3.2　政府环境保护与环境污染治理行为

3.2.1　我国环境保护机构建设与人才建设

我国与环境相关的政府机构目前有中华人民共和国生态环境部，其是国务院组成部门，为正部级，2018年3月根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案设立。保护环境是我国的基本国策，生态环境部的主要前身为环境保护部，为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国，我国将环境保护部的职责，国家发展改革委的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合，组建生态环境部，作为国务院组成部门，该机构的变迁历史见图3-1。

各省（区、市）和相关部门在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，以改善生态环境质量为核心，以加快建设生态文明标志性举措为突破口，全力以赴推进生态环境保护各项工作，取得积极建设进展和成效。为贯彻落实环境保护政策，2002年，环境保护部在南京和广州分别试点华东和华南环保督查中心，2006年正式设立。此后，西北、西南、东北、华北督查中心先后成立，到2008年覆盖31省（区、市）的六大区域督查中心全面组建。2016年1月4日，中共中央环境保护督察委员会即中央环保督察组由环境保护部牵头成立，中纪委、中组部的相关领导参加，代表党中央、国务院对各省（区、市）党委和政府及其有关部门开展环境保护督察，原则上在每届党的中央委员会任期内，应当对各省、自治区、直辖市党委和政府，国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察，并根据需要对督察整改情况实施“回头看”，针对突出生态环境问题，视情组织开展专项督察。党中央高度重视环境保护督察工作，将其作为推进生态文明建设和环境保护的重大制度安排，2017年，中央环保督察实现了31个省（区、市）全覆盖。2017年，经中央编办批复，六大环境保护督查中心由事业单位转为环境保护部派出行政机构，正式更名为“环境保护部华东督察局”“环境保护部西南督察局”等。“督查”和“督察”一字之差，但大有不同，“督查”侧重于监督企业，“督察”则强调督政，监督党政机关。目前已经分别更名为“生态环境部东北督察局”“生态环境部华北督察局”“生态环境部华东督察局”“生态环境部华南督察局”“生态环境部西南督察局”“生态环境部西北督察局”。“督察局”的一大新增职能是承担中央环保督察相关工作，进一步强化督政。这也意味着，中央环保督察将成为常态 。我国政府为应对日益严峻的环境问题，建立的环境保护系统的相关机构数量和人员数量的发展变化情况见图3-2。显而易见，无论是环保机构数还是环保系统工作人员数，都表现出明显的攀升趋势，凸显出政府在治理环境上人力、财力的巨大投入。2004—2015年我国省部级以上各类环境保护系统机构数量变化情况见表3-1，具体包括环保行政主管部门机构、环境保护监察机构、环境监测站、环境保护科学研究所、环保宣教机构、环保信息机构；随着社会的发展和需要，近些年我国又逐步建立环保辐射监测机构和环保应急机构。省部级以上的环境保护系统机构总数具有非常明显的增长态势。

2004—2015年我国省部级以上环境保护系统重要类型的机构人员数量变化情况见图3-3，省部级以上的环境保护系统人员总量具有非常明显的增长态势。其中，环境监测站人员数和环境保护监察机构人员数在2012年出现了一增一减的情况。

此外，生态环境是一种典型的公共产品和公共资源，保护环境、治理污染是政府义不容辞的职责。在我国公共产品供给体制中，县级政府作为国家财政体系的基础，直接为辖区居民提供各类公共产品（封进、余央央，2007）。2004—2015年我国县级环境保护系统的机构数量发展情况见表3-2，从表3-2中发现，县级环境保护系统机构总数从2004年的7576个发展到2015年的9154个，具有较明显的上升态势。其中，环境监测站数量也呈直线式增长趋势。

2004—2015年我国县级环境保护系统的机构人员数量发展情况见图3-4。类似地，县级环境保护系统机构人员总数从2004年到2015年基本上呈现出直线式增加趋势，到2015年已经达到146696人。其中，县级环境保护系统各类机构人员数量变化情况与省部级以上环境保护系统各类机构人员数量变化情况明显不同。环境监测站人员数量和环境保护监察机构人员数量在2012年出现了一减一增的情况，刚好与省部级以上的两类机构人数变化相反。

