安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜
——史上最大规模的城市公共租赁房

如果我们行走在北宋的东京开封，或者南宋的行在临安，即便我们是见多识广的现代人，也会惊叹宋朝都城的超大规模。《东京梦华录》这样描述东京之大：“其阔略大量，天下无之也。以其人烟浩穰，添十数万众不加多，减之不觉少。”每一日，从东京城郊赶进城内屠宰的生猪，即有万头之多。算一算，一个城市有多少人，才需要每日消费万头猪？少说也有一百万人吧？研究宋朝人口的学者们相信，北宋后期，开封的城市人口已经超过了140万。

南宋临安之繁盛，可能还要超过北宋时的东京开封。《梦粱录》说，“杭州人烟稠密，城内外不下数十万户，百十万口”；临安“户口蕃息，近百万余家”。有学者推算，如果计入郊区的人口，临安府的“高峰（ 期 ）人口是250万” 。如此庞大的城市规模，后来元明清时期的城市均无法超越。而在与宋朝同时期的西欧大城市，如著名的伦敦、巴黎、威尼斯，人口不过10万。

如果从人口密度看，今天许多国际大都市更是要自叹不如。据经济史学者包伟民先生的估算，北宋后期，汴京开封的人口密度为12000—13000人/平方公里（ 单位下同 ）；南宋淳祐年间，临安府市区内的人口密度约为21000，咸淳年间甚至可能达到35000。 这是什么概念？今天香港、深圳、上海的人口密度都在7000以下，日本东京的人口密度约为15000，纽约为11000，首尔为16000。换言之，宋代特大城市的人口密度居然超过了不少今天的国际大都市。

一个城市人口密度如此之大，必定是寸土寸金，房价高不可攀，用宋人的话来说，“重城之中，双阙之下，尺地寸土，与金同价……非勋戚世家，居无隙地” 。北宋前期，汴京的一套豪宅少说也要上万贯，一户普通人家的住房叫价1300贯；而到了北宋末，京师豪宅的价格更是狂涨至数十万贯，以购买力折算成人民币，少说也得5000万元以上。

别说市井细民无力购房，就连宰相级别的高官，有时也只能租房居住，朱熹考证说：“且如祖宗朝，百官都无屋住，虽宰执亦是赁屋。” 不要以为朱熹是南宋人，对北宋京师不熟悉，生活在北宋前期的韩琦也说：“自来政府臣僚，在京僦官舍私宇居止，比比皆是。” 有些薪俸较低的中下层官员，由于每月都要交房租，还成了“月光族”，比如有一位叫章伯镇的京官就发过牢骚，称“任京有两般日月：望月初，请料钱，觉日月长；到月终，供房钱，觉日月短” 。可以这么说，上至朝中高官，下至市井细民，都不乏租房客。因此，开封府的房屋自住率显得比较低。

从世界范围的经验来看，一个城市的规模越大，经济越繁荣，人口流动越频繁，那么这个城市的房屋自住率也会越低，租住率则相应提高。比如，据美国国家人口普查局发布的2019年官方普查数据，美国居民的房屋自有率为65.1%，纽约市区的则为50.4%。那么宋朝东京的自住率是多少呢？据历史学者杨师群估计，“北宋东京城内外，约有半数以上人户是租屋居住的。其中从一般官员到贫苦市民，各阶层人士都有” 。换言之，汴京居民的房屋自有率才50%，这个水平跟今日美国纽约的房屋自有率差不多。这也从侧面反映了宋代东京的繁盛。

如果我们生活在北宋东京，作为外来人口，想在京城购买一套房子，确实非常困难。不过，在京城租房却甚是容易，因为京城的房屋租赁市场十分发达：满大街都是房地产中介，叫作“庄宅牙人”；“富家巨室，竞造房廊，赁金日增” ，放盘招租的房屋很多；宋政府也向市场投放了大批公共租赁房，并成立一个叫“店宅务”的机构来管理公屋。

租金低廉

店宅务，北宋初称“楼店务”，太平兴国年间更名“店宅务”，南宋时又恢复“楼店务”之称。宋朝的京城及各州县均设有店宅务，“掌官屋、邸店计直、出僦及修造、缮完”，即负责政府公屋的建造、维修、租赁及管理。南宋临安府的楼店务，“额管三百人”；明州有楼店务地，“计二万九千九百三十丈二尺五寸”；苏州的楼店务租金收入，一年多达“五万四千二百贯有奇”。

