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国务院连续出台《关于深化国有企业改革的指导意见》
（2015年8月24日）、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（2015年9月24日）
等多个配套文件，专门针对进一步推进国企混改的方式和方法，进行更为详细的规定与指导。例如，加大国企集团整体改制上市力度，积极引入各类战略性投资者股权多元化，大力推动国企重组改制上市，根据不同功能定位调整国资比重，建立规范股东行为的内部约束等。由此，“不断增强国有经济创新活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展”，也将成为我国经济发展的新常态。
国企属于全民所有，是我国国民经济的重要支柱，是我国进行现代化建设、发展社会主义生产力、全面建成小康社会的主力军，见表1-3。国企越壮大，人民共有财富就越多，国家用来改善国计民生、促进社会公平、实现共同富裕、缩小贫富差距、抵御各种风险的经济实力就越强。国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，在推动我国经济保持中高速增长、发展新时代中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，国企依然肩负着重大历史使命和责任。习近平总书记系列重要讲话多次对国企改革做出重要指示，“国企是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”
“特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱”
“新中国成立以来，特别是改革开放以来，国企为我国经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善做出了历史性贡献，功勋卓著，功不可没”
“必须理直气壮做强做优做大国企，不断增强活力、影响力、抗风险能力”。
表1-3 2017年国有控股工业企业占全国规模以上工业企业比重单位：%
续表
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资料来源：根据国家统计局《中国统计年鉴（2018）》整理计算得出。
但是，经济发展全球化趋势仍然未变，我国所有经济领域都面对日益复杂的国际市场竞争，国企的转型升级遇到巨大挑战。若离开竞争性市场领域，以维护公有制主体地位为由，反对国企改革则是不切实际的。只有促进国资在国内外竞争性市场领域中不断发挥出优势作用，才能真正巩固公有制主体地位，所以，“要搞好就一定要改革，抱残守缺不行，改革能成功，就能变成现代企业”。
当然，“深化国企改革，要沿着符合国情的道路去改，要遵循市场经济规律，也要避免市场盲目性，不断提高国企效益，提高竞争力、抗风险能力，完善企业治理结构，在激烈的市场竞争中游刃有余”。
所以，要创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，特别是国企法人的所有权、经营权和财产权，以此优化国资运营。国企可绝对控股，吸纳各种社会资本混改，也可相对控股，撤出部分国资份额，统筹使用。国资有控股权，还要有控制权，才能使国企内部形成社会主义生产关系，由此保持部分混合所有制企业整体上的公有制性质。“那种不要国企、搞小国企的说法、论调都是错误的、片面的。任何怀疑、唱衰国企的思想和言论都是错误的”。
“坚持党的领导，是我国国企的光荣传统”。
国企混改必须认真落实党中央、国务院的战略决策，认真贯彻落实“四个全面”战略布局，切实突破体制机制障碍。所以，“建立中国特色现代国有企业制度是国企改革方向，就是把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。
作为国有经济的承载者，我国国企必须担负建设新时代中国特色社会主义伟大事业的责任使命，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，走中国特色社会主义道路。事实上，在我国经济增长速度换挡期、产业结构调整阵痛期、前期政策刺激消化期叠加的新常态下，国企混改要努力克服思维、行为惯例及体制机制障碍。但是，国企混改既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路，而是要从能否坚持和完善“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的社会主义基本经济制度的高度，去看待混改方向对不对，去检验混改措施是否有效。党的十八届四中全会强调，要实现国家立法与国企混改相衔接，做到重大混改决策于法有据。
国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》要求坚持以资本为纽带，即国企混改控股或参股联结的股权关系，完善混合所有制企业治理结构。国资及各类非公资本出资人公平享有股东权利，风险共担，这样才能有效实现国有股东与非国有股东互利共赢。其中，股权平等意味着在国企混改治理机制中，股东之间与公司间发生的法律关系中，所有股东均有合法股东资格，并且，按所持股份性质、内容和份额，享受平等待遇，经充分商议后，确立股权内容。只要股东所持有的股权相同，
混合所有制企业治理就应站在公允超然、一视同仁的立场上，不厚此薄彼、有所偏爱、肆意裁决出有差异的权益义务。
