“十四五”中国经济发展展望

刘强

“十三五”以来，中国经济坚持稳中求进，贯彻新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，推动高质量发展，沉着应对外部挑战明显上升的复杂局面，采取有效措施抗击新冠肺炎疫情对经济的严重冲击。“十三五”规划顺利实施，主要指标总体如期实现，规划确定的各项目标任务顺利完成。“十三五”时期的经济社会发展成就，为确保实现全面建成小康社会奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家提供了坚实基础。

一、“十三五”时期经济发展奠定了良好基础

“十三五”期间，我国经济社会发展取得了全方位的历史成就。国内生产总值在2016—2019年保持了6.7%的年均增速。国家统计局发布的2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年我国经济总量突破百万亿元大关。全年国内生产总值达101.6万亿元，比上年增长2.3%，是全球唯一实现经济正增长的主要经济体。人均国内生产总值连续两年超过1万美元。

三大攻坚战取得决定性成就。党的十八大以来，9899万农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，绝对贫困历史性消除。生态文明建设力度之大前所未有，重大生态保护和修复工程深入推进，2019年单位国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）能耗比2015年下降13.2%，全国337个地级及以上城市空气质量优良天数占比为82%，地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例达74.9%，污染防治阶段性目标顺利实现，生态环境质量总体改善。防范化解重大风险取得积极成效，金融乱象得到有效遏制，影子银行规模大幅缩减，房地产调控长效机制建立健全，金融等领域风险隐患得到有效控制。

制造业稳步迈向价值链中高端。劳动力和资金向高技术产业和装备制造业等先进制造业的转移步伐加快。根据第四次全国经济普查数据，2018年末，高技术产业和装备制造业从业人员占规模以上制造业的比重比2013年提高3～5个百分点，资产总计占比提高6～7个百分点。战略性新兴产业积聚壮大，成为制造业发展新引擎。

新动能加快培育。中国在新产业、新业态、新商业模式下的“三新经济”快速发展。2016—2019年，战略性新兴产业工业增加值年均增速为10.5%，快于同期规模以上工业增加值年均增速4.4个百分点；战略性新兴服务业营业收入年均增速为15.2%，快于同期服务业营业收入年均增速3.9个百分点。2019年，我国战略性新兴产业增加值占GDP比重达11.5%，比2014年提高3.9个百分点，已成为推动产业结构转型升级、经济高质量发展的重要动力源。

城乡区域发展协调性增强。乡村振兴战略加快实施，农村生产生活条件显著改善，农村人居环境大幅改善。新型城镇化质量稳步提高，中心城市和城市群人口集聚能力逐步提升。2019年末常住人口城镇化率升至60.6%，比2015年提高4.5个百分点，1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标取得决定性进展。

人民生活水平全面提高，居民生活质量显著提升，初步构建起覆盖全民的基本公共服务体系，基本公共服务均等化水平稳步提高。2019年全国居民恩格尔系数降至28.2%，比2015年下降2.4个百分点，家电全面普及，每百户家用汽车拥有量达35.3辆。多层次社会保障体系加快构建，养老、医疗、失业、工伤、生育保险参保人数持续增加。保障性安居工程建设加快推进，2016—2019年全国棚户区改造开工累计2157万套，2019年城镇居民、农村居民人均住房建筑面积分别达到39.8平方米和48.9平方米。教育现代化取得积极进展，2019年九年义务教育巩固率达94.8%，高等教育毛入学率超过50%，劳动年龄人口平均受教育年限为10.7年。人民健康和医疗卫生水平不断提高，新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果，居民平均预期寿命2019年达77.3岁，比世界平均预期寿命高近5岁。

开放型经济新格局加快构建。共建“一带一路”不断走深走实，成功举办两届“一带一路”国际合作高峰论坛，累计与138个国家和30个国际组织签署200份共建“一带一路”合作文件，雅万高铁、中老铁路、瓜达尔港等重大项目取得积极进展。到2020年8月底，中欧班列累计开行近2.9万列。外贸发展稳中提质，2019年货物贸易进出口总值达31.54万亿元，位居世界第一，集成电路等高附加值产品及知识密集型服务出口保持快速增长。开放型经济新体制加快构建，设立21个自由贸易试验区，海南成为内地第一个自由贸易港。“引进来”和“走出去”水平持续提升，2019年实际利用外商直接投资规模达1381亿美元，再创历史新高，非金融类境外直接投资1106亿美元，中国装备、技术、标准和服务稳步“走出去”。