为了及时了解环境状况和发展变化趋势，我国建立起了各种环境监测项目，例如，环境空气监测点位、酸雨监测点位、沙尘天气影响环境治理监测点位、地表水水质监测断面点位、集中式饮用水水源地监测点位、近岸海域监测点位、开展环境噪声监测的监测点位和开展污染源监督性监测的重点企业数等。在此不再一一展开分析，以下主要从环境监测机构、人员和设备等方面进行分析，并以环境空气监测点位数进行图示分析。

2017年我国各省份环境监测机构数量与人员数量的分布情况见表3-3。从环境监测部门／机构数的省域数量来看，2017年前三甲分别是河北、四川和河南，均超过200个，而后三位分别为北京、上海和宁夏；从环境监测人员数量来看，前三位分别是河南、四川和山东，后三位分别是宁夏、青海和西藏。当然，各省份建设环境监测部门／机构，配备环境检测人员需要结合地区行政区划、地域面积等因素进行综合考量，但机构和人员数量的多寡也在一定程度上间接反映出地方政府的重视程度和地区环境状况。

2017年我国各省份环境监测用房面积、经费和设备分布情况见表3-4。可以看到各省份差异较大，2017年环境监测用房面积最大的四川是最小的天津的264倍；环境监测业务经费最多的山东是最少的青海的77.77倍；监测仪器设备台套数四川最多、天津最少，相差100多倍；环境监测设备价值四川最高，西藏最低，四川是西藏的27倍。

2007—2017年我国环境空气监测点位数量的发展情况见图3-5，由图3-5可以看出，在我国空气污染问题最严重和公众对空气质量最为关注的2010—2012年，环境空气国控监测点位数量也急剧增加，后几年基本维持不变。而来自市场的环境空气监测点位数量随着近些年人们进一步关注环境增加较为明显。

2011—2015年我国环境教育基地建设情况见图3-6。通过环境教育基地建设加强环境教育宣传和开展各类环境保护教育活动，让企业和社会公众更多地理解环境污染的危害和良好环境如何构建。通过积极引导和动员全体社会成员共同构建绿色和谐环境，创建美好生活。因此，环境教育基地建设对环境保护和污染预防有着重要作用。从图3-6中也不难发现，环境教育基地数量也在不断发展增加。

3.2.2　我国政府环境保护和污染治理的行动表现

接下来，本小节主要通过近些年来政府的环境保护投资等宏观数据和社会公众对政府环保工作的评价等微观调查数据来简要分析政府环保行动表现。

根据《国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则（第六阶段）》 ，环境污染治理投资包括三部分：工业污染源污染治理投资、建设项目“三同时” 环保投资和城市环境基础设施建设投资。工业污染源污染治理投资是指没有被纳入建设项目“三同时”管理的污染治理项目投资，包括治理废水、废气、废物、噪声和其他污染物的投资。建设项目“三同时”环保投资是指已经明确被纳入环境保护“三同时”管理的建设项目环保投资，这部分环保投资将在建设项目全部竣工验收后汇总到当年“三同时”项目环保投资中，在统计年鉴中体现为“当年完成环保验收项目环保投资”。城市环境基础设施建设投资包括燃气、集中供热、排水、园林绿化、市容环境卫生的投资。

首先，从环境污染治理投资总额上看，21世纪后，投资总量绝对额呈大幅上升趋势，从2001年的1166.7亿元增加到2016年的9219.8亿元，其间2014年投资总额最高，达到了9575.5亿元。从相对额来看，以GDP为参照，环境污染治理投资占GDP的比重从2000年到2010年基本上呈现出增加的态势，从1.05%增加到最高值1.84%，之后又略有下降趋势，到2017年为1.15%（见图3-7）。因此，可以看出，党和政府对关系国民切身利益的环境问题投入了大量的资源进行治理。

其次，通过分析城镇环境基础设施建设投资、工业污染源污染治理投资和当年完成环保验收项目环保投资占环境污染治理投资总额的比重及变化趋势来考察环境污染治理投资总额的构成。如图3-8所示，城镇环境基础设施建设投资、当年完成环保验收项目环保投资、工业污染源污染治理投资三者占环境污染治理投资总额的比重依次递减。工业污染源污染治理投资主要衡量排放污染物的老企业结合技术改造和清洁生产用于污染防治发生的投资；而当年完成环保验收项目环保投资主要衡量产生污染物的新建项目与主体生产设施同时设计、同时施工、同时投产（即“三同时”）的污染防治投资。因此，可以发现我国此时期新建项目的污染防治投资总额比老企业的污染防治投资总额相对较高。