若论规模最大者，无疑当属北宋京师店宅务、南宋临安楼店务。北宋京师店宅务分左右厢，天禧元年（1017），左右厢店宅务名下共有23300间公租房；天圣三年（1025），公屋数目增加到26100间；熙宁十年（1077），店宅务辖下的公屋有14626间，别墅有164所，空地有654段。如果以东京常住人口20万户（ 100万人 ）、每户需要住房一间计算（ 古人说的一间房，不是指一个 房间，而是指一开间 ），京师店宅务管理的公租房可以供应大约10%的东京人口居住。

这么多公屋是从哪里来的？主要有几个来源：（1）宋政府在官地上建造的；（2）政府出资购买的；（3）罪犯被充公的房产；（4）商民举借官债未能偿还而被没收的抵押物业；（5）户绝入官的房产。这些物业都被纳入店宅务管辖，用于出租。

那么店宅务公屋的租金高不高呢？恰好《宋会要辑稿》收录有几份左右厢店宅务公屋数目及租金收入总额的数据，所以不难计算出北宋京城的公租房的租金水平。

天禧元年，汴京左右厢店宅务名下共有23300间公租房，当年共收到租金140093贯，平均每间房的年租金约6贯，月租金为500文钱。天圣三年，京城店宅务辖下的公租房为26100间，当年的租金收入为134629贯，平均每间房屋的年租金5贯多一点，月租为400多文钱。大中祥符五年（1012），左厢店宅务收钱88757贯，右厢店宅务民钱54792贯，合计143549贯，未知当年左右厢店宅务辖有多少间公屋，但显然应该在23300—26100间之间，我们按25000间计算，平均每间年租金约5.7贯，月租不足500文钱。大中祥符七年（1014），“诏店宅务年纳课利十四万一百九十七贯并送内藏” ，这年店宅务的房钱收入为140197贯，还是按25000间公屋算，平均每间年租金5.6贯，月租460文。

大中祥符八年（1015）的一道减租法令也透露了店宅务公屋的租金水平并不高：“市中延燔官舍，其修盖讫移居者，免僦居二十日。应僦官舍居赋直十五钱者，每正（ 元旦 ）、至（ 冬至 ）、寒食，免三日之直。”当时，由于店宅务有一批公屋发生了火灾，朝廷决定，凡房屋被烧、需要搬迁整修的人家，可以安排在政府公屋免费居住二十天；凡租住店宅务公屋、日租金15文钱以下的贫困住户，逢正、至、寒食节，可免收三日房租。日租15文钱，月租即450文，跟我们上面的计算结果差不多。

所以，我们基本可以确定，北宋前期，京师店宅务辖下公屋，平均月租金当在500文钱左右。 请注意，这是京师公租房月租金的平均值，实际上，店宅务放租的房屋各个档次的都有，既有寻常平房，也有比较高档的宅子，还有一些简陋的破屋。面向高收入阶层的高档公屋，月租肯定不止500文钱；而简陋的公屋，一般来说，只有低收入者才会租住，月租应该在500文以下。天圣年间，一位臣僚说，“旧例，（ 店宅务 ）于本地内破得屋一间，日掠十钱者，月计四百” 。可见陋屋的月租才400文钱。

四五百文钱的月租金水平，放在11世纪的东京开封府，究竟是高了还是低了？不妨跟当时开封府的私人房产租赁价格相比较。大中祥符年间，“卫国长公主尝请市比邻张氏舍，以广其居……及询张氏，但云日僦钱五百，方所仰给” 。张氏的宅第每日租金为500文，月租即为15贯。元祐年间，御史中丞胡宗愈租住“周氏居第，每月僦直一十八千” ，月租18贯。可见汴京的高档住宅月租金当在十几二十贯上下。

而一般的住宅赁价，每月少说也要几贯钱。皇祐年间，苏颂担任大理寺丞、馆阁校勘，“月俸共十七千，赁宅、养马已费三之一” ，十七贯钱的三分之一即五六贯，当时养一匹马的费用大约每月两贯钱 ，扣除养马成本，住房月租金需要三四贯钱。而店宅务的月均租金才四五百文钱，可谓低廉，其中月租400文左右的那部分房屋，实际上就是廉租房。