对外经贸关系由商品、要素流动型开放向规则、标准等制度型开放转变。中国从2018年起在全国范围内推行外商投资负面清单制度，先后推出三版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，2020年版负面清单的“限制”与“禁止”项目缩减至33条，较2017年指导目录压缩了30条。而在自贸区内，负面清单制度早在2013年就已开始推行，“十三五”时期，中国先后推出四版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，条目由2013年版的190条缩减至2020年的30条，较之全国版33条的负面清单更加开放。

二、“十四五”期间面临复杂的新局面，机遇与挑战并存

展望“十四五”，中国将面临复杂的新局面。一方面，中国经济在40年改革开放的基础上，增长动力依然强劲，具备了不断消纳新技术、新动能的经济能力，经济发展趋势不可遏制；另一方面，人口增长失速加快了老龄化的进程，基础研究与原发创新的不足导致科学技术这个“第四产业”的生产和新技术供给依赖于外部，国际政治、经济环境也出现了若干不和谐的现象。总体来说，“十四五”期间中国经济机遇与挑战并存，这一时期也将成为中国经济实现现代化目标的关键时期。

（一）中国经济发展动力依然强劲

1．超大规模市场经济优势继续显现，消费能力进一步增强

从市场规模看，我国已成为全球第二大消费市场，汽车、家用电器等家庭耐用消费品销售量已居世界首位，但人均拥有量与发达国家相比还有差距，相关消费仍有巨大增长空间。我国拥有世界上规模最大的中等收入群体，庞大的中等收入群体构成了我国中高端商品和服务的消费主体，推动商品与服务消费扩容提质，促进服务消费比重提高，为持续发挥超大规模的市场优势提供坚实基础。中等收入群体规模大且增长潜力大，对中高端产品和服务的消费需求增长快。

从超大规模经济的生产角度看，我国的规模经济优势比较突出，综合成本优势突出，供需协同性强。我国拥有广阔地域、14亿人口，拥有大规模要素供给、大规模市场容量，这使大规模布局生产能力成为可能。随着国内统一市场建设、营商环境完善取得积极进展，规模经济优势更加巩固。尽管近年来一般劳动力成本确有上升，但在中高端人才成本上我国仍有优势，每年普通高校毕业生人数超过700万人，供给充分。同时，中国拥有完整的工业体系，是世界上唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，这为我国供给体系有效组织大规模低成本生产奠定了良好的基础，能够促进形成供需协同推进的局面，进一步扩大市场边界。

2．双循环经济发展格局增强发展动力，提高抗冲击能力

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出：“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。在双循环中，主体是国内大循环，发挥超大规模市场优势，促进经济高质量发展。双循环相互促进，使国内市场和国际市场得以更好地联通，培育系列新产业、新业态、新模式，推动我国经济从“超大”向“超强”转变。

“双循环”新发展格局中，明确了“以国内大循环为主体”，这要求我们把促进国民经济持续健康发展的立足点放在国内；而“国内国际双循环相互促进”则要求我们在依托国内市场的同时更要积极参与、主动引领更高层次和水平的国际交流与合作。这为我国“十四五”形成更高水平的开放型经济新体制指明了方向。

3．进一步扩大开放带来更广阔经济发展空间

2020年4月27日，中央全面深化改革委员会第十三次会议强调，对事关经济高质量发展的体制机制问题，要抓住稳定产业链供应链、扩大对外开放等重点，统筹部署。

中国促进贸易和投资自由化、便利化，反对贸易保护主义，支持多边贸易体制，促进国际产能合作，在更高层面上、更广空间内参与国际合作，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络，加快培育国际经济合作和竞争新优势。2019年10月24日，世界银行发表《全球营商环境报告2020》，中国营商环境排名由第46位上升到第31位，提升15位。中国从2018年开始举办中国国际进口博览会，这是迄今为止世界上第一个以进口为主题的国家级展会，是国际贸易发展史上的一大创举。

“一带一路”建设将带动西部地区的对外开放，通过中俄蒙、中国—中亚—西亚、中巴经济走廊建设和欧亚大陆桥建设（中欧班列）实现内陆与欧洲和欧亚广阔市场的直接融合。“一带一路”建设为中国扩大开放搭建了新平台，也有利于促进世界经济增长、深化地区合作。

