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早在1999年9月22日，党的十五届四中全会就提出“要积极探索公有制的多种有效实现形式，国有大中型企业特别是优势企业，宜于实行股份制的，要通过上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济”。
到2003年10月21日，党的十六届三中全会明确“大力发展国资、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”。
到2013年11月12日，党的十八届三中全会将发展混合所有制经济推向新的政治高度，增添“交叉持股、相互融合”等关键词汇，
并认可我国社会主义初级阶段基本经济制度的实现形式。至此，“国企混改”以更为清晰的方式被纳入“全面深化改革”的顶层制度安排框架，也成为破解“解放生产力，发展生产力，创新驱动，可持续发展”等时代难题的关键环节。
改革开放初期，我国工业企业中所有制结构就已悄然发生变化。1984—1989年，国企改革围绕“扩大自主经营权”与“承包制、租赁制”进行，
工业企业所有制未出现显著变化。但是，值得注意的是，集体企业特别是乡镇企业获得快速发展，其中，部分注册为集体企业却由私人实际控制的民企规模不断扩大。
1993年，党的十四届三中全会正式提出，国企改革要“建立现代企业制度”。1994年，《公司法》实施，为国企“公司制股份制”改革提供了强有力的法律保障。国企纷纷依据行业背景和资产规模，改制为股份有限公司或有限责任公司，并迅速发展。其结果是，集体企业数量大幅缩减，非公资本以买卖国有股份的形式进入国企产权结构调整中。
1995年，“抓大放小”改革举措使大型国企集团化改组“做大做强”，中小型国企以产权交易混改或被完全出让。2005年，国企股权分置改革被视为“二次混改”。
由此，股权多元化成为混合所有制经济发展的微观形态。2013年，党的十八届三中全会提出，以管资本为主改革国资授权经营体制。2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》下发。2018年，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》要求构建国资市场化运作的专业平台。至此，形成深化国企改革“1＋N”指导文件体系，从“管人管资产管事”转变为“管资本”，同时，国企可实施混合所有制企业员工持股等改革措施。
目前，我国国企并不是完全市场化的竞争主体，其所承担的战略性、社会性的政策负担是国企效率低下和预算约束的根源。
我国国企有两种基本形成方式：一是国家主管生产经营部门转制，即一些国家部委或省（市）级政府，拥有的部分生产经营性资产或下属事业单位，经过公司制股份制改革，形成国企法人；二是股份制新建，虽归中央或地方政府及其他国企法人所有，但非直接沿袭国家行政管理体系，以特定用途组织生产经营活动，更符合市场竞争要求。如表1-2所示，第一种在国企改革每阶段都有遗留或遗漏。所以，早改革的转制为全民所有制企业，稍晚改革的转制为特殊管理制公司，最晚改革的转制为国有独资股份公司。第二种在公司制股份制改革后新建，所以，转制为国有独资股份公司或国资控股参股的混合所有制企业。
表1-2 国企向现代公司治理体制改革的趋势
资料来源：根据文献整理得出。
另外，业务越重要、所属政府行政级别越高、位于集团控制链越高层级的国企，
采用全民所有制、特殊管理制、国有独资和混合所有制的可能性依次降低。因此，除极个别需要政府行政监管外，大部分国企要参与市场竞争，国资与非公资本融合的混合所有制企业将会大量存在。未来，国资与非公资本的融合趋势可能有以下三种：一是国企集团转制为淡马锡式国资运营公司，并进行战略性股权投资；二是保持国有控股，把部分股权转给社保、私募、保险等股权投资基金，甚至是外资股权基金；三是转让部分国有股权，设立国资产业投资母基金，再与各类社会资本混合成私募子基金，国资委控制、市场化管理，发改委指导。
任何所有制经济都有多种产权组织实现形式，
