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乡镇不缺人，缺的是财、权、政策等资源。乡镇要想做好工作，就需要将工作人员最大限度地调动起来。“片线结合”制度将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。
机构改革的“三定”方案是指定部门职责、定内设机构、定人员编制。定了之后就成了固定的体制，一般很难再变化。但是，乡镇具体的治理实践并没有按照“三定”方案设定的路径亦步亦趋地走，而是在不违背“三定”方案原则的基础上，针对具体治理事务，创新治理机制，最大限度地利用“三定”方案设定的体制资源，实现基层治理的有效性。基层治理的机制创新激活了体制，转化了体制的优越性。湖南X县各乡镇实施的“片线结合”制度，是典型的机制创新。
2019年3月，X县根据中央和省里的机构改革要求，按照“精简、统一、效能”和“小政府、大服务”的原则，对全县乡镇机构进行了重新设置，共设十个部门，采用“6+1+3”的模式。“6”是指六大办公室：党政综合办公室、基层党建办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安和应急管理办公室、自然资源和生态环境办公室。“1”是一个综合行政执法大队。“3”是三个中心：社会事务综合服务中心（挂文化综合服务站牌子）、农业综合服务中心、政务服务中心。
这十大机构按照“职责同构”原则，对应市县职能部门的相应机构，承接这些机构下达的行政业务。乡镇与市县机构并不“上下对齐”，除基层党建办公室只对接县级一个部门（组织部）之外，其他机构都属于综合职能机构，对接市县多个职能属性相近或相关的职能部门。党政综合办公室对接县委办公室和县政府办公室，社会事务办公室对接民政办、社保局、医保局、退伍军人事务局等，自然资源和生态环境办公室对接自然资源局、生态环境局、建设局。这些机构的办公人员也都身兼数职、一岗多责。乡镇班子成员之外的工作人员的编制分别纳入这些机构，改革前属于民政办编制的工作人员统一编入社会事务办公室，之前编制在统计站的工作人员一并划拨到经济发展办公室。这就是所谓“编随事走，人随编走”。不同机构的人员拥有不同的职责，掌握不同的权限，他们所做的事、所承担的责任、所行使的权限都是法定的，他们一般不承担法定之外和其他岗位的任务。
岗位的法定任务是行政业务，属于事务性工作，李元珍将其概括为“科层工作”，就是科层体制要正常运转需要完成的事务。科层工作不能涵盖乡镇所有的工作内容，它只是乡镇工作的一部分，此外还有两项工作，分别是基层工作和重点工作。
基层工作包括农村工作和社区工作。许多科层工作需要到基层落地，是基层工作的部分内容。但是，若每项科层工作都要工作人员直接对接每个村、社区，那么工作人员就难以应付过来。例如新农合、新农保费用的收缴，相关工作人员无法跑遍全乡镇二十几个村，工作量太大，难以在既定时间内完成任务。这样就需要一些人专门来承接科层工作，以使工作更有效率、精准、有力度。那么，这些科层工作就要转化为基层工作。
基层一线还有许多治理事务无法纳入科层机构的职责范围之内，或者由职能机构的工作人员来处理效果不好，但这些工作又必须由乡镇工作人员承担。诸如，做群众工作，必须由对农村工作熟悉、与村民相互熟识的人来做；处理群众矛盾，先要由村组干部和代表乡镇的驻村干部处理一遍，或做前期基础性工作，再交由乡镇综治机构来解决；还有一些是不经过站办所，党委政府直接交办下来的任务，需要在基层落地，也必须由乡镇工作人员去推动，这些一般是综合性事务，如空心房整治、大棚房整治等；还有许多上传下达的工作，如十九届四中全会精神的传达、农村维稳情况上报，因难以由职能机构的工作人员或村干部来完成，就需要有专门的人来做；再如基层民众的许多需求，特别是一些新需求，需要乡村干部及时掌握和回应，就需要有对某些村特别了解的乡镇干部；等等。相对于科层工作来说，基层工作有着细小、琐碎、综合、不定时、无规律的特点，需要发挥乡村干部的积极性、能动性和主体性，因而需要有专门的人来承担。
重点工作是指从乡镇各类工作中划分出来的重要事务，乡镇主要领导对这些事务投入较多注意力，给予较大人力物力投入。重点工作有四个特点：一是综合性较强，单一的职能机构无法完成，需要调动多部门的资源和力量，如征地拆迁、棚户区改造、增减挂钩。二是要与群众打交道，需要动员、协调群众和做群众工作，还可能与群众展开利益和情感博弈。这样的工作也不是每个乡镇干部都能胜任。三是涉及属地发展稳定，如综治维稳、城镇建设、工程建设等工作，而被设定为重点工作。四是具有长期性。重点工作不是阶段性工作，而是乡镇长期要面对的治理事务。即便重点工作中有些具体的治理事务，在某个阶段完成了，但是还会有新的类似的治理事务出现。经济社会发展速度越快的乡镇，重点工作就越多。X县的N镇是城关镇，属地内的重点工程特别密集，其重点工作也就非常多。农业型乡镇的重点工程则相对偏少。因此，重点工作虽然不像创卫、扶贫等中心工作那样需要动员全乡镇的工作人员去做，但仍要有专门的机构和人员来承担。
