序言

吕德文
（武汉大学社会学院教授）

“县官不如现管”是一句俗语，通俗理解是“管事的”不如“办事的”，这是长期以来国家治理的实践样态，乃至于成了基层社会的共识。站在国家的角度，“县官不如现管”当然不是一件好事。因为，它意味着正式权力很可能被非正式权力所歪曲、架空，国家治理的统一性和有效性都无法实现。时至今日，“县官不如现管”仍然是一个有待解释的国家治理命题，本书基于基层丰富的实践场景，试图回答县域治理现代化的方向和路径。

所谓“郡县治，天下安”，县域治理是国家治理的基石。自秦汉确立郡县制以后，“县官”是“朝廷命官”，是皇权的人格化象征，但县以下的官吏却很难说是皇权的代表。事实上，大多数胥吏都具有半正式性，他们或是来自基层社会，是地方势力的代表，或是“县官”的幕僚，与其说是地方官员，还不如说是私人助手。如此，县治就变得极其复杂。

皇权时代的“县官”，大都受益于科举制度。他们未必受过多少专业的行政知识训练，甚至于对国家治理事务也未必了然于胸，但他们所读的“圣贤书”的政治伦理，却足以成为政务处理的指南。在今天，“县官”在国家治理体系中的位置仍然关键。这不在于其权力有多大，管辖人口有多少，处理事务有多复杂，而在于县级行政是国家与社会的交汇点。

某种意义上，“县官”既是政务官，又是事务官。他们需要有全局意识，主动贯彻中央精神，因此需要对政治原则有深切理解。与此同时，他们又是“父母官”，需要对一方百姓负责。传统上，一个好的“县官”往往既是一个文人或学者，又是一个熟练的行政官员。前一个身份意味着，他对政治伦理有深切体会，维护皇权和国家治理的合法性。后一个身份则意味着，他能够体察民情，驾驭地方势力，保证国家治理的有效性。

今天，一个优秀的县级官员，应该既是政务官也是事务官。县是一个完整的治理单元，具有所有政治实践的元素，如果没有大局意识和政治驾驭能力，也就谈不上“和中央保持高度一致”。而相较于传统社会，当前的县域社会已经是一个高度分化和异常复杂的现代社会，对县级官员的行政能力的要求更高。

在这个意义上，县一级的吏治具有双重性，既要防止其乱作为，又要防止其不作为。从自上而下的视角看，吏治的首要任务要防止“乱作为”，避免地方政治的豪强化。具体而言，“县官”必然是国家权力在地方治理中的人格化象征，他们不能成为“土皇帝”，对上欺瞒对下施压，也不能被地方势力架空，出现“皇权不下县”的情况。但从自下而上的视角看，吏治的主要任务是防止“不作为”，避免官僚主义、形式主义泛滥。具体说来，“县官”不能仅仅是一个象征和摆设，不能仅仅成为上级的传声筒，而应该实实在在地回应基层诉求，为地方做实事。

与之相关的是，国家治理也具有双重性，是统一性和灵活性的结合。地方官员只有严格执行上级决策，准确领会政策精神，才能实现国家治理的统一性。也因此，“县官”虽然是一个职业身份，但更是一种制度设置，是科层体制中的一个环节。如果地方上各行其是，就容易导致政策被扭曲。客观上，这就要求“县官”们不能乱作为。反过来，由于每个地方的历史条件和环境条件都不一样，这就要求地方治理需要灵活性，“县官”们应该按照地方实际创造性地执行政策。因此，“县官”不作为，变成“太平官”，是不能允许的。

吏治的双重性和基层治理的双重性之间，存在矛盾。通常而言，如果在国家治理中强调统一性，地方官员的理性选择也许是“不作为”，从形式上应付上级要求，却并不一定会认真对待地方实际。如果国家治理强调灵活性，地方官员又很可能“乱作为”，将国家赋予基层的自由裁量权转化为个人的权力任性而为。

因此，在县域治理中，要实现“县官”和“现管”的有机结合，着实不容易。在帝制时代，“县官”是流官，是国家权力的代表，也是政策统一性的保障，县域治理的主要目标是防止“县官”被数量庞大的地方势力取代，“现管”这一潜规则泛滥成灾。当前，地方治理中的灰色地带仍然存在，潜规则也还有一定的生存空间。然而，更重要的事实是，县域治理的科层化程度已经极大提高，县乡村三级之间已经有了正式的上下级关系。尤其是在监督下乡背景下，基层干部的自由裁量空间越来越小。因此，县域治理的主要目标在于真正激活基层社会活力，重构基层治理自主性，让“现管”起点作用。

很多年来，学术界和社会各界都流行一个看法，把国家治理中出现的一些问题，归咎于“人治”，而解决之道是“法治”。至少从县域治理的经验看，问题没那么简单。历史上的“人治”，与其说是依靠人去治理，还不如说是依“礼”而治，而“礼”源自儒家经典、社会情理，它实际上是另一种制度形态。在这个意义上，在基层治理中强调重视“人治”，并非完全没有道理。今天强调“法治”，强调发挥制度的功能，并不能代替人的主观能动性，也不能消灭社会情理在治理中的作用。如果制度健全了，但人的积极性没有了，也不可能有好的治理效果。事实上，我们今天还如此强调地方领导者的德行与素养，强调群众工作要动“情”，甚至把“德治”与自治、法治的结合当作乡村治理新体系的方向，恰恰说明“人治”还没有过时。

因此，“县官不如现管”的问题，显然不是“人”的问题，而是制度问题。“县官”的权责设置，对其行为规范的要求，甚至于对其形象的塑造，都是制度运作的结果，绝非地方官员的个性使然。反过来说，县域治理中一系列制度要件要发挥作用，也离不开基层干部尤其是地方主要领导的领导艺术。基层治理有人格化的特征，想必是符合国家治理逻辑的。

本书从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励与发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场极佳的思想盛宴。

2022年3月4日于武汉珞珈山