2021年3月22日，中国商务部宣布，中国已完成区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的核准，成为率先批准该协定的国家。RCEP各成员国均表示，将在今年底前批准这一协定，推动该协定于2022年1月1日生效。RCEP成员国总人口达22.7亿，GDP达26兆美元，出口总额达5.2兆美元，这三项指标均占全球总量的30%左右，是目前全球规模最大的自由贸易协定。2020年12月30日，历经7年共35轮谈判后，中欧领导人共同宣布如期完成了中欧全面投资协定（China-EU Comprehensive Agreement on Investment，以下简称中欧协定）谈判。中欧协定生效后，将取代中国与欧盟成员国之间现行有效的26个双边投资协定，继而为中欧双向投资提供一个统一的法律框架，为中欧双向投资带来“更大的市场准入、更高水平的营商环境、更有力的制度保障、更光明的合作前景”。

为进一步扩大开放，中国不仅积极推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，推动构建公正、合理、透明的国际经贸投资规则体系，维护和发展开放型世界经济，共同创造有利于开放发展的环境，促进生产要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，还反复强调中国坚持共赢开放，不奉行零和博弈。

（二）风险与挑战

中国经济也面临着一些结构性的问题，比如人口结构失衡，后续劳动力供给不足，国内劳动、土地、环境成本上升，对外经贸摩擦加剧等，需要未雨绸缪，积极应对。

1．人口形势复杂，新生人口断崖式下跌，养老金积累后续乏力

人口和劳动力是经济发展的首要因素，但是执行了40多年的一胎化计划生育政策和养育成本的快速提高，导致了新生人口的急速减少和中国人口老龄化高峰提前到来。2020年，公安部口径统计的出生人口数据为1003万，与2019年1465万出生人口相比呈现断崖式下滑。根据公安部和国家统计局数据，2009年，中国60岁及以上老人的数量为1.67亿人，占人口总数的12.5%。2019年，中国60岁及以上老人的数量已快速攀升到2.54亿人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上老年人口为1.76亿人，占总人口的12.6%。

根据联合国所做的中国人口预测（见表1），其低方案显示，在2025年中国人口即将达到峰值。以现在的数据和社会形势看，其65%城镇化率情景的低方案更为接近中国的实际情况，即2025年人口达到峰值13.96亿。即使按中方案，2030年也将达到人口峰值，而其高方案中的预测已经不太可能出现了。与人口增速相比，经济活动人口和劳动人口的数量下降将会更快。

2．国内土地、劳动力、环境产成本持续上升

2016年以来，中国的土地和房地产成本上涨幅度很大。根据中指研究院监测的数据，三亚、兰州、大连三个城市2019年全年土地出让金额同比增长幅度均超过100%。中原地产数据显示，全国50所大城市2019年全年土地出让金额合计4.41万亿元，同比上涨19.3%。其中，16个城市土地出让金额超过1000亿元，杭州市土地成交总金额为2836亿元，位列第一；上海、广州、苏州紧随其后，分别为1992亿元、1864亿元和1850亿元。

2020年的土地市场，“回归一二线”成为主流。Wind数据显示，一线城市土地市场成交总金额约8305亿元，同比增长36.6%。实际上，根据Wind数据，在2019年土地成交规模前30的大中城市中，有19个城市土地成交规模较2019年正增长，珠江三角洲、长江三角洲的城市依然表现强势。疫情特殊情况下，核心城市土地市场的价值被重新认可，供需两端同时发力，将市场注意力重新拉回一二线城市。

劳动力短缺与劳动力成本上升是一个事务的两面。数据显示，2009年之后中国的劳动力成本有了很大幅度的上升。根据一份荷兰合作银行基于2018年数据的研究，中国的劳动力成本已经明显高于泰国和马来西亚等东南亚国家，对比这几年劳动力成本下降迅速的越南，两国的劳动力成本之差更大（见图1）。

随着中国生态文明建设和环境标准的提高，企业相应成本也有较大幅度提高，迫使一些制造业企业转向离沿海港口和市场更远的内地省份。虽然提高环境标准势所必须，但是也必然要付出相应的成本代价。

