奥尔德里奇计划》的提案，主张美国应该模仿欧洲国家成立一个统一的中央银行。今后再发生类似 1907 年的金融危机时，该中央银行可以向被挤兑的银行提供紧急贷款，以此稳定金融市场信心。

但《奥尔德里奇计划》受到议会很多成员的强烈反对。作为共和党的主要成员，奥尔德里奇非常担心联邦政府权力过大，因此不愿意成立一个新的联邦政府机构来执行中央银行的职能。《奥尔德里奇计划》中的中央银行的各种角色完全由私人银行扮演，而不像欧洲国家的中央银行属于政府机构。这种设置方式从一定程度上也是受到了美国第一银行和第二银行的影响。

《奥尔德里奇计划》的反对者主要来自美国中西部的农业州。这些从事传统农业的人们一方面担心银行业过于强大后会绑架整个经济，另一方面这些州的低收入者认为该法案主要服务于东部商业发达地区的富人，而不是美国大众。奥尔德里奇本人和摩根大通的创始人摩根关系非常密切，同时女儿又嫁给了美国超级富翁洛克菲勒唯一的儿子小洛克菲勒。这种和超级富豪家庭千丝万缕的关系，让奥尔德里奇对这些指责有口难辩。

民主党人威尔逊于 1912 年当选美国总统。他的当选险些彻底扼杀《奥尔德里奇计划》和再次提出建立中央银行的设想。好在威尔逊总统认为《奥尔德里奇计划》虽然是共和党提出的，但其整体框架存在很多优点。如果认真修改后实施，会对美国的金融市场有很大促进作用。因此，在威尔逊总统的支持下，参议员欧文和众议员格拉斯以《奥尔德里奇计划》为蓝本，在 1913 年起草了《联邦储备法案》。《联邦储备法案》中对美联储的机构设置与《奥尔德里奇计划》非常相似，但加强了美国联邦政府在美联储中的影响。最初的《奥尔德里奇计划》把美联储完全定性为一个私人机构，而《联邦储备法案》把华盛顿的联邦储备局定性为联邦政府机构，尽管美联储的 12 个联邦储备银行被定性为更接近于私人部门的非营利性机构。

美联储现在采用的这种联邦政府加非营利性组织的双重结构，正源于当初这段历史，是民主党和共和党政治妥协的产物。共和党成员奥尔德里奇担心政府过度干预经济，因此在《奥尔德里奇计划》中把中央银行的职能完全交给私人银行执行。而民主党担心私人银行充当中央银行后势力变得过于强大，绑架经济。最后《联邦储备法案》提出了这种双重结构，希望通过分权制衡，避免出现美联储完全由政府或者金融机构控制的极端情况。

1913 年美国国会最终达成一致意见，通过了《联邦储备法案》。威尔逊总统签署了该法案，正式宣告美联储成立。威尔逊总统的头像出现在 10 万美元的纸钞上。这种纸钞只在 20 世纪 30 年代用于联邦储备银行间结算，不在市场上流通。美国曾经有很多这种不对外流通的大额美钞，只用于银行间结算，比如面额为 1000 、 5000 、 10000 美元的都有。

美联储分权制衡的组织结构

美联储如何通过组织结构实现分权制衡？目前美联储机构设置上的分权制衡主要体现在两个方面。在地理分布上，美联储由在华盛顿的联邦储备局和分布美国各地区的 12 个联邦储备银行组成。美联储主要的货币政策由联邦储备局委员和联邦储备银行的主席共同参与制定。这样就避免了政策决策权过于集中在少数几个地区（如华盛顿和纽约）。美国第一银行和第二银行当初因不被大众接受而最后被迫关闭，其中一个重要原因就是这两个银行都位于美国东北部的费城，被很多人认为主要服务于东北部的一些富豪商人，而不是所有美国人。美联储在成立时认真吸取了这个教训。

在组织形式上，美联储采用的是联邦政府机构加非营利性机构的双重组织结构，从而避免了货币政策完全集中在联邦政府手里。历史上，美国公众一直对联邦政府权限过大非常担心。不夸张地说，美国是世界上最不信任政府的国家，没有之一。公众对政府不信任的态度与美国早期的历史密切相关。美国有很多来自欧洲的移民，其中不少人在本国受到了政府和宗教组织的迫害，被迫迁居到美国的，因此对政府滥用职权存在很大的戒心。美联储把 12 个联邦储备银行设立成非营利机构而非政府机构的一个初衷就是希望制定货币政策时能同时考虑政府和私营部门的声音。

虽然位于华盛顿的联邦储备局是美国联邦政府的一部分，但 12 家联邦储备银行不属于联邦政府机构，而是非营利性私营组织。如果大家仔细观察，联邦储备局的网站是 gov 结尾的（ www.federalreserve.gov ），也就是英文单词里政府一词（ government ）的缩写。而联邦储备银行网站是 org 结尾的，是英文里机构一词（ organization ）的缩写。比如达拉斯联储的网址是 www.dallasfed.org 。但需要强调，联邦储备银行不同于一般的私营组织。联邦储备银行并不以营利为目的，而与联邦储备局一起承担美国中央银行的公共职能。阴谋论正是利用了大家对非营利性组织的不了解，宣传美联储是被私人控制的，是为银行家赚钱的私人机构。这种宣传是一种误导，我将在下面的介绍中逐步扫除。