基层工作、重点工作与科层工作一样，都是乡镇的常规工作。然而，在乡镇机构改革中，机构和编制是依据科层工作来设置的，而没有考虑基层工作和重点工作的量大量小。科层事务量大的机构就增设编制，典型的如基层党建，不仅增设了专门的机构，还增加了编制。乡镇纪检工作也较过去工作量显著增加，县编委就相应地增加纪检干事的编制。科层事务减少的机构则会缩减编制，如N镇原计生办有30个编，机构改革后只剩下8个。“人随编走”，基层工作和重点工作由谁来做？
不仅此次乡镇机构改革没有参考基层工作和重点工作，以往的机构和编制设置也对此视而不见。为了应对基层工作和重点工作，X县各乡镇采取了“人编分离”“混编混岗”的政策，具体做法就是“片线结合”。我们主要调查的N镇2019年共有工作人员149人，其中公务员编制的有45名，包括1名精神病人、1名请假且停发工资的人员和1名编制在县局单位的挂职人员；事业编工作人员104名，包括2名借调到其他单位、5名请假且停发工资的人员。该镇实际在岗人员是139人。乡镇在具体人员的安排上，除党政领导外，其余工作人员皆突破原有机构设置，实行混编混岗，将一部分工作人员从编制所在机构抽离出来，安排到基层工作和重点工作上。
N镇在对工作人员配置时，将全镇的工作分为四大类（见表1-2）：
一类是党政工作，由13名班子成员承担，人数占全部在岗人员的9.29%。
二类是科层工作，共留了53人，占在岗人员的37.86%。科层工作又称“面上工作”或“坐办公室”，是在办公室完成的上级相关职能部门交办的常规任务。
三类是基层工作，共安排了27名工作人员，占在岗人员的19.28%。基层工作又称“片区工作”，将下面的村、社区划分为4大片区，每个片区由1个片长和若干片员组成，他们负责包干村、社区的所有事务。
四类是重点工作，也就是“线”上的工作，共安排了47人做线上的工作，工作人员占在岗人数的33.57%。N镇的重点线工作有两条，分别是综治维稳线和重点工程线。重点工程线是N镇最重要的重点线，工作人员有29人之多，主要工作是协调辖区内重点工程的矛盾。重点工程线由镇人大主席担任主管领导，负责线上的全面工作，下设办公室主任1名，主持线上的日常工作。重点工程线将辖区分成4个片区，将线上工作人员分配到各个片区，每个片区设1个片长，由他主要负责解决片区内重点工程的矛盾。若片区解决不了矛盾，就上报办公室，由办公室主任出面协调，若还解决不了，则由主管领导出面，协调、调配各片区的精干力量共同攻关。
表1-2 N镇工作人员配置
如表1-2所示，科层工作人员共53名，只占全部工作人员的37.86%，而基层工作和重点工作的工作人员共74名，合占总人数的52.85%，高出科层工作人员近15个百分点。在普通干部中，接近六成的人跳出了自己编制所在的机构和岗位，从事“三定”方案之外的工作。留下来的约四成工作人员，有的调到其他的办公室从事岗位之外的工作，比如从社会事务办公室调到基层党建办或党政综合办公室工作，或者担任纪检委员从事纪检工作。
根据“片线结合”制度，每年年初N镇都会搞一次“双向选择”，即片长（或重点线领导）选片员和片员选片长。先由党委政府定下片长、重点线领导，重点线领导一般不会变化，但是片长会有变化，或者片长管理的片区会有变化。在N镇，片长由中层干部或普通干部担任，但会有班子副职担任片区或重点线的分管领导和主管领导。而在X县C镇，则是班子副职担任片长，中层干部或普通干部担任副片长。片长或重点线领导确定之后进行双向选择，双向选择确定正式名单后，片长或重点线领导会从中选择得力的人担任副片长。
在双向选择中，从工作人员的角度，他们会考虑哪些工作自己能胜任，可以锻炼自己，工作轻松，工作氛围好，领导与自己相互熟悉，自由度高，待遇高等；站在片线领导的角度，他们会考虑谁胜任这项工作，谁会为自己主动干活，跟谁比较默契，谁团队意识强，谁值得培养等。因此，有的人会选择跟某个片长从事基层工作，有的人则选择某个重点线，还有的人会选择留在办公室。那些专业性强的岗位的工作人员，如财政、统计，一般不参与双向选择。双向选择中会出现这样的情况：有的工作人员想去某个片区或重点线，但片长或重点线领导没有看上；还有的则可能片长或重点线领导看中了，但工作人员不愿意跟过去。每年都会有三五个人没有一个片区或重点线要，就要暂时下岗。过去这些人这一年先下岗，等待下一年的双向选择。现在镇领导会做片线领导的工作，将这些人硬塞下去。
片线的工作人员会相对稳定。片长管理的片区也相对稳定，三四年会调配一次片区，某个片长从一个片区调到另一个片区当片长，下面的片员也会跟着过去。片长与片员或者重点线领导与工作人员之间，相处多年，磨合得较好，有感情，工作起来配合度高。比如，重点工程线的罗主席与下面的办公室主任、办公室原主任都是多年的老同事，办公室原主任一直跟着罗主席干：罗主席在政法线的时候，办公室原主任也在政法线；罗主席到重点工程线后，他也跟了过来。因此，在双向选择中，片线领导和一般工作人员都会选择自己熟悉的人、长期在一起工作的人，或是关系好的人。
乡镇是工作的一线，乡镇的领导干部最清楚哪些工作需要多少人、哪些人能够胜任哪些工作。这样，通过“片线结合”的制度安排，在乡镇一级就可以很好地将不同数量的工作人员配置到不同的工作中去，将不同的工作人员分配到不同的岗位上，从而做到“人适其事，事得其人”，最后就能够“人尽其才，事尽其功”。