3．全球产业链重构，部分制造业迁出中国，国内产业升级压力加大

2019年，中国制造业的GDP达到4.23万亿美元，美国是2.45万亿美元，德国是0.85万亿美元，日本是1.02万亿美元；也就是说，中国制造业GDP已经接近美、日、德三国之和。然而随着中国制造业成本的上升和其他新兴市场经济体的竞争，部分制造业开始在中国和其他国家（地区）重新布局，中国吸引制造业投资的势头已经不如从前。荷兰合作银行（来源同前）发布了一个制造业搬离中国目的国的指数（见表2），显示出东南亚在竞争制造业产业链方面对中国构成了挑战。

根据波士顿咨询集团的研究，中国综合制造业成本近年来有了大幅上升。其综合劳动、电力、天然气等成本编制的制造业成本指数显示，中国与美国之间的制造业成本已经十分接近（见图2）。也就是说，中国制造业大国的地位，不仅面临东南亚国家的挑战，也受到着发达国家重振制造业的威胁。

4．国际经济政治环境变化，欧美日技术脱钩风险增加，为中国经济发展带来新的挑战

近年来，随着中国与美欧等发达国家之间经贸摩擦的出现，在政治领域也出现了一些遏制中国的声音，其中技术脱钩是最经常被提起的经济遏制手段，在特朗普执政时期曾经引起了很大的问题。

美国全国商会中国中心于2021年提出的脱钩建议 UNDERSTANDING DECOUPLING ： Macro Trends and Industry Impacts ，包括了以下几种政策工具：

· 审查志同道合的市场经济体之间的贸易和技术政策，以便更好地协调对中国的反应；

· 积极主动的“跑得更快”议程，促进美国工业的创新和竞争力；

· 采取紧急行动，确保至关重要的美国供应链的恢复能力；

· 合理化防御措施，保护美国技术、市场和其他资产免受外国威胁。

从特朗普政府的政策工具看，半导体也就是芯片是美国最有可能采用的政策工具。由于高端芯片领域中国高度依赖进口，一旦美国政府采取措施将会对中国经济产生较大的影响。

三、“十四五”期间经济发展趋势分析

（一）经济继续保持中等速度增长

“十四五”规划纲要草案最显著的特点是，未给定具体的年均GDP增速，只是作了方向性的定性规定，要求GDP增长“保持在合理区间、各年度视情况提出”。此外，规划纲要草案要求“十四五”期间全员劳动生产率增长要高于GDP增长，全社会研发经费投入强度要高于“十三五”，数字经济核心产业增加值占GDP比重要从2020年的7.8%提高到2025年的10%，城镇调查失业率要控制在5.5%以内，居民人均可支配收入增长要与GDP增长基本同步。这些要求实际上也隐含着经济仍然保持较快发展速度的含义。

十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确要求2035年我国要基本实现社会主义现代化，经济总量和城乡居民人均收入迈上新台阶，人均国内生产总值要达到中等发达国家水平。从现在到2035年，GDP要实现翻番，未来15年年均GDP增速要在4.5%左右。年均GDP在“十四五”期间的增长率，粗略估计应该在5%～5.5%。

（二）户籍与人口政策逐步放开，带动新一轮集聚效应与城镇化升级

随着执行多年的一胎化政策的结束和户籍管理政策的松动，中国将开启新一轮的人口集聚过程。“十四五”规划提出，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展。具体措施包括：加快农业转移人口市民化（第二十七章），完善城镇化空间布局（第二十八章），全面提升城市品质（第二十九章）。其中深化户籍制度改革的措施提出：放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万人以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一致。全面放宽城区常住人口300万至500万人的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万人以上的超大特大城市积分落户政策。