对于汴京的中低收入市民来说，每个月四五百文钱的房租又是否承受得起？这得参照他们的收入水平与当时的生活消费成本。根据多份宋代日工价样本以及程民生教授的研究，宋朝的一名中下层市民，不管是在官私手工业当雇工，还是给富贵人家当佣人，抑或是在城市摆个地摊做小生意，日收入基本上都在100—300文钱之间。 而当时维持一名成年人基本温饱的日开支，大约是20文钱。每日15文钱上下的住房开支，相当于每天吃饭的费用，大致是市井细民日收入的十分之一，绝不算高。

因此，生活在东京的中下层市民家庭，如果家中有一名劳动力每日能赚200文钱，或者家中有两名劳动力，每人每日赚100文钱，那么在刨掉衣食方面的必要开支之后，每月四五百文的房租，还是支付得起的。如果家庭日收入不足100文，则温饱堪忧，属于需要政府救济的不能自存者。

其他优恤

除了租金低廉，店宅务公屋的租户还可以享受宋政府提供的一些优恤：

其一，宋政府会不定期宣布减免房租，通常是在遇上灾害天气的时候，如大中祥符四年（1011）九月，因阴雨连绵，宋真宗诏：“京城民僦官舍者，免其直三日。”次年正月，又“以雪寒，店宅务赁屋者，免僦钱三日”。宣和七年（1126），宋徽宗诏：“在京官私房钱并减二分。”地方店宅务的房租也会减免，宋英宗时，朝廷诏：“州县长吏遇大雨雪，蠲僦舍钱三日，岁毋过九日，著为令。”南宋亦时会减免公屋租金，如淳熙八年（1181）闰三月，“减在京及诸路房廊钱什之三。德寿宫（ 指宋高宗 ）所减，月以南库钱贴进”。

其二，宋政府禁止店宅务随意增加公屋的租金。景德年间，“有司言，京师民僦官舍，居人获利多而输官少，乞增所输，许夺赁。若人重迁，必自增其数” 。店宅务向朝廷报告说，京城市民租赁公屋，由于所纳租金低廉，导致店宅务收入过少。故请求政府批准提高赁价，如果住户不同意增租，店宅务有权中止跟他们的租赁合约。这样，住户如果嫌搬家太麻烦，必会同意增加租金。但宋真宗拒绝了店宅务的这一请求：“岂不太刻耶？先帝屡常止绝，其申戒之。”

大中祥符三年（1010），朝廷干脆立下一条法令：“在京店宅，自今止以元额为定，不得辄增数刬夺。违者，罪在官吏。” 设立定额租金，禁止店宅务提高房租，固然是出于恤民之心，但这种静态的管理方式有其弊端，那就是随着经济的发展、物价的上涨，公屋的管理与养护成本会增加，房租却维持不变，店宅务便会缺乏足够的资金维修公屋。因此，到了宋仁宗天圣年间，由于“店宅务积年亏少课利”，以致“失陷舍屋”，无力修葺，宋政府又决定对“侵占官地、修盖屋舍、收掠房钱”的形势户增收房租。

其三，租住公屋的贫困户，还可以享受节日放免房租的优恤。大中祥符七年二月，宋真宗下诏：“贫民住官舍者，遇冬、正﹑寒食，免僦直三日。” 次年又诏：“应僦官舍居，赋直十五钱者，每正、至、寒食免三日之直。” 这里的“官舍”，即店宅务经营的公共租赁房。天圣年间，店宅务提高房租，但对廉租房住户，则“虑其中有贫民供纳不易，宜特与免添长”。

其四，开封市民租住店宅务公屋，房租从签约生效的第六日起算，前五日免租金，作为给住户搬家、收拾物件的期限：“每人户赁屋，免五日，为修移之限，以第六日起掠。”我觉得这是很人性化的规定。

其五，若是公屋需要拆迁，租户还可以获得若干“搬家钱”，补偿标准是同批拆迁私屋业主的一半。同时，政府划拨另一块官地，再修建公租房，供原租户继续租住：“赁房廊舍，候将来盖造，仍依原间数拨赁。”

制度完备

宋代负责管理公租房的店宅务，有点像今天的物业公司。京师的左右厢店宅务，先隶三司，元丰改制后改隶太府寺，设有“监官四人、专副四人、勾当官二人” ，相当于总经理、副总经理、执行经理；另有“掠房钱亲事官”各四五十名，相当于业务经理，负责招租、收租；又有“修造指挥”（ 维修工 ）各五百人。

