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习近平总书记代表第十八届中央委员会向党的十九大作报告时强调，深化国企混改是提高其全球市场竞争力的重要途径，为创造世界一流企业提供发展的内生制度力量，而且，有助于推进国有经济对我国整体经济的引领效能与主导作用。特别是要实现“国资保值增值，国企做强做优”的新时代发展目标，
国企改革一直被视为我国经济体制改革的中心环节，也涉及多方面的改革措施及问题探索。本研究关注的主要焦点为国企所有制改革。即通过公司制股份制改造，使国企股票能够上市发售，凭借资本市场，采取合资并购、拆分出让等多种方法，改变原来国企的资产规模，丰富所有制治理结构，转变为国资绝对控股的混合所有制企业，重新布局其所属产业的支配力量。甚至于淘汰生产效率低下落伍的国企，将其完全改制为非公资本直接控股或间接持股的混合所有制企业，降低国企对部分行业的垄断程度，减少国资在竞争性市场领域中所占的比重。我国改革开放40多年来，国企在公司制与所有制上已做出许多项改革实践，治理机制也发生了重大变化，但是，国企改革任务的总目标还没有完全实现，还需要向着混合所有制的方向，继续坚持全面深化改革。
目前，国企尚未真正建立“产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学”的现代企业制度。所以，在国企混改中，不同资本所有主体面临各种有形或无形的制度性障碍，直接影响到国有经济的战略性调整。例如，在竞争性市场领域的国企混改中，下属国企股权多元化进度快，甚至由非公资本控股，但是，母公司却未开展公司制或股份制改革，仍为全民所有制，或是国有独资集团。同时，国有股权市场化交易受政策限制，大多只能“打擦边球”或“绕道而行”，便又会导致“政企不分”。而且，在利润率高的竞争性领域中，各类项目基本由国资投资运营，非公资本需进入许可，门槛极高，更不用说会被允许参与国企混改，比如，存在大量“玻璃门”“弹簧门”“天花板”等现象，致使民企只能包揽国企“不愿干、嫌麻烦、成本高、收益低”的设施建设项目。另外，国资管理与经营体制改革滞后，国企混改很难市场化。国资委只有监督国资职能，但重要的人事任命、资产处置、投资决策等权力，分别由其他部门享有，政资不分，政企难分，不同部门都代表国家，对同一家国企行使多种不同的所有者职能。在分配国资权利时，互不相让，在落实主体责任时，却相互推诿。对地方国企混改而言，虽没有多头部门管理，但采用“国资委—国资经营平台—国企”的多级委托代理体系。在链条中间环节的国资平台，通常是地方原主管部门改制而成的“翻牌公司”，“穿新鞋，走老路”，国资管理未能涌现出新的形式。
国有经济的政府公益性功能与市场盈利性功能未加区分，使其运行目标定位与国家战略产业布局并不相符。在指导性政策体系不健全的情况下，许多国企在混改时，分不清经营的“公益性使命与盈利性目的”。大部分都处于“不盈利就不能保值增值国资，盈利又被指责有失市场公平”“混改就会造成国有资产流失，不混改又被指责垄断效率低下”等尴尬的两难境地。于是，不能及时确定国有股权比重，或与非公资本产生控制权冲突。国企功能定位是什么？党的国资与非公资本的关系是什么？十八届三中全会指出，国有经济在国民经济中起主导作用，公有制经济和非公有制经济共同发展。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》既划分出国有经济要保持控制力的领域，也明确了国有经济和非国有经济平等竞争的领域。但是，在很多情况下，对国有经济控制力的含义和方式界定得并不太明白。例如，煤炭、钢铁等资源基础产业，以及通信设备、信息软件等高科技领域，已存在很多有实力的民企，甚至有些已成为行业发展的主要力量。那么，应不应或让不让其参与国企混改？混改后该如何配置控制权？理论分析和政策界定都很不清楚。地方政府往往贴补本地国企，并且将其当作本地经济做大做强或达成政绩的工具，抵制并拖延其混改的进度。这样做，既有地方保护意识的原因，也由经济发展的现实情况所致。
就大部分社会公众来看，将非公资本引入国企、稀释国有股份就是私有化。类似于苏联和东欧国家，对国企全盘“私有化”后，就不断产生“国有资产流失、贫富差距扩大、社会主义政权被颠覆、亡党亡国”的社会惨剧，使国内外都感到非常震撼。还有我国于1992年采用管理层收购和员工持股等方式对国企进行“民营化”改革，却造成“大量国有资产流失、普通工人利益受损”等恶性循环后果，以及因贫富分配不均、贪污受贿引发的社会矛盾风波，仍令人记忆犹新，加之国企改革普遍不够透明，所以，质疑的声音非常强烈。反对国企混改的理论依据在于，社会生产资料公有制才是走向人民共同富裕的保障。显然，上述观点混淆了“国企作为经济主体，要参与市场竞争”与“政府分配社会财富并推动共同富裕的功能”。