“片线结合”是X县的经验。N镇的重点工程线是2012年启动的，“片线结合”制度的设立也是在这个时间点前后。“片线结合”的工作是乡镇的重要工作，但又与中心工作不同。中心工作一般是阶段性的工作，需要调动全乡镇的力量去完成。“片线结合”的工作是长期性的，虽然每个重点线内部有不同的阶段性的工作，但这些工作的性质是相同的，因此，片区管理机构和重点线管理机构都是常设性内设机构。
“片线结合”的制度创新在实践中发挥了很好的作用，也有其实践的必要性。
（1）“三定”方案原初设计的问题。在“三定”方案原初设计中，考虑的只是县级各职能部门任务到乡镇后落地的问题，包括：有哪些行政业务，需要设置多少机构；有多少量的工作，需要配备多少职数和编制；哪些岗位需要专业人员，哪些岗位不需要。将乡镇的行政业务量定下来后，机构和编制也就定下来了，然后将现有的工作人员的编制都纳入各个机构。如果乡镇超职数和编制了，就得先将超额的消化，等到缺编的时候再按编进人。职能、机构、编制的背后是资源。财政按照“三定”方案拨经费，有多少事、多少人就拨多少钱。但是，“三定”方案并没有考虑乡镇本身的基层工作、重点工作。而这些工作是较科层工作更大的一块工作，要消耗更多的人力、物力等资源。但“三定”方案中并没有设置这部分资源，那么，乡镇就必须从“三定”资源中划拨一部分资源到这些工作中来。随着国家对村、社区的投入及改造加强，基层治理的任务会越来越重，所耗费的资源也将越来越多。
“三定”方案中，也没有对乡镇现有人员适合什么岗位进行判断；“三定”之后，有些办公室缺编，也难以判断新进来的人胜任何种工作。也就是说，“三定”方案很难在乡镇做到人事、人岗、人职的匹配。“三定”方案以专业化为准则，要求专业的人做专业的事。但是，乡镇很多工作专业性不强，不同的工作需要的不是专业技能，而是工作人员不同的能力、经验、特点、禀赋及关系。“片线结合”则可以将工作的属性与工作人员的特性结合起来，使二者具有较高的匹配度。
（2）新生事务不断出现的问题。乡镇工作中，新生事务包括两个方面：一是农村社会生长出来的新生事务。由于农村社会极大地融入了现代化之中，出现了一些新的事务，产生了一些新的矛盾和需求，这些都需要乡镇给予解决和回应。二是每个乡镇都有自身的发展定位，希望做出一些亮点，以彰显乡镇的特色和政绩。比如，有的乡镇搞工农产业发展，有的乡镇搞旅游项目，有的乡镇打造文化项目，有的乡镇搞居家养老试验，有的乡镇搞特色小镇，有的乡镇创新党建引领治理，等等。这些项目有的是专业性的项目，能够对接相关职能部门；有的则难以落到某个职能部门。但是，乡镇要想做出成绩，都不能仅靠职能部门，而是需要将其划入重点工作行列，有专门的机构和人来盯着。
（3）工作任务增多抓实的问题。十八大以后，乡镇政权一改取消农业税后悬浮型、维控型政权的特性，变成了积极有为的一级政权，主要表现在执行政策和完成任务上。一方面，上面下达的工程建设和社会改造任务越来越多，这些任务都得在乡村两级落地，乡镇的任务是督促和监督落实情况。另一方面，上级职能部门的各项工作要对接到村到户，件件都要抓落实、求实效。过去，乡镇只抓中心、重点工作，而许多站办所的工作做个七八分能交差就不会做到十分，因而许多工作能应付就应付，绝不会认真地去落实。但是现在，乡镇每项工作都变得重要，都要“狠抓落实”。这就需要加强乡镇落实和推动工作的力度，也就需要有专门的人来做落实和推动的工作。在村一级落地的工作，需要有代表党委政府的人来推动乡村干部落实工作，督导他们工作；而重点工程的工作，则需要直接有人来负责落实。
“片线结合”之所以能够发挥很好的作用，与其内在运作机理实现了基层相关要素的有机结合有关系。
（1）人与事的有机结合。科层制定编定岗最大的问题是可能造成人事不匹配，不能发挥工作人员最大的优势和潜能。比如，某个人的编制在财政所，搞财务是其专业，但是他可能更擅长写材料或者做群众工作，若他留在财政岗位工作，就不能完全将他的这些能力发挥出来。如果一个不善于跟人打交道但有较高文字水平的人的编制在社会治安与应急办公室，那么他就不太能胜任矛盾调解的本职工作，只有将其调至党政综合办或基层党建办才能“人尽其才”。
在“片线结合”中，除领导岗位和一些专业性较强岗位上的工作人员不能变动之外，其余工作人员都可以在基层工作、重点工作和科层工作之间自由选择。专业性工作人员达到一定工作年限后，在有人接手其工作的情况下，也可以参与双向选择。工作人员自由挑选的岗位一旦被片长或重点线领导接受，就可以做到人事匹配。人事匹配主要包括：一是个人的能力与工作的要求相匹配，能够胜任他所选择的工作；二是个人的偏好与工作的特性相匹配，能够在所选择的工作中找到乐趣；三是个人的个性与工作的环境相匹配，能够与所选择工作的环境氛围相融洽。
在N镇，从事科层工作的主要是年轻人，只有个别专业性站所的人年龄比较大，如财政所、国土所。年轻人一般学历较高，公务员都有大学本科学历，事业编也有高中或大专学历，能够运用电脑和其他现代化设备办公。年轻公务员有较强的文字撰写、政策理解和创新能力，他们能够胜任办公室的材料撰写、经验总结、宣传报道、活动创新等工作。N镇30个非党政领导的公务员中，有14人从事办公室工作，几乎一半的公务员留在了办公室。办公室的另一个显著特点是女性工作人员较多。这与办公室的工作相对有规律、有正常的上下班时间（党政办除外）、不需要处理复杂矛盾、大部分工作相对清闲、有些是窗口工作等有关系。女性的个性特征、需要照顾家庭等正好与此相匹配。
