第五节
农村贫困与公共服务

长期以来，农村贫困问题是中国收入分配面临的一项挑战。在经济发展程度极端低下的情况下，贫困主要来自经济不发展。但它同时又是一个收入分配问题。而且随着经济发展到一定程度，消除绝对贫困主要变成一个收入分配问题，因为这涉及经济发展带来的成果由谁享用的问题。

国际国内的历史经验和经济学分析都证明，一般而言，经济欠发达是绝对贫困发生的最主要原因。但导致贫困的具体原因仍然是多方面的。除了经济发展程度，还有制度环境和公共政策、人口状况、家庭结构、健康与教育、就业状况、自然和地理条件等因素，都有可能对贫困发生产生正面或负面的影响。在不同时期和不同历史条件下，影响因素可能会有明显的不同，在有些情况下其中一些因素可能在贫困发生方面扮演主要的角色。在过去三十多年间，中国农村贫困的发生率、发生原因、表现形式都发生了重大的变化。

一、经济发展与农村贫困

人民公社时期，“大锅饭”的分配制度、压低农产品价格的农产品统购统销体制、“割资本主义尾巴”的扼杀市场经济的农村政策，严重阻碍了农村经济发展。在开始改革开放的1978年，全国农村人口的人均年纯收入只有133.6元。在1957—1978年这21年间，农村人均纯收入按现价计算每年增长2.9%，近似以全国居民消费价格指数进行价格平减后（这一期间没有农村居民消费价格指数），实际年均仅增长2.2%。按照当年人均纯收入100元的低标准贫困线，1978年全国农村有2.5亿贫困人口，占农村人口的30.7%。而且当时的贫困线标准，仅仅能勉强满足最起码的温饱需要，几乎没有考虑居住、医疗、教育等其他基本需要的满足（本节数据除另外注明者外，均来自国家统计局2009b和2009c）。

农村在20世纪70年代末和80年代初期的“包产到户”改革和提高农产品收购价格，以及部分开放市场的政策，使农民人均收入在1985年迅速上升到398元，按不变价格算，在短短7年内提高了一倍半，年均实际增长16.9%。农村贫困人口也随之减少了一半，1985年降至1.25亿人（该年的收入贫困线为206元）。

在1985年以后的二十多年中，农村减贫的速度放慢了。但农村贫困人口仍然持续减少，到2007年已降到1479万人，只占农村人口的2%。此后于2008年和2011年两次对农村贫困线标准做了大幅度调整，2008年把收入贫困线从上年的人均785元提高到1196元，2011年从上年的1274元更大幅度提高到2300元。按照新的标准，贫困人口在2008年从上年的1479万人大幅增加到4007万人，在2011年从上年的2688万人大幅增加到12238万人。但这是贫困标准的改变造成的，并不意味着实际贫困人口的增加。从其他年份的数据可以看到，农村贫困人口的数量是逐年减少的（见表2-2） 。

在过去这三十多年里，贫困人口的减少，主要与四个方面的因素有关。

第一，农村人均收入随着经济发展而逐步提高（尽管增速在1985年以后放慢了，慢于城市人均收入的提高）。1985—2007年期间，农村人均纯收入年均实际递增4.7%。而这期间的农村贫困线标准，大体上只是根据物价变动情况做了逐年调整，到2007年为785元，但其内涵基本未变，仍然是一个仅满足起码温饱的低标准贫困线。这期间的贫困人口持续减少，仍然与经济发展有密切的关系。贫困线只是在2008年和2011年做了重要的调整，这两年名义贫困线标准分别提高了52%和80%，使线下的贫困人口数量增加，但如果按原来的标准，贫困人口还是有大幅度下降。在2007—2011年期间，农村人均收入加快提高，实际年均增长率达到9.7%。经济发展显然对减少农村贫困起了重要作用。

第二，伴随城市化的进程，农村劳动力向城市转移对农村减贫起了更加重要的作用。特别是进入21世纪以来，劳动力城乡转移加快，到2011年全国农民工数量已经超过2.53亿人，其中外出农民工超过1.59亿人（国家统计局，2012c）。根据国民经济研究所的一项较早时候（2004年）对全国各地三千多名进城务工的农民工的调查，2003年样本农民工的月工资水平为984元，年平均打工九个半月，年均收入9253元 ，其中4694元汇回或带回了农村，占他们打工收入的50.7%。这些汇款对提高农村居民收入起了重要作用（樊纲、王小鲁、张泓骏，2005）。

如果按2011年农民工2.53亿人，人均汇回、带回农村8000元估算，增加农村收入2.02万亿元，占了农村居民纯收入（4.58万亿元）的44%。这一情况也可以从农村居民家庭收入数据中得到验证。2011年，农村居民人均纯收入6977元，其中工资收入2963元，占到42%。如果再加上转移收入和个体经营收入中可能包含的外出农村劳动者汇款，该比例还会更高。