但值得注意的是，对国企引入非公资本的偏见，会形成对国企混改和国资运营理解上的偏差，最终造成对国资国企深层改革的质疑，影响未来的政策走向。国企员工对国有身份有深厚感情，混改后，都会感到有失身份、会失业降薪、老无所依，所以会表现出失落焦虑与不安，而聚结为国企混改的群众压力。即使是信奉资本主义的美国，在对公共服务私有化民营化时，也使用“引入竞争机制”的委婉表达，以消除其国民对非公资本“会为省钱减少公共服务供给或降低其质量，更或为挣钱抬高其价格等”的担忧。所以，只有“国企要搞好，就一定要改革”
的理念在社会公众认识中扎根后，国企混改才能得到社会普遍的理解与支持，随后，即使国企深化混改受阻，也会有牢固的社会基础，予以推进。
当然，非公资本有客观的逐利性。其参与国企混改，并不都是为了与国资互惠共赢，肯定也有投机行为，这样，就会导致后期发生道德风险，所以，也需要给予高度重视。国企混改的最终目的是“集中力量办大事儿”，以此提高社会福利，实现共同富裕，而不能靠损害公共利益来换取短期经济绩效，所以，国企混改始终要坚持党的领导，在党中央、国务院的主导下，自上而下，逐步推进。国企“跟谁混、怎么混、混后如何安排”等方案，都要由党中央政策决定。一方面，坚持以公有制为主体、发挥国有经济对国民经济的主导作用；另一方面，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。以政府为核心，改革与市场经济不相适应的产权制度及国企经营机制，由政府把控国企混改节奏，逐步使其成为自主经营、自负盈亏的市场主体。国企混改的目标与内容，随着对社会主义市场经济体制认识的不断加深而逐步明确。从国企改制历程来看，“放权让利”与有商品交易的计划经济相适应，“两权分离”与有计划的商品经济相适应，“股权多元化”与社会主义商品经济相适应，“抓大放小”与社会主义市场经济相适应。所以，“分类混改”要与市场决定资源配置、政府发挥作用相适应。为避免国企混改的不确定性，并将此风险控制在可承受范围内，通常先试点、后推广。例如，党中央、国务院会广泛收集信息，评估混改成本与收益，然后批复代表性国企为混改先行试点，在总结经验后，适度推广。
目前，大多数央企、国企集团公司及二级子公司的股权多元化改革已停滞不前，不建立现代企业制度的话，国企治理机制难以满足资本市场竞争要求。例如，存在各类国企尚有行政级别之分、经理人未经市场选聘、缺少监督约束机制、管理层“党政干部”角色明显等突出问题。另外，在管理体系、运行机制、定位布局、实现形式等方面，国企混改存在各种矛盾，即保障国企经营权益就有失公平竞争，但不保障国企经营就难以适应市场竞争。国企混改政策不明晰，部分是由于理论缺乏创新，但更多的是因为要实际控制国企。例如，有观点认为，国有控股有利于直接指挥国企混改后企业，也不影响上市融资，所以，股权结构不必调整。但是，国企混改并不只是为了实现多元股权结构，而是引入非公资本股东，以此改进治理机制，使国资更好地发挥作用。为混而混，混而不改，就是“拉郎配”。国企混改后，公司治理机制不变，难以促进国资与非公资本更好合作，既不利于国企跨国经营，也不利于国资在放大股份规模的混合所有制企业中积累财富。我国资本市场发展也会受此影响，尤其在竞争性市场领域，还会进一步拖累产业结构优化升级等战略部署。
需要明确的是，国企混改不是对原国企的“推倒重来”，而是在基本维持原利益关系不变的条件下，在国企股权边际增量上，推进资本市场化混改。不铺张、不推广、设试点，尽可能减少国企混改股权多元化后的阻力与风险。实际上，“放权让利”触及的正是增量收益权，而“两权分离”聚焦逐步放开经营权，但“公司制股份制”涉及所有权主体多元化。随后，“抓大放小”及“分类混改”更关注政府在竞争性国企中放开控制权。此外，没有明确的国企股权政策引导，就不会有明晰的产权关系，也就没有资本运营高效率的治理机制，更不会成为硬预算约束市场主体。因此，国企混改的初始环节，还是明确的股权结构政策。我国国企股权政策，要沿着两条主线平行展开：一是以公有制经济为主体；二是鼓励、支持与引导非公有制经济发展。非公有制经济规模逐渐扩张、非公资本实力不断提升以及产品市场和资本市场的激烈竞争，都给国企经营造成巨大外部压力。其中，国企要培养市场嗅觉、利润敏感度和转型活力，才能有综合竞争力，提高经济效益，所以，外部竞争压力会倒逼国企明确股权政策进行混改。但是，大多数社会公众容忍不平等的程度是有上限的，而不管其是否促进效率增长，越来越多的证据表明，国企混改不透明，总会产生一些不平等的竞争或分配现象，反制或延缓混改的继续推进。所以，不能贸然进行国企混改，而是要制度先行，并多关注社会平等。