基层工作要下乡、与农民打交道，不仅细小琐碎，而且矛盾复杂，工作人员既要有一定的群众工作经验，还要耐心细致和善于控制情绪，但对文字水平和电脑操作的要求不高。因此，参与基层工作的人一般是有过驻村工作经历或熟悉群众工作且年富力强的人，在年龄上以30多岁为主。N镇27个基层工作人员中，有22个是事业编，只有5个是公务员编。4个片长都是事业编，2个是80后，2个是70后，都有很丰富的群众工作经验。N镇的公务员基本上是近10年进的人，都较为年轻，没有多少群众工作经验。如果主要让他们参与群众工作（包括基层工作和重点工作），就很容易出问题，比如言语、工作方式不对，可能会引起村里干部、群众的对抗性反应。少数参与基层工作的年轻公务员由经验丰富的事业编工作人员“传帮带”，不单独处理群众矛盾。N镇基层工作分4个片区，共5个公务员，每个片区1~2个公务员，有1个片区没有公务员。
重点线工作主要是解决群众矛盾和协调群众利益关系，不仅关系到乡镇工作能否落实，还涉及全镇政治社会稳定。也就是要解决问题，还不能出问题。所以，重点线上的负责人一般是在该乡镇工作时间特别长、群众工作经验特别丰富、各方面关系都特别熟稔、能调动各方面资源摆平事情的人，“要有魄力，要有口才，讲得心服口服。与群众打交道，要镇得住。”N镇重点工程线指挥长、办公室主任、办公室原主任都是五十五六岁的老干部，在该镇待了二三十年。该镇综治办共10个工作人员，全是群众工作经验丰富的事业编干部，没有公务员。重点工程线共有29人，40岁以上的人占绝大多数，只有两三个人是二三十岁的事业编。重点线中有11个公务员，他们也都是四五十岁、一直在该乡镇工作的“老乡镇”，工作经验丰富，与群众的社会关系广泛。从性别上讲，重点线工作人员主要是男性，只有少数几个“老乡镇”型的女性。每年都会有个把年轻公务员参与重点线工作，属于锻炼性质，待的时间不会很长，一两年就会调离。
（2）领导与干部的有机结合。在乡镇治理一线，领导与干部在工作上不是刚性的“命令—服从”的权力关系，因为领导基本上没有太多的资源调动下面的干部干活。手下的人不积极、认真、主动地干活，什么事都应付了事，领导也没办法。在“三定”条件下，可能领导与下属相互不对眼，领导对下属不满，下属对领导有意见，但是双方都无法自主选择对方。这种状态会加剧双方的矛盾，领导难以调动下属的积极性，下属在领导手下干活也不称心如意，从而影响工作的开展。“片线结合”通过双向选择，而不是“人随编走”，就可以很好地解决“跟谁一起干活”的问题。
在“片线结合”中，首先是班子成员商定由哪些班子成员担任片线的主管领导，再由主管领导在中层干部、普通干部中选片线负责人，然后由片线负责人挑选工作人员。片线负责人可以在双向选择中挑选自己所在片的工作人员，也可以向主管领导申请要某人，或者亲自跟他选定的人做工作。一般工作人员则在乡镇确定了主管领导和片线负责人后选择不同的片线，他们既可以看人选片线，即跟着某些人走而不挑工作；也可以先选片线再看人，就是先认定是到片区还是到线上工作，再看片线的主管领导和负责人哪些适合自己跟。双向选择，既是选工作，也是选人。
领导挑选了中意的下属，自己的工作就会轻松、简单些，不用操心片线内人际关系，包括团队建设、调和成员之间的矛盾，就可以相对容易地调动下属的积极性和主动性。下属选中了认定的领导，就可以在相对融洽的关系中工作，身心舒畅愉悦，没有跟领导处关系的心理负担，因而会主动想领导之所想、分领导之所忧，把事情想在前面、办得稳当妥帖。所以，领导和工作人员选人的首要标准是熟悉，其次才是能否胜任工作。在相互熟悉的基础上可以建立两重关系：一是亲密关系。也就是相互之间的关系距离很近，没有权力、等级和心理隔阂，相互之间把对方当“自己人”，这样就会把对方的事情当作自己的事情来办。最近距离的关系就是兄弟关系、朋友关系及盟兄弟关系，他们之间的工作关系会转变为“自己人”一起干活的关系。二是信任关系。下属相信，跟着领导干活，自己不会吃亏、待遇有保障；领导相信，将活交代下去，下属不会敷衍了事。领导和下属相互熟悉，工作就不需要磨合，每个人上手、进入状态都很快，团队的组织成本就很低。原来就在一起干活的领导和下属，相互间的默契程度更高，不需要领导说话或安排，下属就可以把活干好。
片线负责人跟片线成员是平级的，没有正式的层级和权力差别，因而他们不可能直接指挥、吩咐成员干活，更不能以命令的口吻跟成员说话，他们主要是跟成员一起商量着干活。因此，片线负责人挑选成员越是相熟越好，之前一起配合工作过更好。N镇的谢片长和张片长两人的际遇充分说明了这点。谢片长1988年生人，已当了两年片长。2019年，他所在片的片员都是他挑选的，与他之前都有过工作关系，而且都是年龄相仿的男性，各自家庭情况都差不多，相互间气味相投，工作氛围好，在一起工作的时候不谈私事，私下里聚会不谈工作。访谈时，谢片长情绪高昂，对工作态度积极。张片长则相反。他停薪留职了几年，2018年才回来上班，挑选片员时由于主管领导调离，他想要的人都没有要到，领导分给他的都是其他片线选剩下来的，而且年龄普遍偏高，男女都有，相互之间不熟悉，都有各自的重心，既玩不到一块，也说不到一块，这样工作起来的积极性和配合度就不高。张片长难以调动他们，甚至连表格发放这样的工作都得张片长亲自去做。访谈时能够感受到张片长有较大的负面情绪。