完善城镇化空间布局的政策提出：“发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。”具体措施包括：① 推动城市群一体化发展 。形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群。优化提升京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、成渝地区、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。② 建设现代化都市圈 。依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。以城际铁路和市域（郊）铁路等轨道交通为骨干，推动市内、市外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，提高都市圈基础设施连接性和贯通性。③ 优化提升超大特大城市中心城区功能 。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，合理降低开发强度和人口密度。增强全球资源配置、科技创新策源功能、高端产业引领功能，率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提升综合能级与国际竞争力。坚持产城融合，完善郊区新城功能，实现多中心、组团式发展。④ 完善大中城市宜居宜业功能 。充分利用大中城市综合成本相对较低的优势，主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解，夯实实体经济发展基础。立足特色资源和产业基础，确立制造业差异化定位，推动制造业规模化、集群化发展，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心。优化市政公用设施布局和功能，支持三级医院和高等院校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。⑤ 推进以县城为重要载体的城镇化建设 。加快开展县城补短板强弱项工作，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。支持东部地区基础较好的县城建设，重点支持中西部和东北城镇化地区县城建设，合理支持农产品主产区、重点生态功能区县城建设。健全县城建设投融资机制，更好发挥财政性资金作用，引导金融资本和社会资本加大投入力度。稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万人以上的特大镇设市。按照区位条件、资源禀赋和发展基础，因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展。

2020年初，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），国家发展改革委也下发了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（以下简称《任务》）等重要文件。《意见》提出了深化要素市场化改革、促进区域协调发展、推动经济发展向高质量转变的要求。下一个十年，随着要素市场化改革的深入，人口资本信息流动能力及匹配程度逐步提升，产业集聚与催化效应再次兴起，将催生中心城市和节点城市经济发展的新机遇。

新型城镇化高质量发展将呈现新趋势。阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒将逐步被拆除，人口进一步向优势区域集中，大城市、城市群人口集聚效应将进一步增强。核心城市和重点城市将进入都市圈建设时代，发达地区城乡融合发展步伐加快。

随着新型城镇化建设不断推进，都市圈的形成是中心城市与周围地区资源要素双向流动的结果。对特大城市和大城市而言，未来最根本的经济基础是商业服务和金融，而传统的制造业及工业将逐步分散至更低层级的地区。伴随着城市产业与人口的洗牌和重新组合，一、二线城市的土地价值和房地产价值更为凸显，而人口流出地区的三、四线城市和县城的土地和房地产价值下行压力也日益加大，给房地产价格调控带来更大的难度。

（三）数字化技术应用全面推动产业技术升级和新基建

党的十九大报告提出，加快建设制造强国、网络强国、数字中国，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济的深度融合，要抢抓新一轮工业革命机遇，围绕核心标准、技术、平台加速布局产业互联网，构建数字驱动的产业新生态。当前，我国正处于从网络大国迈向网络强国，成为全球互联网发展引领者的关键窗口期，也是数字技术与经济社会深度融合、传统产业数字化的转型升级期。

随着互联网、大数据和AI等技术的深度创新和应用，传统产业数字化转型呈现出更多新特征。在宏观层面，在创新性数字技术的支撑下，促进经济社会资源配置优化升级，重塑经济社会发展范式。在行业层面，数字化转型充分利用数字技术与行业深度融合，实现行业全要素、全环节和全生命周期的贯通，以信息流带动资金流、物资流、人才流、技术流，显著提高行业的效率、质量和价值，进而实现生产方式、商业模式和组织形态的深刻变革。

（四）碳达峰、碳中和政策逐步实施，能源转型推动新的经济增长点

2020年9月22日，习近平主席在联合国会议上宣布，中国将要在2030年之前实现碳达峰，2060年之前实现碳中和。12月12日，我国进一步宣布减排目标，到2030年中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到1200GW以上。“十四五”期间，我国光伏年均新增装机需保证在70GW～90GW，风电年均新增装机需保证在50GW。中国争取在2060年前实现碳中和目标，这一目标将推动可再生能源进入快速增长阶段。

伴随技术进步，光伏、风电为代表的可再生能源逐步替代化石能源已经具备了一定的基础条件，局部地区已经可以实现平价上网。不仅如此，可再生能源发电成本持续下降，目前基本摆脱补贴，其经济性已经可以与火电竞技。国际可再生能源署（IRENA）数据显示，自2010年以来，光伏发电成本下降了82%，陆上风电成本下降了39%。

过去数年，我国光伏和风电装机分别保持全球第一，制造装备国产化水平高，产业链齐全。如2019年底，我国光伏产业各环节多晶硅、硅片、电池片和组件的产能在全球占比保持在69.0%～93.7%。

毫无疑问，碳达峰、碳中和目标将给新能源产业带来前所未有的发展机会，同时还将带动相关材料和器件、设备等领域的发展。除光伏、风电之外，氢能、储能、生物能源等各种新兴能源也将迎来重大的发展契机。