第三，“开发式扶贫”的政策也对农村减贫起了一定作用。从1986年起，国家将258个中西部落后地区的县份列为国家级贫困县（后陆续增加到592个），对这些贫困县实行了一系列财政转移支付等优惠政策，以帮助当地贫困人口脱贫。这些政策主要着眼于扶植落后地区的经济发展，而主要不是用于直接救济贫困人口。这样做的理由，来自“输血不如造血”的理念（参见王小强、白南风，1986）。这在当时是有充分道理的。因为在农村经济普遍发展程度很低、存在大量贫困人口的情况下，救济不能解决根本问题，也超出了当时的政府财政负担能力。事实证明，随着经济发展，大量的贫困人口能够自动脱贫。而且有些研究分析也证明，国家级贫困县人均收入增长的速度高于非贫困县人均收入增长的速度（Park, Wang and Wu,2002），说明这种“开发式扶贫”的政策对提高贫困县的人均收入水平是有作用的。

不过，后来的一些调查发现，这一时期的扶贫工作也存在不少问题。最主要是扶贫资金的合理使用缺乏制度保障。因为扶贫资金的分配瞄准的是贫困县，而不是具体的贫困人群，因此在制度上比较容易产生漏洞。在有些贫困县，扶贫资金被截留、挪作他用，甚至用于政府消费，买豪华轿车、建高档办公楼等等。这导致了扶贫资金使用效率低、浪费严重等问题。也有一些原来的贫困县，实际经济已经有了很大发展，却迟迟不愿脱去贫困县的“帽子”，甚至出现“全国百强县”同时又是“国家级贫困县”的怪现象。这导致了扶贫资金分配的苦乐不均，其关键在于扶贫资金带来的既得利益。当然这也和相关政府机关工作不到位，疏于跟踪检查和调整政策有关。

第四，近些年来的实践证明，如下一些扶贫政策的调整对提高扶贫效果是有效的：

（1）改善当地基础设施和基本生活条件的“整村推进”式扶贫。通常扶贫资金来自多个政府（及非政府）渠道，而且目标不具体，针对性不强，用起来像“撒胡椒面”，难以起到明显效果。有些地方把这些扶贫资金合并起来集中使用，重点改善一些贫困落后村庄的道路、桥梁、通信、学校、灌溉和生活供水设施、农民住房等基本生产和生活条件。由于目标明确、具体、得当，获得了较好的效果。

（2）各地政府组织的针对农村居民的农业技术培训、职业培训以及输送农民外出打工的项目（均以免费项目为主），大部分收到了比较好的效果。一项对中西部贫困地区3500农户的调查显示，68%的参与户认为这些项目对他们“有帮助”，其中26%认为“帮助大”，不仅总体有效，而且对贫困人口而言也起到了增收减贫的作用。不过，这几类项目的惠及面还比较小，规模有待扩大。在具体做法和资金管理等方面也有一些值得总结改善的地方。

（3）免除农业税、免除九年义务教育阶段学杂费、普及农村合作医疗、推行农村养老保险等普惠性政策措施，对减轻农民负担和减贫都发挥了不可忽视的重要作用。

（4）旨在改善农村教育和医疗卫生条件的措施，包括农村公共医疗卫生网点的建立、发展农村中等职业教育的措施等，对农村减贫有重要的意义。

第五，从2003年起，开始了逐步在农村地区建立最低生活保障制度的过程。经过多年建设，目前已经实现了全覆盖。截至2012年8月，全国共有5238万人享受农村低保，单月人均保障支出106元（民政部，2012）。无疑，农村低保的建立对消除农村贫困具有决定性意义。只是保障水平各地差异很大，个别富裕地区（例如北京和上海郊区）已经达到月人均300—400元的水平，但也有不少落后地区每月人均只有50—60元。与现行的农村贫困线标准相比，后一类地区的保障水平仍然太低，虽然给了受保障者以非常重要的帮助，但还远不能使他们摆脱贫困。

农村低保和农村合作医疗、农村养老保险等制度的全国普及，意味着我国的农村减贫模式已经从单纯开发式减贫转型为开发式减贫和保障式减贫双轨并行的模式。这是一个重大的进步。

二、致贫原因正在发生改变

随着经济发展和城市化进程，大量原来的农村人口已经脱贫，大量农村青壮年劳动力已经转移到城镇务工经商，提高了这些家庭的收入，使农村贫困人口大幅度减少。但近些年来，越来越多的迹象表明，仍然处于贫困状态的农村人口，其构成和致贫原因发生了重大改变。农村仍然有相当数量的贫困家庭和贫困人口。他们受到自身条件的限制，很难被经济发展和城市化的大潮卷入。这些人的脱贫问题，依靠老的“开发式扶贫”政策已经难以奏效了。