店宅务有执勤制度，每晚必须安排一名负责人在务值班：“店宅务监官、专典（ 专副 ）并番宿本务。”凡尚未租出去的空屋，每天都派专人看守，并由“掠房钱亲事官”贴出“赁贴子”（ 招 租广告 ），召人承赁。开封府负责监督店宅务对公屋的维护，大中祥符年间的一道诏令提出：“店宅务空闲屋舍，令开封府每月差职员点检，无得纵人损坏。”

店宅务的账目管理也非常周密、严格。天圣五年（1027），“勾当店宅务”朱昌符提议在店宅务中推行一套极详尽的账簿管理：“本务全少簿历拘管官物，以致作弊，有失关防。近创置簿历拘辖，甚得齐整。虑久远不切从禀，别致隳坏，乞传宣下务，常切遵守。”获批准。按照这一簿历制度，店宅务每日需要登记的账簿多达二十八种，包括旧管入库簿、月纳簿、退赁簿、赁簿、欠钱簿、纳钱历、场子历、亲事官历、卯历、宿历（ 值日表 ）、减价簿、辍借物簿、出入物料簿、欠官物簿、新旧界倒塌屋簿等。管理之细，即使在今天看来，也足以让人惊叹。

由于店宅务公屋的租金低于市场价，具有廉租房的性质，显然会激励一部分人租赁公屋，再转租他人，当起“二房东”。这是不允许的。因此，宋政府对租赁店宅务公屋的市民设置有资格审查程序。店宅务的管理者、工作人员是不准承租本务公屋的，“应监官、典押公文人员、作匠之类，若在京应管辖两务去处人吏，并不得承赁官宅、舍屋、地段，违者各杖一百” 。这么规定自然是为了防范店宅务营私舞弊。

在京城拥有房产的市民，也不得承租汴京店宅务的公屋。凡租赁公屋，必须是自家居住，不得转租给他人；租户若购买了房屋，必须退还店宅务公屋：“应宣借舍屋，须的是正身居止，如已有产业，却将转赁，委店宅务常切觉察，收管入官。自今悉如此例。” 为防止出现“二房东”，宋政府要求，凡租住店宅务公屋的住户，都需要填写“赁历”；退赁之时，“令监官躬往检覆”，又“令先纳旧历，方得起移”。

另外，店宅务公屋的租户是否可以自行改建房屋、租户添修的那部分建筑物产权归谁，这些细节性的问题宋政府亦有立法加以规范。如景德二年（1005）的一道法令称，“店宅务舍屋欹垫人户欲备材添修者，须约退赁时润官不折动，即委监官相度，如不亏官，亦听”。大中祥符三年的一道法令说，“赁官屋者，如自备添修，店宅务无得旋添僦钱；如徙居者，并听拆随”。

啥意思？意思是说，租住公屋者如果自己添修房屋，店宅务不能借故增加房租；退赁之时，如果租户添修之物无碍于房屋主结构，允许租户拆走；如果拆动后影响房屋质量，则该添修物不准拆走，而归属于官。如此规定，也算公道。

说到这里，我们可以明确地说，宋王朝已经建立了一套比较完备的城市公共租赁房制度。

为什么宋王朝会这么积极地发展城市公共租赁房制度？从宋政府的立场考虑，我想目的有三：

（1）公屋租金可以增加财政收入。北宋前期，京师左右厢店宅务每年可以收房租10余万贯，对财政不无小补。南宋时，来自各州楼店务的公屋租金收入应该不是一笔小数目，因为户部专门成立了一个“房地科”，“掌诸州楼店务房廊课利” ，单临安府楼店务的收入，一年便有“三十余万缗” 。

（2）可以将一部分公屋租金设为专项基金，用于支持当地某项公益事业，比如各州县官学都有大量物业出租，以租金弥补办学经费。大观年间，诸路州县官学，“学舍以楹计之，凡九万五千二百九十八”，“房廊以楹计之，凡一十五万五千四百五十四”，用于出租的公屋比校舍还要多。 又如绍圣年间，苏轼帮广州太守王敏仲设计了广州城的“自来水”系统，输水管是用粗竹筒连接而成，需要经常维护、抽换，因此，苏轼建议在广州城中建一批公屋放租，作为日常养护“自来水”工程的基金：“又须于广州城中置少房钱，可以日掠二百，以备抽换之费。”