四、推动经济双循环良性互动，保持经济健康、稳定发展的政策建议

经过40多年的高速发展，中国经济已经初步完成了工业化和城市化进程，正在从高速发展进入常态化发展。在这一背景下，以前习惯采用的扩张型财政政策和货币政策也需要转变为以微调为主的常态化宏观经济政策，主要目标应转为保持经济的平稳增长和充分就业，为全体国民提供良好的社会保障和医疗保障，产业政策也应转向促进企业的技术创新、保持长期竞争力。

（一）财政政策从投资型向保障型转变，重心转移到养老和弱势群体保护

近年来，国内建立了总体有效的社会保障体系，大病统筹医疗和农村合作医疗体系在维护国民基本保障方面发挥了重要作用。但是，我国人口老龄化速度明显快于预期，如果不进行中长期的统筹安排，后面的社会保障有可能出现极端困难的局面。同时，财政支出也应向弱势群体保护倾斜，起到社会稳定平衡器的作用。

我国目前已经成为世界第二大经济体，尽管人均GDP水平低于发达国家，但是累积的财富总量如果分配合理的话，应该足以建立一个有效的社会化医疗和养老保障体系。

（二）宏观经济调控向中性货币政策回归，促使资产价格趋于合理，降低金融风险

货币政策是宏观经济调控的基础工具。从2008年“4万亿”政策开始，我国的货币发行量连年快速增长，实际上执行的是一种扩张性的货币政策。在城市化初步完成的情况下，货币政策应走向中性，抑制货币供给量的过快增长，把金融风险控制在萌芽状态。

2019年以来的房地产调控政策已经展现出了这一倾向。2020年的房地产贷款占未偿还贷款总额比例比2019年有所下降，但是仍然处于高位（见图3）。为有效控制金融风险，应出台有效措施，降低城市财政对房地产业的依赖，同时也应加大中央对地方的财政转移支付，降低地方财政的支出压力，减少地方政府的财政收入焦虑。

（三）产业政策重点转向推动产业技术升级，政策工具从补贴型向减税型转变

我国的产业政策在促进经济增长与结构调整方面发挥了积极作用，但这些产业政策过多地以政府选择代替市场选择，而且主要通过减免税、财政补贴、低息贷款、低价供地、低于市场价的能源资源价格等特殊优惠和强刺激手段，以及市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施进行技术选择、产业选择、企业规模选择，在相当程度上改变了市场配置资源的规则，由此也带来了诸多负面效应，例如在某种程度上刺激了过度投资，促成或加剧了产能过剩，降低了资源配置效率，弱化了公平竞争原则等，尤其是抑制了产业技术创新动力，间接导致了我国在技术创新上依赖外国的局面。一些补贴政策在设计之初忽略了后来的产业规模，导致初期答应的补贴落实不到位，产业难以为继，突出的例子就是光伏行业。

在今后的产业政策中，应以推动产业技术升级和提高能效、环境绩效为导向，慎用财政补贴政策，多采用结构性的减税政策，比如对碳中和行业，可以调减若干比例的增值税，研发支出抵扣增值税等。

（四）采取综合措施，扭转人口增速下降的趋势，优化人口年龄结构

中国近年来不婚不生人口快速增加，除了计划生育政策后第一批出生的80后这一代育龄人口基数少这一因素之外，快速上升的生活成本、养育成本也是一个重要的影响因素。因此，要想扭转人口增速下降的趋势，为育龄人口减负是一个重要方面，也将是最有效的政策。具体的政策可以包括：为首套房贷提供低息甚至负息贷款，为聘用哺乳期妇女的企业提供税收抵扣，哺乳期妇女和配偶个人所得税减免，延长哺乳假期，切实降低教育成本等。

（五）以碳中和产业为抓手推动碳中和前景下的能源转型和生态文明建设

加快推进能源革命，发展低碳和清洁能源，实现2030年之前碳达峰和2060年之前碳中和的目标，推动生态文明建设，是时代赋予能源界的重要使命。这一承诺是中国作为一个发展中国家主动提出的，也代表着中国应对气候变化问题的新认识、新行动。这也意味着，中国这样一个高度依赖煤炭、石油等化石能源的超大经济体，需要进行重大的产业结构与能源结构转型才能实现这一目标。这不仅是对能源领域的挑战，更是对整个国民经济的挑战。同时，我们也应该看到，这一挑战同时也是能源与产业经济的重要发展机遇。我们还要认识到，能源转型不是以减缓发展为代价的，而是要通过创新能源新技术、创造能源新业态，来推动经济更好、更快、更绿色地发展。