在“片线结合”中，通过双向选择，一方面可以建立主管领导与片线负责人之间的熟悉、信任、亲密的关系，打通领导层与工作一线的关节，加强领导推动工作的力度。另一方面，也可以建立片线负责人与片线成员之间的熟悉、信任和亲密关系，节省一线工作的运行成本，增强协同工作的能力和强度。
（3）一线工作与干部培养的有机结合。在乡镇，干部是放在治理一线中去锻炼培养的，一线工作机制与干部培养机制是结合在一起的。乡镇干部培养有两个方向：公务员的培养和事业编的培养。在身份上，公务员相对于事业编有更大的上升空间，事业编工作人员的天花板是站办所主任，很难有机会升任副科级干部。公务员则在理论上可以一直往上升。乡镇对年轻公务员和年轻事业编的培养方式和目标有差异。
就年轻公务员而言，他们考上公务员进入乡镇后会首先被安排到办公室工作，比较普遍的科室是组织办（基层党建办）和党政办（党政综合办公室）。这两个办公室既需要有较强文字驾驭能力的年轻人，也很能锻炼人的综合能力。党政办是一个从事调度协调、收发文件、材料撰写、领导文秘的综合部门，在该单位待上两年时间可以培养以下能力：材料撰写、调查研究、服务意识、上传下达、调度协调、政策理解、后勤保障等，也能熟悉全镇干部、各村社区的情况，还能与县级党政办工作人员、其他单位办公室工作人员、本镇领导干部、村干部等建立一定的社会关系。组织办在加强基层党建之后力量得到加强，工作量大幅度增加，在该单位工作对工作人员的制度创新、材料撰写、组织活动、联系沟通等能力会有较大提升。
新进公务员在组织办或党政办工作两三年后，乡镇会安排他们驻村工作。年轻公务员一般不会担任片长或副片长、单独联系一个村，而是由“老乡镇”带着进村入户，学习怎么跟村干部、群众打交道，学习如何处理群众矛盾、掌握群众工作的方法。还有的年轻公务员会被安排到重点线工作，他们也不会单独开展工作，尤其不会独自接触比较敏感棘手的事务。乡镇不会让年轻公务员在片线上待太长的时间。无论是驻村还是驻线，都容易出问题而被问责，而公务员被问责就会影响发展。因此，乡镇会在一两年后就将公务员调离片线，重新安排他们到办公室岗位。表现突出的，可以担任站办所的副主任或主任，或者其他重要职务。担任中层副职的公务员会有驻村的工作，但会被安排到工作基础比较好的村，或他们熟悉的村，这些村的工作相对简单，不容易出问题。在中层岗位上，年轻公务员要负责一方面的专职事务，不再仅仅扮演执行者的角色，还要扮演决策和负责的角色，角色不一样，得到的锻炼也不同。其中优秀的，在三四年之后就可以提拔为副科级干部。普遍规律是，党政办主任或组织办主任被提拔的概率较高。没有被提拔的则会在几个站办所正职或副职之间轮岗，获得更多的经验，有的还会选择驻村，但一般不会驻重点工程线。进入乡镇班子的年轻公务员会在新的岗位上获得新的工作经验。从在乡镇的调研来看，年轻公务员有较多的机会和空间获得成长，他们的经历和经验是丰富的、完整的。
如果说对公务员的培养是综合性的话，那么对事业编的培养就具有单一性，主要培养的是他们的专业性或做群众工作的能力。在一些专业性比较强的站办所，事业编会在专业化上获得经验，有的工作人员一辈子就待在一个岗位上，成为该领域的专家型干部。年轻的事业编进乡镇后，也多被安排在站办所工作。但与公务员不同的是，他们去党政综合办或党建办的少，而去专业科室的多，可能是专业科室与事业编的非流动性具有契合性。也有的事业编一进来就跟着“老乡镇”们到片区去驻村。由于事业编可能一辈子都会待在一个乡镇，他们在办公室和片线上与他们的负责人、主管领导会因为工作关系形成稳定的“师徒”关系或“盟兄”关系。比如，某年轻事业编驻某村时跟的是某片长，由该片长带着做农村工作，二者就很容易形成工作上的“师徒”关系。若该片长调到另外一个片区当片长、到某科室当一把手或到线上工作，该事业编往往也会跟过去。
另外，由于年轻的事业编没有上升空间，受了处分也无所谓，因此不需要刻意“保护”他们，而是敢于用他们，充分利用和发挥他们的优点，让他们在一线工作中尽快成长为乡镇工作的能手。比如，X县乡镇的事业编多来源于退伍军人，他们有着执行能力强、敢冲敢闯的特点，乡镇就会先放他们到各个片区去锻炼，然后让他们到重点线工作，群众工作经验特别丰富的可以进入重点工程线。有了若干年站办所、片线工作经历，30多岁的事业编就可以成为“万金油”和独当一面的“老乡镇”。
事业编长期在一个乡镇工作，在专业或群众工作上会得到很好的锻炼，也可以在乡镇和村社区建立良好的人际关系，便于他们开展工作。但是限于身份，他们最高只能担任中层正职，即站办所或片线负责人。因此，公务员理论上可以在各个层级的岗位上得到锻炼和培养，而事业编却难有担任乡镇副职及以上领导的经验。
所以，在“片线结合”的制度安排中，公务员可以得到全面系统的锻炼，获得各个层级的工作经验，被培养成各个层次的党政领导；对事业编的培养全面，但层次不多，他们的培养目标是成为专家或“老乡镇”。“片线结合”的干部培养体系的特点：一是多层次。公务员朝领导方向培养，事业编朝“老乡镇”方向培养。二是速度快。在短期内将公务员培养成有办公室、片区管理（及重点线工作）、中层正副职经验的领导干部，将事业编培养成各方面做群众工作的行家里手。这样，对于工作人员来讲，他们得到了不同程度的成长；对于乡镇来说，人才有梯队，工作有人干。