目前 12 个联邦储备银行的总部分别位于波士顿（ Boston ）、纽约（ New York ）、费城（ Philadelphia ）、克里夫兰德（ Cleveland ）、里士满（ Richmond ）、亚特兰大（ Atlanta ）、芝加哥（ Chicago ）、圣路易斯（ St. Louis ）、明尼阿波利斯（ Minneapolis ）、堪萨斯城（ Kansas City ）、达拉斯（ Dallas ）和旧金山（ San Francisco ）。而每个联邦储备银行在辖区内又设有分支机构（ branches ）。比如达拉斯联储总部在达拉斯，但同时在休斯敦、圣安东尼奥和艾尔帕所设有分部。

图 1-1 显示了 12 个联邦储备银行的总部和各自管理的辖区。由于每个联邦储备银行管理一个大区，这些银行往往被简称为地区联储。很显然，多数联邦储备银行分布在美国的东北部地区。这主要是由于美联储 1913 年成立时，美国的经济重心主要集中于东北部。每一个联邦储备银行的代号由一个英文字母和一个数字组成。比如波士顿联储是第一个成立的联邦储备银行，代号为 1A 。第二个成立的是纽约联储，代号是 2B ，依此类推。达拉斯联储是第 11 个成立的，因此代号为 11K 。（见图 1-2 ）在 1 美元的钞票上，印着不同联邦储备银行的名称和代号，表明这些 1 美元纸钞是从哪个地区流向市场的。

何谓“分权制衡”？

分权制衡不仅仅表现在美联储的双重组织结构上，更反映在其制定货币政策的制度上。阴谋论声称美联储的政策被幕后的金融家族控制。下面我将解释美联储是如何从制度设计上防止这种情况发生的。美联储货币政策的最高决策机构包括联邦储备局的 7 名执行委员（ Members of the Board of Governors ）和 12 名联邦储备银行的主席（ Presidents of the Federal Reserve Banks ）。

美联储最重要的货币政策被称作公开市场操作，日常说的美联储公开市场会议（或者议息会议）就是为制定这个政策而召开的。公开市场政策由华盛顿的联邦储备局和各个地区的联邦储备银行共同制定。这种制定货币政策的方式和中国人民银行完全不同。中国人民银行的分支机构是总行的下属机构，对制定货币政策的影响非常有限。而美联储的 12 个联邦储备银行是相对独立的机构，和中国人民银行的分行相比，享有更高的货币政策发言权。比如联邦储备银行的主席可以担任公开市场委员会的委员，在担任委员期间，联邦储备银行的主席与联邦储备局主席、联邦储备局的其他委员拥有同等的投票权。一些不了解美联储的人喜欢把联邦储备银行等同于人民银行的分行，这是一个错误认识。

联邦储备局的 7 名执行委员由主席（目前是伯南克）、副主席（目前是耶伦）及其他 5 位委员组成。这 7 名执行委员必须全部由总统提名，经过国会确认后才能上任。每个执行委员的任期为 14 年，到任后不能连任。注意这里的 14 年任期指的是执行委员的任期，和美联储主席任期并不是一个概念。稍后我会再详细解释。执行委员上任后，总统单独没有权利罢免这些委员。如果需要罢免他们，必须有国会 2/3 的成员投票通过才可以。除非这些执行委员犯了非常明显的严重错误，否则达到国会 2/3 的票数基本是不可能的。另外，《联邦储备法案》规定这 7 名执行委员的任期需要间隔两年。比如如果第一个委员的任期从 2012 年开始，那么第二个委员的任期从 2014 年开始，第三个委员的任期从 2016 年开始，依此类推。因此在美国总统 4 年的任期内最多只有两个执行委员的任期结束，需要由总统决定新人选是谁。美联储这种任期安排很大程度上限制了总统对委员会的控制能力。

联邦储备局的执行委员可以被总统提名为美联储主席（ Chair ）或者副主席（ Vice Chair ），每次提名任期为 4 年。总统提名主席和副主席后，也必须经过国会批准才能上任。一旦上任，主席和副主席在任期内同样不能被总统单独罢免，必须获得国会 2/3 的票数才能通过。所以在 2012 年的总统选举中，有报道说如果罗姆尼当选就会罢免伯南克美联储主席的职位，这种说法是有误的。伯南克在 2010 年刚续任美联储主席，任期到 2014 年才正式结束。即使罗姆尼在 2013 年当选总统，也要等伯南克 2014 年任期结束后，通过不继续提名的方式换掉他，而不是像一些人说的那样一上任就炒掉伯南克。