对处于竞争性市场领域的国企混改，国资或各类非公资本依托资本市场，实现股权多元化。具体有如下四种措施：一是增资扩股，扩大总股本，吸收外来股东或基金投资；二是出让产权，战略投资者以现金及技术、设备、其他企业股权的资产评估作价，购买目标企业出让的股权；三是收购兼并，凭借较雄厚的资金、较强的驾驭能力和组织管理能力，收购其他企业掌握更多生产要素，建立适应发展的治理新机制体制，统筹发挥各自资源优势；四是改制上市，由国有单一制生产企业转变为有限责任公司，再发展为股份有限公司，并最终向社会公开募集各类资本而成为公众上市公司，这样才是完整的股权多元化过程。
鼓励各类所有制资本，即国资和非公资本（如民企资本、集体资本、境外资本及员工出资等）股权融合。具体有以下七种方式：一是非公资本参与国企混改，通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等方式，可以以货币实物、股权、土地使用权等法律允许的方式出资；二是集体资本参与国企混改，允许经确权认定的集体资产或其他生产要素作价入股；三是境外资本参与国企混改，通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，有序参与国企上市改制、合资合作，充分利用国际市场、技术人才等资源要素；四是推广政府和社会资本合作（PPP），通过投资补贴、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，组合引入社保、国投、财政等长投基金，投资国家重大科技攻坚工程，或参股基础设施改造、公用事业发展、公共产品服务等项目；五是国资入股民企，在公益服务、尖端技术、生态环保和战略产业等重点领域，以市场理性选择为前提，以资本投融资为纽带，发挥国资投资运营公司的平台效应，通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，对发展潜力大、成长性强的民企进行股权投资；六是国企混改探索特殊股权，允许将部分国资转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度；七是国企混改探索员工持股，优先支持转制科研院所、国有高新技术企业和国有科技服务型企业开展试点，支持对经营业绩和持续发展有直接或重大影响的科研人员、经营人员和业务骨干等持股。
国企混改与国有经济主导地位密切相关，其股权比重、改制流程及配套法规，要根据国企实际功能分类制定实施。国有股份比重下降后，设计出保持混合所有制企业控制权的治理机制（如金股、特殊股权等），才是国企混改稳步进行的重点。国企减持国有股份，转变为国家出资的混合所有制企业，国有经济将更多以国资投资运营的方式发挥作用，即国家只能通过参与股东会治理，与其他非公资本股东平等行权，影响混合所有制企业经营决策。但是，不能随时行使控制权，来管控董事会达到影响效果。因此，对某些特殊公益领域的重要国企，国家将在较长时间内，并要在不同程度上拥有必要的控制权。根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，国企分为公益类和商业类。在不同类型国企混改股权结构中，要求国有股份比重不同，治理机制也有差别。公益类国企
采取国有独资、政府行政治理，提供公共物品和社会服务，接受公共补贴。商业类国企采取国资控股或参股、现代公司治理、商业化运营，追求经济效益。但是现有国企还未明确定位，涉及业务繁多。所以，需先推进国资战略性结构调整，即以管资本为主建立体制。基于国资投资运营公司
及大型国企集团，使国资合理流动，同时，与国企混改相结合，动态实现国企功能定位和分类改制的过程。
例如，在通信基础网络设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽及跨流域调水工程等国家核心战略安全领域，要国有独资或绝对控股。当然，也鼓励民间资本以特许经营、参股重大水利工程建设运营项目。例如，建立健全PPP机制，合理选择BT
、BOT
和股权投资等模式。在水资源、森林资源、战略性矿产资源等国家关键性自然资源领域，要国有独资或绝对控股，不仅可有效缓解我国经济面临的资源环境压力，而且为可持续发展拓展环境空间，并提供资源保障。在核电、重要技术平台、基础数据以及战略物资储备等国家发展核心利益领域，要国有独资或绝对控股。这样，就有利于发挥国有经济主导作用，加快科技进步，推进经济转型升级，支撑社会生产力和综合国力。在国防军工、大型安全基础设施和公共服务等竞争性弱的产业领域及自然垄断行业，仍要国有独资或控股，允许民企以分包服务或参股等多种方式与国企合作。在政策性金融机构、开发区开发公司、政府股权基金公司等战略性金融平台领域，涉及复杂业务（如招商投标、土地开发、公共管理等），以国有独资和附条件情况下的控股为宜。在一般资源能源的加工化工产业领域，我国已有一批实力比较雄厚的大型国企，国资可以相对控股，甚至逐渐变为一般参股。在战略性新兴产业中，尤其是发展迅猛的科技创新领域，民间资本不愿冒风险投资，于是只能由国企先行投资。随着创新能力提升及相应产业形成，国资可继续独资或控股，或再减少持股转参股，甚至退出。在重要的工业机械装备产业，国企在基础环节，还扮演着重要角色，国资要控股，以支撑产业发展。在非战略性的一般竞争性市场领域，国资不再增加投入，可出售国有股份，只靠创新竞争发展的已有国企，也可出售国有股份，而转为民企。
因此，划分国企功能分类后，要初步明确国企控制权配置。国有股权变化状态是决定国企混改治理机制的基础，但是，随着我国法律体系的逐渐健全与完善，政府监管重点国企的必要手段，将会逐步从过去主要依靠资本市场的竞争性股权控制，转变为兼有依靠法律规范的有限股权（包括优先股、金股等）控制。即使在特殊公益领域和一般战略性产业中，实行有必要的股权放开政策，也能给保持控制权留有巨大空间。另外，国企功能界定与分类一般会保持相对稳定，但是，也会根据我国经济社会发展情况、国资战略定位目标、国有经济结构调整需要，结合产业发展、技术进步和不同阶段任务使命和发挥作用等具体实际情况而不断调整。由此，便会适时动态配置国企的控制权。