（4）授权与控权的有机结合。“片线”属于乡镇自设的中层机构，跟站办所等正式机构有差异。站办所是乡镇的直属部门，直接听命于乡镇领导，人财物权的运用都有制度规定，自主性不强。“片线”是乡镇党委政府授权成立的机构，其运转没有明文规定，具有较强的自主性。从性质上讲，站办所带有更多的科层性质，“片线”则“封疆”性质更浓，“片线”负责人在自己的一亩三分地内有较大的自主决定权。
乡镇党委政府对“片线”的授权主要有以下三个方面：
一是事务授权。乡镇将“片线”内的一摊子事务打包给“片线”，由“片线”负责人代表党委政府全权处理。“片线”负责人对内部事务有较大的自由裁量权。负责人可以定义“片线”内部治理事务，哪些事务可以进入治理范畴，哪些事务不在他的治理范围内；负责人可以决定治理不同事务的轻重缓急，确定治理行为的先后次序；负责人可以决定通过什么样的方式、手段，调动什么样的资源去完成治理事务。乡镇党委政府不过问、不干涉、不监控“片线”具体的治理过程，治理过程由“片线”负责人自主把握。
二是人事授权。在双向选择名单最终确定之后，由党政办印发公布，具有法定效力。“片线”工作人员在此后一年不会变动。“片线”负责人对内部人事有决定权，包括调配和评价。负责人会根据成员的特点和要求给他们分配不同的工作。比如，在片区，片长会将不同成员分配到不同的村庄社区，成为联系该村的驻点干部；重点工程线也分片，每片都安排有负责人和片员。负责人会根据具体工作需要在片区统一调配干部，一起工作，协同攻关。比如，重点工程线办公室会根据需要调配不同片区的线上人员，对一些“疑难杂症”进行集中攻关；片长也会将驻点干部调配到非驻点村做群众工作。“片线”人员的编制在站办所，年终绩效考核也在站办所。站办所主要依据“片线”负责人的评价对“片线”人员进行考核。
三是经费授权。“片线”工作属于“定职责”之外的活，没有法定经费，其工作经费从乡镇总盘子里面划拨，每年的额度是固定的。比如，每个片区的年度工作经费是5万元；重点工程线办公室的工作经费是10万元，县里会给每个工作人员每月1000元的补贴；综治线每年的工作经费是50万元。“片线”的工作经费属于包干性质，多了不退，少了不补。只有综治线可以根据实际情况再向县里申请维稳补助。之所以会包干工作经费，而不是实报实销，原因是“片线”的许多工作都是群众工作，耗费的主要不是物质资源，而是干部的人力资源，因而难以用发票体现出来；农村消耗的许多物资资源也难以获得发票，比如在菜市场买米买菜；基层群众工作具有临时性和不定时性特征，许多工作要加班加点，可能需要用餐、用车及住宿等，每次都临时向领导申请比较麻烦（还可能申请了，领导高兴就批，不高兴就不批）。包干经费之中，“片线”负责人可以根据实际情况灵活地使用。
乡镇党委政府对“片线”最大限度地授权和放权，可以调动“片线”的积极性和责任心。但乡镇不是对“片线”放任不管，而是会在某些方面予以控权：
一是结果控权。结果控权是乡镇对“片线”管理的最基本原则，乡镇对“片线”治理过程不感兴趣。在对片区的管理上，乡镇根据每个村的年终考核情况来综合确定片区的年终绩效。综治线的考核看年内乡镇是否出现群体性事件、赴省赴京上访的数量等。重点工程线则看各个重点工程的进展情况，没有预期完成的工程看是否是群众工作没做通的缘故。
二是问责控权。乡镇不管“片线”怎么开展工作，但是如果“片线”在治理过程中出了问题，如片区内出现重大安全事故，重点工程线出现围攻事件等，就要对“片线”负责人及工作人员进行问责或责任倒查。
三是反馈控权。乡镇主要领导、主管领导掌握了较“片线”负责人更多的资源，所以，“片线”在遇到无法解决的问题时会首先向主管领导反馈，由主管领导协调资源解决；如果还不能解决，主管领导会向乡镇主要领导汇报，由主要领导调度解决。乡镇通过“反馈—调度”掌握“片线”工作的情况，把握“片线”工作的方向，并给予支持、指导和督促。
（5）人员配置与干部激励的有机结合。“片线结合”是典型的以事务为基础对人员进行配置的制度安排，达到人事的最佳结合。同时，这种人事安排也起到了激励干部的作用，体现如下：
一是做自己喜欢的事。“片线结合”通过双向选择，尽最大可能地实现了人与事的结合，使多数乡镇干部能够做自己喜欢、擅长或适合自己的事情。比如，重点工程线中有几个四五十岁的女性公务员，她们之所以会留在重点工程线，与她们群众工作经验丰富、能够处理复杂矛盾纠纷有关；也与重点工程线工作自由、自主支配的时间较多，从而可以更多地照顾家庭有关；也与领导充分考虑到她们的实际情况，认可她们的选择有关。这样，她们在处理矛盾纠纷时就会比较卖力。事业编的职业空间不大，多年重复做同样的工作容易产生倦怠和“磨洋工”心态，双向选择促进了他们在不同岗位上流动，带来工作的新鲜感。
二是跟喜欢的人一起做事。“片线结合”还是人与人之间的有机结合。俗话说“男女搭配，干活不累”，跟不同的人在一起工作，会有不同的工作动力和状态。尤其是对于一辈子要待在乡镇的事业编来说，工作的积极性问题很大程度上是跟谁一起干活的问题。跟熟悉自己、认可自己、关心自己的领导一起干活，他们会把工作视为“为领导分忧解难”，把工作关系转化为私人感情。年轻公务员在关心自己成长、对自己要求严格、经常指点自己的片长、主管领导手下干活，既卖力又心情舒畅。若领导与工作人员不熟悉，相互之间的往来只能公对公，就很难激发他们的内在动力。跟相互熟悉、气味相投、私交较好的人一同共事，工作氛围友好和谐，相互间不会计较谁占便宜谁吃亏。