（3）最重要的是，公共租赁房可以为城市中低收入者解决住房问题。宋政府设置店宅务，经营公租房，尽管也有图利的考虑，但向城市中下层市民提供基本住房，使居者有其屋，应该也是宋政府推行店宅务制度的初衷，否则，店宅务不可能将租金维持在低水平线上，宋政府也不可能禁止店宅务动辄增加房租。

余话

历史上，官府将一部分官舍投放于租赁市场，不算太罕见，但若说建成了周密的公共租赁房制度，则似乎是宋朝才有的事情。

《唐会要》载，唐文宗太和年间，有官员奏报皇帝：“伏见诸司所有官宅，多是杂赁，尤要整齐。” 可知唐朝中后期，已有一些政府部门出于营利的目的，私自将空闲的官舍租给了商民。但这里的“杂赁”，并未经过朝廷的许可，显然也不可能形成制度。

明朝初叶，朱棣迁都北京之后，为招揽住户，也曾兴建了一批廉租房。据成书于万历年间的沈榜《宛署杂记》，“洪武初，北平兵火之后，人民甫定。至永乐，改建都城，犹称行在，商贾未集，市廛尚疏。奉旨，皇城四门、钟鼓楼等处，各盖铺房，除大兴县外，本县地方共盖廊房八百一间半，召民居住，店房十六间半，召商居货，总谓之‘廊房’云。房视冲僻分三等，内大房四百四十三间，每间每季纳钞四十五贯，钱九十文；中房二十九间，每间每季纳钞三十一贯，钱六十二文；小房三百二十九间半，每间每季纳钞三十贯，钱六十文” 。

朱棣建造的这批“廊房”，总数未知有多少间，建于京师宛平县的公屋则有800余间，按所处地段繁华与否分为三等。其中大房每间每个季度纳租金49贯宝钞、90文钱；中房纳31贯宝钞、62文钱；小房纳30贯宝钞、60文钱。永乐年间，大明宝钞已严重贬值，一贯钞只值10多文钱。因此，这批“廊房”的租金还是比较低廉的，否则也吸引不了商民。

然而，朱棣虽然建造了一批公租房，却未能建成公租房制度，明政府对“廊房”的日常管理非常粗疏，既没有一个专门的机构负责管理，亦不见出台相关规章，连每季收租，也是“选之廊房内住民之有力者一人”，指定为“廊头”，负责某一片区的房租。“行之岁久，内外势隔，交纳为难”，凡被指定为“廊头”的，往往因为收不到房租而须自掏腰包倒赔租金，“率至破家”。如此粗放之管理，令人目瞪口呆，跟宋代的店宅务不可同日而语。

清代的内务府也辖有一大批公屋，叫“官房”。比如乾隆六年（1741），内务府名下的官房有1471间；乾隆十一年（1746）是5715间；乾隆四十六年（1781），增加到11220间。这批官房，除用作衙署、仓库、兵丁值房、官营商铺，或供皇帝赐宅，也投放入租赁市场。内务府还设立了一个专门的机构——“官房租库”来负责官房的出租与收租。

看起来，清代似乎也有了公共租赁房制度。但是，如果我们注意到两个细节，便会明白“官房租库”经营的官房，还谈不上是公共租赁房。首先，内务府的官房当中，铺面房占了很大比例，比如乾隆十一年，铺面房约占官房总数的65%。其次，官房中的住宅，一般只租给住京的官员，平民少能问津。由于租住官房之人多为编制内的官员，所以房租往往由户部按季度从其俸禄中扣除。如此说来，清代内务府经营的官房，显然不具备公共租赁房的属性。

而宋代店宅务的租户，除了小部分具有官员身份，更多的是市井细民。而且，店宅务公屋的租金一般低于市场价，具有廉租房性质，无数从农村、从外地涌入城市讨生活的细民，尽管无力在城市购买房屋，但通过政府提供的廉租房，他们能够获得一个栖身之所，从而得以在城市立足。

唐朝的诗人杜甫在诗作《茅屋为秋风所破歌》中表达了一个梦想：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”从某种意义上说，宋朝的公共租赁房制度至少局部地实现了杜甫的梦想。宋朝之后的王朝，国家公共职能退缩，政府不再大规模、制度化地向市民提供公共租赁房，殊为可惜。 OMivjZO22zbOreVXuIcxYv6awWZsI9JMnT8cCpveetwTRFLvpvQnZQ8vh/+Z4ELg