我们需要在满足经济与民生对能源需求、经济上合理且安全稳定的前提下，推动能源体系从高碳化石能源为主向碳中性能源、低碳能源和非碳能源的转型。具体的措施主要有：①节能；②发展低碳和非碳能源，降低高碳能源比重；③碳基能源的循环利用是我国实现碳中和的必由之路；④生态固碳是实现碳中和的重要途径，这也是建设生态文明的重要意义之一。

（六）继续完善交通、电信、能源等基础设施网络建设，有效降低经济成本

早在2018年底召开的中央经济工作会议上就明确了5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网作为“新型基础设施建设”。2019年全国两会上，政府工作报告明确要求，“加快5G商用步伐和IPv6（互联网协议第6版）规模部署，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设和融合应用”。

传统基础设施与新基建相结合，将大幅度提高中国经济基础设施的灵活性、抗压性、安全性和可控性，在为整体经济注入新活力的同时，也将创造万亿级的新产业。5G与人工智能、大数据、云计算等的结合，带来更加丰富的应用场景，比如无人驾驶、智慧城市、物联网、智能医疗等，将给人民生活带来更多便利。

（七）完善科技创新机制，推动基础研究、工业技术、军民融合技术的研发投入

党的十九届五中全会强调，坚持创新在我国现代化建设全局中具有核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，并把完善科技创新体制机制作为坚持创新驱动发展、全面塑造发展新优势的重要内容。中国经济存在的“卡脖子”问题，并不是因为中国科技经费少，而是现有的科技创新体制没有解决基础研究、军工技术与产业技术研发相互衔接与促进的问题，没有实现科技创新的规模经济与范围经济，在知识共享与产业应用方面没有建立有效的机制。

参照发达国家的科技创新机制，中国应改变目前以国有科研院所为主体的技术研发体系，建立一套依托企业和市场的科技创新体制。具体的政策建议是：重大应用技术创新采用面向企业的招标制，其任务考核不仅是要提供技术包，还要提供可商业化生产的产品线，通过这种模式可以督促科研机构与企业紧密结合，共同推动产业技术的进步，实现重大工业技术的突破。具体的工业技术体系包括新型关键材料、成套数控机床、汽车与航天工业发动机、集成电路、综合能源系统与制造业技术、智慧系统相关技术等。

（八）继续推动改革开放，减少市场准入限制，营建公平有序的市场竞争氛围

围绕生产、分配、流通、消费等环节，打通国内大循环。在生产环节，推动新型基础设施建设；在分配环节，推动生产要素市场化改革，促进要素自由流动，提高资源配置效率；在流通环节，加快通信、交通等基础设施建设，降低企业流通、交易成本；在消费环节，加快融合发展线上线下消费，降低消费者负担，扩大内需。通过这一系列措施畅通国内大循环，发挥规模经济优势，释放国内市场巨大潜力。

加快内外循环联动发展格局的形成。面对全球治理体系的变革，积极融入全球化进程，主动引领两大循环的深度互动发展，利用国内国际两个市场优化资源跨国配置，推动经济高质量发展。继续坚持高水平对外开放政策，推进“一带一路”建设，积极参与全球治理，形成全方位、多层次、宽领域的全面开放型经济新体制，从而为双循环注入不竭动力。

五、总结

回顾“十三五”时期，在新冠肺炎疫情冲击、世界动荡变革等国内外多重因素的影响下，实现我国经济高质量、可持续发展面临前所未有的挑战。总体来看，我国在经济、社会各方面均取得了突破性进展，经济运行情况良好。展望“十四五”时期，我国仍将面临许多困难、风险和不确定性。中国要深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾、新挑战，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，牢牢把握扩大内需、提升产业竞争力这一战略基点。同时，加快推进绿色转型，持续改善生态环境，减少二氧化碳及主要污染物的排放，深度调整产业结构，构建现代化能源体系。此外，加大对于科技创新的支持力度，加快科技机制体制改革，真正做到以国内市场自主确保科技自立，从“市场换技术”迈向“市场强技术”。

参考文献

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