另外需要注意，美联储的主席和副主席同时也是联邦储备局 7 位执行委员之一。主席和副主席的任期与他们同时担任的执行委员任期不冲突。即使主席和副主席的任期结束，如果执行委员的任期还没结束，他们仍然可以继续作为执行委员。伯南克作为联邦储备局执行委员的 14 年任期到 2020 年才结束。如果他愿意，即使不担任主席了，仍然可以继续作为 7 位执行委员之一，参与制定美国货币政策。在担任执行委员期间，他和联储主席享有同样的投票权利。从这些制度设计可以看出，美国总统虽然是美国最高行政长官，但对美联储货币政策的干预能力其实非常有限。这种制度上的设计值得很多国家学习。

目前联邦储备局 7 位执行委员的信息在美联储网站 上都有公布。表 1-1 是截至 2012 年 11 月联邦储备局执行委员的名单。执行委员一个完整的任期是从偶数年的 2 月 1 日开始，到 14 年后的 1 月 31 日结束。表中有几个委员的任期不满 14 年。比如哈佛大学经济学教授杰里米·斯坦 2012 年 5 月被任命为执行委员，任期 2018 年结束，只有 6 年。这是因为他目前的位置是前任委员凯文·沃什（ Kevin Warsh ）在 2011 年 3 月辞职后空缺下来的，沃什原本的任期到 2018 年。由于斯坦的任期不是一个完整任期，按照规定，如果总统和国会同意， 2018 年后，他可以续任 1 轮完整的 14 年任期。

由于联邦储备局 7 位执行委员的任命都需要通过总统提名和国会确认，想要控制这些位置，必须要同时控制总统和国会。这种情况在美国是不可能出现的。国会内部存在很多利益冲突，并不像阴谋论宣扬的那样铁板一块，受少数几个大佬控制。国会和总统发生冲突更是家常便饭。比如前两年国会就因为共和党的强烈反对而否决了奥巴马总统提名麻省理工大学经济学教授戴蒙德（ Peter Diamond ）担任美联储执行委员。戴蒙德在被否决后的第二年获得了诺贝尔经济学奖。当时有人调侃说，戴蒙德有资格获得诺贝尔奖，却没有资格当美联储的执行委员。

少数人控制 12 个地区联储主席更是难上加难。联邦储备银行被设立成非营利性机构，而非政府机构，在制定货币政策时代表私营部门的声音。因而每个联邦储备银行都有其来自私营部门的董事会。董事会成员往往是本辖区主要企业 CEO 、大学校长等。这种方式增强了地区联储和本辖区内私营部门的联系和交流。董事会监督地区联储的预算，提名地区联储主席，同时向地区联储主席提供有关本地区经济运行情况的信息。但董事会成员不直接参与公开市场的货币政策制定。

联邦储备银行主席由该地区联储的董事会提名，经联邦储备局确认后才能上任。地区联储董事会的成员根据法律要求必须包括各个行业的人士。既要有金融界人士，还要有其他主要商业部门的 CEO ，以及大学校长等公共机构的负责人。比如达拉斯联储的董事会既包括本地一些银行的 CEO ，也包括本地主要公司，比如石油公司、西南航空、零售商的 CEO ，还包括德州大学校长、医院院长等。每个联邦储备银行的官方网站上都有董事会成员名单，搜索地区联储名称加“ board of directors ” 就可以找到。比如达拉斯联储，搜索“ Dallas Fed board of directors ”就可以了。

每个联邦储备银行的董事会有九名成员，分为 A 、 B 、 C 三类，每类三人。这主要考虑到董事会成员背景要多元化，以免被少数行业（比如银行业）和个人控制。 A 类董事会的三名成员来自美联储的会员银行， B 类和 C 类成员来自其他行业和公共部门。我在下一节中会介绍什么是美联储的会员银行。 A 类和 B 类董事会成员由美联储的会员银行推举，而 C 类成员由联邦储备局任命。董事会成员结构的例子，可以参看表 1-2 中达拉斯联储董事会的成员结构。截至 2012 年 12 月，达拉斯联储的董事会包括表中这些成员。

美联储之所以这样设立，正是希望在政策决策过程中能够从政府以及全国各地各个行业的不同角度充分考虑问题，而不是为少数团体的利益服务。对美联储的机构设置有了常识性的了解，就知道想控制美联储的货币政策，必须同时搞定总统和国会，再加上各个地区各个行业的商业领袖。这显然是不可能的事情。

表 1-3 显示了截至 2013 年 1 月美联储 12 个地区联储主席的信息。这些主席的教育背景非常多样化，既有经济学博士，也有 MBA 和经济学硕士。一些主席在加入联储前曾经在私营部门任职，比如纽约联储主席达德利曾经是高盛的合伙人并在高盛担任首席经济学家。达拉斯联储主席费舍加入政府部门工作前曾经拥有自己的基金公司。有些地区的联储主席曾经是大学教授，比如费城联储主席曾经是罗彻斯特大学商学院的教授和院长。明尼阿波利斯联储主席科切尔拉科塔就职前是明尼苏达大学经济系教授。而有些地区的联储主席一直在美联储内部工作，比如圣路易斯联储主席布拉特和旧金山联储主席威廉姆斯。不同的教育和职业背景也有利于联邦储备银行主席从不同的角度去考虑美国的货币政策。