三是做自己的事。“片线”实行的是包干制，内部的主动权、自主性较大，怎么做由自己决定，做好了自己受益，没做好都不好过。因此，每一个“片线”都是一个责任和利益共同体，每一个人都是在做自己的事。首先，“片线”工作人员按照自己的方式做事，能够将自己的主体性和创造性发挥出来，每做一件事情都会有自己的创造在里面，会有较大的成就感和获得感。做事本身就是“最大的乐趣”，这是对干部的内在激励。其次，“片线”工作是包干的，不存在上班与加班之说，只有干活和干完活之分。那么，他们有事情就做事情，没事情时也不需要坐班，工作时间较为自由；有事情的时候，大家一起尽早干完，干完活之后时间自由支配。最后，“片线”有自主支配的工作经费，没有花掉的工作经费内部可以分掉。那么，其内部就会倾向于更多地出人力而节省用度。
四是自己得到了成长。年轻干部得到成长对他们也是很大的激励。在乡镇，年轻公务员是最容易被调动的群体，因为他们渴望获得领导的认可、在不同岗位上得到锻炼和提升。一个片长说，如果年轻公务员不听话，他就会向主要领导报告，该年轻公务员就会进入领导的黑名单，对他的成长很不利。所以，年轻公务员在不同岗位都较为积极，努力表现自己。
五是走到了中层岗位。一些经验丰富、能力突出的事业编会晋升为乡镇中层正职，这是事业编获得的最高职务，对他们来说是最大的激励。但是，站办所数量有限，无法完全通过这些职位来激励有能力的“老乡镇”。“片线”虽然是自设机构，“片线”负责人也没有得到县组织部的正式认可，但级别与站办所相当，在乡镇的地位比站办所还要高。“片线”负责人需要参加乡镇党政联席会议，参与乡镇重要工作事项的讨论。能够担任负责人，本身就是领导重视、认可的充分表现，能够增强他们工作的动力。“片线”的设立增加了中层岗位职数，有利于对“老乡镇”的激励。
六是激活了竞争意识。过去的驻点干部除了驻一个村之外，在乡镇还有本职工作。但是，片区的工作是包干的，片区工作人员也不再承担乡镇的其他工作，那么片区工作优劣就直接与片区工作人员有关。N镇被划分为四个片区，在片区之间会形成比较和竞争。片区的某项工作在四个片区中落后了，会给片长带来压力。如果同时多项工作落后，片长的能力就会受到质疑。因而各个片区会竞相把自己的工作搞上去。先进村评选也如此，“按村来，你这个片区没有几个先进的村，你的脸上就挂不住”。就村一级而言，在没有片区的时候，全镇二十几个村放在一起排名，即便是工作落后的村也不会感到压力，一是因为落后的不止一两个村，二是因为村多且各方面基础不同，难以真正进行比较。但是，分片区之后，在同一片区内的村各方面条件都差不多，可比性较强，而且一个片区就四五个村，工作一落后就比较明显。一个村落后还会拖累片区在乡镇的排名。因此，成立片区后，各村的片区荣誉意识增强，片区内村与村之间的竞争意识加强，有利于强化村干部的工作力度。
“片线结合”制度的上述机理，在运行中发挥了以下功能：
（1）合理配置和充分利用体制资源。乡镇的人财物权等资源是从体制中下来的，到乡镇后这些资源如何最好地发挥作用，就需要有具体的运行机制。乡镇不缺人，缺的是财、权、政策等资源。乡镇要想做好工作，就需要将工作人员最大限度地调动起来。“片线结合”制度将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。
除党政领导外，从身份上可以将乡镇工作人员分成两大类：一类是公务员，一类是事业编（见表1-3）。从年龄上讲，这两类工作人员又有年轻人和中年人之分。不同年龄段的公务员和事业编有不同的特性、禀赋及诉求，对他们的动员和使用要有不同的方式。
表1-3 乡镇普通工作人员分类
年轻公务员有上进心，有闯劲，有较强的文字功底和学习能力，是组织部门谈话和乡镇领导培养的对象。对他们无须刻意动员，安排他们在党政办、党建办和片区及中层岗位锻炼就是对他们的培养，培养过程就是动员过程。乡镇对年轻公务员的培养目标是党政领导，因此对他们的岗位安排既具有全面性又具有层次性，属于梯度型培养。同时还要保障他们不被问责，不能把他们放到风险性较高的岗位上锻炼，至少不能放太久。
中年公务员在乡镇属于少数，他们多是40岁以上的普通公务员且以女性为主。他们在政治前途上几乎没有上升空间了。职级并行之后，他们还有可能在职级上调到一级、二级主任科员，因而他们有一定的工作积极性。由于他们有较丰富的群众工作经验，乡镇对他们的安排一般是站办所一把手，或者重点工程线的工作岗位。
年轻事业编不存在政治追求，但他们跟年轻公务员一样，也有闯劲、有热情、有身体条件，关键是如何调动和培养。因为事业编没有政治前途，对他们的培养就无须全面系统，也不需要他们有不同层级岗位的经验，主要是要将他们培养成做办公室工作或做群众工作的专家，是深度型培养。对年轻事业编积极性进行调动主要在于他们干什么活、跟谁一起干活及领导重视。双向选择很对他们的路。
中年事业编大部分都成了“老油条”，除个别人外，他们普遍缺少积极性和责任心。作为“老乡镇”，他们有丰富的乡镇工作经验，在镇域范围有广阔的人脉关系。N镇是城关镇，跟县直部门打交道比较多，一些“老乡镇”跟县直部门领导乃至县级领导都是老关系。若能对他们进行有效动员，充分利用他们的经验和人脉关系，执行任务时很可能起到事半功倍的效果。对他们的动员，一是要创造中层岗位，把他们安排到这些岗位上。N镇的“片线”就是自设机构，“片线”领导基本上是中年事业编。这样既体现了领导对他们的重视，又能让他们发挥才能，推动工作和“传帮带”。二是要把他们安排到待遇好又自由的攻关一线，在经济待遇和工作自由上给予他们激励。“老乡镇”不需要考虑前途问题，安排工作时不用考虑问责风险。