以1997年为基期利用消费者物价指数进行通货膨胀调整后2000—2015年我国工业污染源污染治理投资各项的分布和发展趋势见图3-9。总体而言，治理噪声以及治理废物的投资金额相对较稳定，2000—2014年并没有发生显著的变化。同一时期的治理废水的投资金额呈现出倒“U”形发展趋势，在2007年达到最高；治理废气的投资金额变化相对较大，尤其是在2013年和2014年呈现出爆发式的增长趋势，2015年开始又略有下降。

2000—2015年我国完成环保验收项目环保投资的变化趋势见图3-10。由图3-10可知，除了2008—2009年环保投资额出现了较大幅度下降，总体而言，我国当年完成环保验收项目环保投资额呈现明显的上升趋势。

2000—2015年我国城镇 环境基础设施建设投资中各项的变化趋势见图3-11。环境基础设施建设投资包括排水、园林绿化、市容环境卫生、燃气和集中供热的投资。2000—2014年，我国城镇排水、园林绿化、市容环境卫生、燃气和集中供热等各项环境基础设施建设投资总体上均呈现上升趋势，排水与园林绿化的投资额相对而言在2010年以前增加的幅度较大，但2010年后变化不大，而且略有小幅下降。其他如集中供热和燃气的投资额在2012年后也出现了下降趋势。

2000—2015年我国政府所处理的环境行政处罚案件和受理的环境行政复议案件情况见图3-12。不难发现，环境行政处罚案件数量有明显的增加趋势，这折射出潜在的可能性：一是环境违规事件在逐年增加，环保系统行政效率并未提高；二是环境违规事件数量可能并无多大变化，环保行政系统效率大大提高；三是事件数量增加，效率也在提高；等等。总而言之，这种增长至少能够说明政府对环境问题越来越重视。

2011—2015年我国社会环境宣传教育相关活动情况见图3-13。政府通过加强社会环境教育宣传，让企业和社会公众更多地了解环境污染的危害和良好环境如何构建，通过积极引导和动员全体社会成员共同构建绿色和谐环境，创建美好生活。

检验政府工作最终要以公众的切身感受为重要标准，即一切从公众的切身利益出发，让公众有真真切切的感知。为此，利用全国大型微观调查数据——中国综合社会调查（China General Social Survey，CGSS）2010年、2013年和2015年的数据中社会公众对政府环境工作的评价进行了简要分析。其中有一题为：“在解决中国国内环境问题方面，您认为近5年来，中央政府做得怎么样？”要求受访者从“片面注重经济发展、忽视了环境保护工作”“重视不够，环保投入不足”“虽尽了努力，但效果不佳”“尽了很大努力，有一定成效”“取得了很大的成绩”“无法选择／说不清”中进行选择，公众的选择结果统计情况见表3-5。总体来说，社会民众对中央政府在解决环境问题方面的作为评价并不高，选择“尽了很大努力，有一定成效”和“取得了很大的成绩”的比例，无论是在2010年还是2013年，占比均不足40%。2013年相比2010年变化并不太大，而且均有16%以上的民众表示“无法选择／说不清”。

类似地，2010年和2013年公众对地方政府解决环境问题的评价见表3-6。社会公众对地方政府在解决环境问题方面的作为评价同样不是太好，选择“尽了很大努力，有一定成效”和“取得了很大的成绩”的比例，无论是在2010年还是2013年，相比中央政府均低一些。对比2013年和2010年可以发现，均有14%以上的民众表示“无法选择／说不清”。

2015年CGSS问卷针对受访者对政府在环境保护工作方面的表现是否满意的统计结果见图3-14。由图3-14可以看出，2015年评价为“满意”的比例较高，而评价为“不满意”与“非常不满意”的比例不足20%。总的来说，2015年受访群体对政府环境保护工作的评价还是比较满意的。