其一，低教育水平制约就业和提高收入。

伴随着农村劳动力大量向城市转移以及城市产业科技含量的提高，就业机会越来越垂青受过教育、有专业技能的劳动者，而教育程度低、没有受过专业培训的劳动者则处于明显不利的地位。在前述一项2004年农民工调查中发现，农民工在外出打工过程中，程度不等地遇到过许多困难。根据他们自己的评价，其中居于首位的困难是自己“文化程度低”。在3288个调查对象中，把这一项列为主要困难的占到了54%。居第二位的困难是“没有专业技能”，占到38%（樊纲、王小鲁、张泓骏，2005）。

即使能够找到工作，教育程度仍然对农民工的收入水平起着非常重要的影响作用。按照上述调查，农民工的平均月工资水平和他们的教育程度直接相关。其中，小学未毕业平均月收入769元，小学毕业815元，初中毕业960元，高中毕业1268元，大专及以上1554元（见图2-8）。这非常清楚地说明了教育程度对收入水平的重要影响。

除了进城打工之外，即使留在农村务农，教育程度对农业农村居民收入的影响也越来越重要。图2-9根据1995—2004年期间农村居民按收入水平分组的数据（没有得到更晚年份的数据），显示了劳动力文盲率（农户家庭劳动力中文盲、半文盲人数占劳动力人数的比例）的差异和变化。图中的曲线1—10依次代表从最低收入家庭（1）到最高收入家庭（10）的文盲率。该图非常清楚地显示，收入水平的高低和文盲率直接相关，文盲率越高，家庭人均收入水平越低。从1995年到2004年，各组居民的文盲率都在下降，但他们之间的这种相对关系始终没有发生改变。这种情况不难解释，因为目前不仅外出务工需要具备一定的教育水平，而且农业的科技含量也在逐渐上升。没有一定的文化基础，对于良种、农药、化肥的合理使用，以及掌握各种种植和养殖技术等等都会面临困难。

研究还发现，收入水平和教育还存在互为因果的关系。这种现象在取消农村九年义务教育阶段收费之前特别突出，因为低收入和贫困家庭常常无力支付孩子的教育费用，导致子女失学。而失学少年儿童成年后，又可能受到教育程度的限制而继续处于贫困状态。这称为贫困的“代际传承”。要打破这种贫困代代相传的状况，必须实行“一个也不能少”的普惠式公共教育服务。取消农村小学和初中阶段学杂费后，这种情况已经大大改善。但目前高中阶段的学费仍然是制约农村贫困家庭子女继续求学的一个障碍。此外，农村中小学撤点并校以后，给许多居住偏远的农村孩子造成了就学不便和住校费用的增加。这也是继续影响农村贫困人口脱贫的一个因素。

近年来，我国工资水平持续较快上升，农村求职者的就业机会相对增加。但可以预见这种情况是短期的。因为工资水平上升势必对我国原有的劳动密集型产业比较优势发生影响，推动企业进行结构调整，采用资本密集度和技术密集度更高的生产技术和生产工艺，逐渐对非熟练劳动力进行替代。可以预见，随着产业转型的进行，我国劳动力市场的供求关系也会相应发生变化，对就业者的教育程度和职业技能提出更高的要求。因此，未来低教育程度的非熟练劳动者，在就业方面必然处于相对不利的地位。

这些情况说明，不提高全民的教育程度，不把职业培训放在更重要的位置上考虑，不消除公共教育服务的不均等分配，就很难消除因教育水平差距导致的贫困现象。而这需要更加合理地分配教育资源，改变公共教育重城市、轻农村，重高等教育、轻中小学教育，重普通教育、轻职业教育，重重点学校、轻一般学校的资源分配失衡局面，推动公共教育均等化，推动面向大众的基本教育服务。

其二，病、残、老、弱成为农村贫困的重要原因。

残疾人、慢性病患者和无人赡养的老年人，因为部分或全部丧失劳动能力，贫困发生率远远高于其他人。在过去，因为农村经济发展程度低，很多农村地区普遍贫困，掩盖了这种情况。随着经济发展和城市化，大量有劳动能力的农村人口摆脱了贫困，留下来难以脱贫的人群中，病残老弱者的比重就越来越高。