（2）激活体制，使体制运转起来。首先是激活了体制的适应性。机构改革的“三定”方案在全县具有一致性，但是，一方面，全县各乡镇的差异性较大，无法按照统一的治理模式运转；另一方面，方案本身只参考乡镇站办所的工作，而没有将基层工作和重点工作纳入其中。因此，如果完全按照“三定”方案来运转，就照顾不到各乡镇的差异性，很多工作做不了。“片线结合”制度虽然是全县的制度安排，但是形式灵活多样，使其能够应对不同乡镇的不同情况。例如，N镇是城关镇，县城的重点工程都是它的工作范畴，因此重点线这一块投放的力量很大。而C镇是山区乡镇，重点工程较少，其重点工作是农村工作，而农村工作的重点又是环境整治和森林防火，因此力量配备主要是在片区。
其次是激活了体制的回应性。“三定”方案中站办所的工作是上级相关部门派下来的任务，站办所只是代表乡镇被动完成，站办所不具备对社会问题和需求的主动回应性。而“片线”设立后，包干给相关工作人员，由他们全权负责“片线”内的所有事务，包括社会问题和农民需求。出了问题，都由“片线”负责，其负责人就有动力主动回应“片线”内的问题和需求，主动与“片线”内的老百姓打好交道、建立联系。也就是说，“片线”包干制明确了内部问题和需求的责任人，由过去整个乡镇负责变成由具体个人和团队负责。由乡镇负责就等于没有人负责，乡镇党委书记不可能管得那么细、那么具体。
最后是激活了体制的有效性。“片线结合”对乡镇人力资源进行了优化组合，使乡镇能够有针对性地调动资源，进行精准有效的治理。体制要改变和回应社会，就要与社会进行有效对接。“片线结合”是体制与社会对接的有效形式。
（3）增加治理层级，减少治理范围，强化治理力度。N镇有23个村社区，总人口达11万之多，还有密集的单位、工厂、市场、小区和工程建设项目等，治理事务呈现繁多、复杂、新生、重要等特点。乡镇既要将上级的工作在村社区有效落地，又希望将问题化解在治理一线。这样势必需要强化各项工作的推动力度。而通过乡镇党委书记直接跟村社区书记对接的工作力度是最大的。但是，该镇有23个村社区，每个村社区都需要党委书记直接来推动工作，乡镇党委书记没有这么多的时间和精力，更何况还有其他重要的事情要做。
从管理上讲，23个村社区的管理范围太大，管理做不到具体、精细、全面，更难以做到面对面地督促工作，从而使工作打折扣。这个时候就需要通过增设管理层级来缩小管理范围。N镇将23个村社区分成4个片区，由片长代表党委书记对各个村社区进行管理。这样，每个片区只有五六个村社区，管理范围大减，片长就有充足的时间和精力对接每个村社区。片区内每项重要的工作，片长都可以跟村社区书记进行面对面沟通和督导。一般的工作则由片区内驻点干部跟村社区直接对接。这样就极大地加强了工作推动力度。
“片线结合”的制度有个比较巧妙的地方在于，“乡镇党委书记”“片线负责人”“村社区书记”三者中，乡镇党委书记与片线负责人是体制内上下级关系，前者对后者的控制力较强，可以放心地将片线工作包干给后者，而不需要担心干不好工作。因此，乡镇党委书记不需要对每项工作都面对面地给予督导，只监控结果就行。而村社区属于自治单位，村社区书记并非体制内工作人员，他们对党委政府交办的任务不会那么上心。如果他们没有把工作做好，对他们也没有很好的惩处措施。因此，要想村社区把每项工作都做好，就需要乡镇对村社区推动工作的过程进行监控。而面对面地督促和督导是力度最大的。
“片线结合”是对基层体制运行的机制创新。治理资源是从体制上下来的，体制必须保持一定的稳定性，治理资源才会有保障。体制是自上而下设立的，从大的方面讲，它在全国范围内具有相似性；从小的方面讲，它在县域范围内有普遍性。体制资源还是分散的，分布在各个职能、机构和编制内，以使它们有效地发挥作用。但是，稳定性使体制无法应对社会的变化，普遍性使体制难以回应社会的特殊性，分散性无法使体制集中力量进行综合攻关。
治理机制是体制与社会对接的具体形式，也就是体制的实际运行状态。机制创新是对体制资源的打破重整和优化组合，以应对具体的治理事务。治理机制具有灵活性的特点，可以根据治理一线的特殊情形进行调整和创新。不同地方的治理事务不同，应对问题也有差异，就会有不同的治理机制的创新。乡镇主要的体制资源是“人”，因此，乡镇的治理机制创新就利用这一点，主要是对乡镇领导干部进行优化组合。到了县一级，体制资源包括权力、财政等，那么县级的机制创新更多针对的是权力和财政，比如涉农资金整合、执法力量整合或下沉等。
机制创新的目的是最大化地利用普遍化的体制资源，来处理辖区内特殊性的治理事务。成功的机制创新能够实现体制资源与具体治理事务的有效对接和精准匹配，实现体制资源的集约和优化利用，达到事半功倍的治理效果。
中国共产党领导的体制具有很大的优势。这些优势怎么发挥出来和体现出来，需要有具体的运作机制。要通过机制运行和机制创新来激活体制优势。机制创新使得体制具有较强的适应能力和应变能力，这是体制活力的重要体现。机制创新的主体是县乡党委政府，对象是职能部门的人财物权等资源，目标是党委政府配置和利用职能部门的资源治理辖区事务。
2019年12月15—18日