公有制、混合所有制与私有制都不例外。所有制经济包括一般形式和实现形式，两者存在辩证统一关系。一方面，后者以前者为依据，前者必须通过后者体现。只有两者相结合，才能构成一定经济社会条件下具体的生产经营活动，并实现生产资料所有者的经济利益。另一方面，两者是两种不同层次的经济范畴。前者属于政治经济，界定所有制性质，相对比较稳定；后者属于经济运行，表示经济运作方式及其相关机制设计，不断发生变动。而且，前者决定后者的演变趋势。此外，在经济社会中，私有产权、公有产权往往会并存于同类所有制。经济组织也会由多种产权结构组合而成，可以是纯粹的某类产权单一组成，也可以是并存的多类产权混合组成。所以，在我国市场经济条件下，国企股权多元化使得股权结构多样化，引入非公资本，国资控股或参股，组成多种股权结构的混合所有制企业，以此调试优化资源配置，不断适应市场竞争的变化。经济运行实现形式发生演变，所有制经济性质不变。
在现阶段，各种所有制经济成分之间有功能互补性，但还无法完全相互替代。在微观层面上，各种所有制经济成分协作发展，可充分发挥市场竞争机制，提高经济运行效率。股份制是一种能实现多类所有制经济成分并存，而且能组成多种样式混合产权结构的实现形式。在西方发达国家的资本主义所有制中，私人产权和公有产权共时态存在，同时，也会出现私人资本社会化的现象。第一阶段，资本家的私人资本组成，几乎全是资本主义的社会资本，劳动者及其他社会组织公有资本股份比重小；第二阶段，公有资本股票投资，加大公有法人持股比例，介入社会的整体资本结构中，并参与股份公司治理，形成“既有私人资本，又有公有资本”的多元股份公司；第三阶段，股份高度分散，利益相关者增多，私人产权和公有产权相互深入渗透，组成混合产权企业。在我国，国企公司制实现形式将国家所有权与企业法人财产权分离，由此，有利于保障国家及其他出资人的权益，促进国有资产重组改造。国企股份制实现形式将国有资产转化为国有资本，以加速国资社会化流动。混合所有制组织实现形式是国企多元投资主体的产权在股权结构混合的基础上，最终完成在治理结构上的混合。
尽管我国前期国企改革取得巨大成功，但大型国企还处于竞争性领域，而且其发展资金靠国家出资。此外，仍有部分拥有巨额国有资产和庞大员工队伍的国有集团，未被注册成企业法人。同时，还有部分国企已改为国有独资公司，但仍存在“一股独大”的现象。处于电力电信、铁路航空、国防军工、金融保险等领域的特大型国有控股上市公司，其主营业务属于自然垄断行业和国民经济关键产业，但运营不足、效率低下、腐败频发。此外，许多竞争性经营业务也造成价格歧视、分配不公、与民争利等问题，早已引起社会广泛关注。前期国企改革的经验教训，成为后期推行国企混改的重要依据。至2017年底，民企数量达2726.3万户，注册资本超165万亿元。一些有强投资能力的优秀民企和非公资本，渴望被处于垄断领域且有融资优势的国企接收，以拓展其资源配置范围，同时，也为国企混改解决“一股独大”“剥离竞争性业务”提供良好的外部条件。
股东流动性对治理绩效有重要作用：如果缺乏，则会助长管理层道德风险，股东被套牢，资本回报受损；如果太强，将弱化股东对公司的长期责任，使其难以成为积极监督者，特别是持股比例高的核心股东。在国企混改中，有过强流出趋向或缺乏新股东流入，都不利于形成良好的治理机制，难以提升长期竞争力。当然，核心股东固化或与管理层合谋时，新股东流入会更有正面的积极作用。因此，大型国企混改，既要形成多元股权结构，又要有股东流动性。
在引入新股东时，要考虑吸引国有股东，还是吸引非国有股东。从侧面讲，非公资本增长速度远高于国资。一方面，非公资本运行效率和增值率均高；另一方面，大量居民收入正通过创业与投资不断转化为非公资本，更有经济活力和增长动力，也无疑反映我国经济的迅速发展。社会主义市场经济体制，特别是在依法治国框架下，股份制、股权交易与产权保护被纳入一个有包容性、普适性的治理体系中。绝大多数国企并未处于关系国家经济安全和国民经济命脉的行业领域。只要国企依法自愿混改，国资持股数量并不必永久固定。
国资兼并民企，并不是要乘人之危或弱肉强食，而是为了实现优势互补、共同发展。所以，国资与民企可以为开展战略合作而进行资产重组，或为帮助重要民企摆脱负担而转型升级。尤其是涉及国家安全却陷入困境急于出售或面临外资恶意收购的民企，国资出于“捍卫国家安全、拯救民族产业”的考虑，有责任挺身而出，通过兼并收购或投资入股，掌握其控制权。非公资本参与国企混改，也是为了实现两者融合发展，但是，非公资本入股后，很难实际起到各类股东相互监督制衡的作用。所以，国企混改需使非公资本获得对治理决策有效的持股比例。即在治理结构和经营管理中，有相对平衡的话语权，才能真正起到战略性补充作用。混合所有制企业股东，依出资比例和公司章程，享有权利（经营决策权和分红派息权）并履行职责（战略性积极股东义务）。在国企混改中，要充分保障新入股的非公资本股权，根据预先安排的治理机制和入股后的股权结构，使其参与混合所有制企业的资本收益、重大决策和经理人选聘等，进而加速推动现代企业制度和企业内部规章制度建设，使国企混改获得综合绩效。