不过，由于调查困难，这种状况并没有从现有的关于农村住户和农村贫困人口的统计调查数据中反映出来，其中大病、慢性病患者和残疾人的贫困问题尤其如此。例如根据统计局农村住户调查资料，低收入家庭和贫困家庭的平均劳动力人数，与全部农村家庭的平均劳动力人数没有明显差异，只是儿童和老龄人口偏多。似乎说明在贫困人口中，丧失劳动能力的病残人口比例并不高于平均水平（该样本没有对贫困人口的健康状况做出描述）。而根据国家扶贫重点县贫困监测数据，2005全国五百多个贫困县的全部样本人口中，患有大病、慢性病的人口仅占2.1%，残疾人仅占1.1%（国家统计局农村司，2006a）。如果按照该比例推算全国的情况，2005年全国农村2365万绝对贫困人口中，患有大病、慢性病和有残疾的贫困人口只有约70万人。但这显然严重低估了患病和残疾人口的数量，尤其是低估了他们在贫困人口中的比例。

而根据国家统计局、民政部、中国残联等16个部委和团体2006年对全国残疾人进行的联合调查结果，全国残疾人总数8296万人，占总人口的比重为6.34%（第二次全国残疾人抽样调查领导小组、国家统计局，2006），这远远高于贫困县监测数据的1.1%。另据更早的一次残疾人调查，1998年农村处于贫困状态的残疾人有1206万，全国残疾人的贫困发生率估计为20%，远远超过当年农村人口4.6%的贫困发生率（中国残疾人联合会扶贫处，1998）。此外，据卫计委2003年对部分地区的调查，农村慢性病患病率（按人数计）为9.9%（卫计委统计信息中心，2004），发生率高于残疾发生率，也远远超过贫困监测数据中2.1%的长期慢性病和大病患病率。又据1998年第二次卫生服务调查，因缺乏劳动力和疾病、损伤致贫分别占农村贫困人口的23.1%和21.6%，是首要的两项致贫原因（韩俊，2006）。

上述各项调查对疾病、残疾的划分标准，以及对致贫原因的分类，未必完全一致，有不可比因素。但这些关于残疾和疾病调查反映的中国居民病、残发生率与国外一般情况接近（甚至偏低），总体上比较可信，而贫困监测数据中的病残发生率则明显过低。前者反映的病、残人口贫困发生率也有重要的参考价值。

有的调查还发现，贫困残疾人占贫困人口的比例因经济发达程度而异：在中西部贫困地区比例较低；而在经济较发达的东部地区比重则非常高。这是因为在后一类地区，大多数有劳动能力的贫困人口逐步脱贫，而遗留下来难以脱贫的，则主要是缺乏劳动能力的病、残人口和无人照顾的老年人。

如果我们采纳上述6.34%的残疾人占人口比例和9.9%的农村慢性病发生率，以及残疾人和慢性病患者20%的贫困发生率 ，可以大致推算2010年农村人口中残疾人和慢性病患者人数为10899万人，其中仍然处在贫困状态者约为2180万人。而如果采纳残、病人口贫困发生率是全部农村人口贫困发生率4.3倍的比例关系，可推算出2010年农村残疾和慢性病贫困人口约为1877万人。两个估算结果（2180万人和1877万人）比较接近，起到了互相验证的作用。如果取两者的中值，为2029万人。扣除已经被统计在贫困人口中的70万人，那么可以大致估计被贫困人口统计遗漏的、实际处于贫困状态的残疾人和慢性病患者，总数仍然在2000万人左右。

2010年，国家统计局公布的农村贫困人口数为2688万人。这个数字再加上被统计遗漏的因病因残致贫人数，比较真实的农村贫困人口数应该在4600万—4700万人。这中间，残疾人和慢性病患者占了贫困人口的40%以上。考虑到残疾人和慢性病患者的贫困还会影响到其家庭成员，那么可以认为，健康因素可能已经成为导致农村贫困的主要因素。其中在贫困人口较多的中西部地区，病残致贫的比例可能相对较低，而在贫困人口少的东部地区，病残致贫者及其家庭成员估计已占贫困人口的绝对多数。

基于以上情况，我国的减贫战略也需要继续进行调整，在保持对少数落后地区的开发式扶贫（但主要着眼于改善当地的基础设施和基本生活条件）的同时，把减贫战略的重心从开发式扶贫转移到建立和健全覆盖全人口的基本社会保障和改善基本公共服务上来。其中，进一步完善农村低保、新型合作医疗和农村养老保险的全覆盖，实现应保尽保，以及提高落后地区的保障标准，应成为农村减贫的主要方向。尤其要落实社会保障对因病、因残丧失劳动能力者和孤寡老人的覆盖。同时，还需要着力改善农村公共医疗服务、公共教育和职业培训的条件。这些对消除农村贫困也将起到至关重要的作用。 WylCV+MquAmGYTX2Mrb/e4UwFG6+QjnHLw6eGDewhpC494X7a/GnrtaVOOPxWfPi