进入“四个全面”
的新时代，骨干国企可适当进行股份制改革，建立和完善现代企业制度，并以此与非公资本一道生成混合所有制企业，作为社会主义基本经济制度的重要实现形式。国有股份比重适度下降及上市稀释，有助于大型国企改进治理机制，提升竞争力。国资持股既有政治干预问题，又难免出现代理问题，所以，“政资分开”很难做到，在竞争性市场领域，往往还会出现“一股独大”的情况。从经济结构、产业创新和国际化角度看，对多数不必国资控股的国企，允许和鼓励国有股份减持，更大份额地吸引参与混改动机更强非公资本入股，不仅有利于其与优秀民企、跨国公司通过资本联合、治理重组等多种方式合作或合并，而且还能提升我国企业的整体综合实力和跨国发展竞争力。同时，国企通过上市增资扩股、稀释出让股权、调整股权结构等方式混改，提高我国资本市场流动性，提升各类资产投资价值，有助于国民投资财富的积累。
国企混改有我国特有的含义，应将其与西方发达国家及苏联和东欧社会主义转轨国家的“私有化”“民营化”等概念相区别。典型的私有化
是“减少或限制政府使用社会资源、生产产品和提供服务的职责，增加民企承担在上述事务的权利”的行为或倡议。
从发源于英法等西方资本主义国家的私有化实践来看，其主要是为缓和第二次世界大战时期国有化战备状态，通过出售国企等系列经济调节措施，将战备模式转变为和平时期新自由主义发展模式，目的是缓解财政战备补贴压力、弱化政府强势干预与提高经济竞争力。
但发生于苏联及东欧社会主义国家的私有化，是“大量低价变卖国企，权贵阶层瓜分国有资产而成为官僚资产阶级，导致国家经济崩溃，社会贫富差距悬殊”的激进社会改革行为，并最终导致社会主义基本经济制度颠覆与政治制度更替。在总结教训后，我国国企混改的原则和底线就是始终要坚决抵制私有化及其行为倾向。
在西方经济学语境中，“民营化”与“私有化”含义相同。
但在我国，两者概念却有不同。
前者是国企产权发生变化，并通过引入市场竞争的经营机制转换计划经济制度下的企业管理模式，
如对外承包租赁、特许经营等。
所以，民营化含义宽泛且边界模糊，既指国企所有权性质改变，也指其经营体系市场化转变。但是，国企混改既不是私有化，也不同于民营化，既包括国企产权结构改变，又包括经营体系转变，还包括建立现代公司治理制度，而且，主要聚焦于完善公司治理机制上，是私有化和民营化都未曾提及的重要方面。在宏观上，国企混改体现为一个国家或地区不同所有制经济成分长期共存的经济状态，其不可能单纯只有公有制或只有私有制。在微观上，国企混改则表现为由不同性质的产权主体，在现代公司治理机制中，构成混合所有制企业的组织实现形式。所以，国企混改既不是彻底消灭公有制，也不是单纯守住公有制，只改变经营方式和产权构成，而是针对国企“一股独大”的现实，通过非公资本参股、上市募资、员工持股等方式，促进各类所有制资本取长补短、共同发展。
在混改后企业中，首先，国资股份占比虽降低，甚至国有股东不控股，但不会改变国有经济在国民经济中的主导作用，而且还要放大其影响力。其次，各类股权是双向混合，
既有非公资本参股国企，又有国资投资民企，而且，改善不同所有制资本的配置状况，健全公司治理机制，才能提高资本综合利用效率。通过国企混改，重塑或变革阻碍国资提升经营效率、加强运营监管及合理分配利益的体制机制。但重要的是，政府监管部门要对非公资本和民企做好次序选择，同时控制国企混改速度。突击冒进的国企混改，特别是在制度改革还未到位的情况下，其结果往往会令人失望。渐进谨慎式的国企混改，有助于避免政府的重大失误，同时，也得以明确下一步改革该如何去履行新的监管责任义务。当然，政策制定者要决定并安排好改革的优先顺序，以增强有效改革所需的政府能力，这是一项重要挑战。另外，国有股权比例下降，政府也可以保持对企业的控制权。现在，国资以独资或控股来控制指导混合所有制企业，未来可以探索依靠必要的法律规范来进行。