案例2
拉萨破解“垃圾围城”，守护高原净土

［案例正文］

拉萨市位于西藏自治区东南部，总面积29518平方公里，截至2018年末户籍人口为55.44万人。拉萨市有“日光城”的美称，全年日照时数3000小时以上。近年来，随着拉萨市经济社会的发展，城市规模不断扩大，旅游业迅速发展，生活垃圾数量与日俱增，“垃圾围城”现象突出。党的十九大报告将加强固体废物和垃圾处置单独列为今后着力解决的突出环境问题之一，并为此进行了顶层设计和部署。在全国实施垃圾分类政策的背景下，2017年拉萨市被列入我国首批46个垃圾分类试点城市之一，积极展开垃圾分类行动。

1　垃圾分类刻不容缓

1.1　全面启动生活垃圾分类

经济发展和环境保护如何实现平衡一直是全社会重点关注的问题。伴随着经济的快速增长，拉萨市生活垃圾也在不断增多，堆积成山的垃圾正逐渐吞噬着日益稀缺的城市土地资源。据统计，目前全国600多座大中城市中，有70%被垃圾包围，形成“垃圾包围城市”的局面。 早在2004年，中国就超过美国，成为世界最大垃圾生产国。“垃圾围城”问题受到国家高度重视，在借鉴国外垃圾分类经验的基础上，结合本国实际，我国出台垃圾分类制度，实施垃圾分类措施。

2000年，生活垃圾分类试点工作展开，确定将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林8个城市作为生活垃圾分类收集试点城市。

2010年，住房和城乡建设部等三部委发布了《生活垃圾处理技术指南》，要求应尽可能从源头避免和减少生活垃圾产生，对产生的生活垃圾应尽可能分类回收，实现源头减量。

2015年4月，住房和城乡建设部等五部委发文确定了将北京市东城区、上海市静安区、广东省广州市、浙江省杭州市等26个城市（区）作为第一批生活垃圾分类示范城市（区）。

2016年，垃圾分类被国家领导提升到了“人民群众普遍关心的突出问题”的高度。中央财经领导小组第十四次会议明确要求“推行垃圾分类制度”。

2017年3月15日，国家发展改革委、住房和城乡建设部颁布了《生活垃圾分类制度实施方案》，该方案明确了生活垃圾分类制度实施的目标、垃圾分类的类别、激励机制等内容，全国46个城市将先行实施生活垃圾分类。

2019年，134家中央单位、27家驻京部队和各省直属机关已全面推行垃圾分类；23个省、自治区已制定垃圾分类实施方案；46个重点城市均已公布垃圾分类实施方案。2019年7月1日，上海市正式颁发《上海市生活垃圾管理条例》。上海垃圾分类的立法，使垃圾进入强制分类时代。

1.2　拉萨先行先试

城市经济的快速发展使得生活垃圾产量与日俱增，2013—2019年，短短的7年时间，拉萨市的生活垃圾日产量已从550吨增长到850吨，拉萨市生活垃圾的年增长率也已经达到了10%，这一急剧增长的数字背后，带来的是生活垃圾围城的困境，实施生活垃圾分类势在必行。 随着拉萨市被认定为全国首批46个生活垃圾分类重点城市之一，生活垃圾分类工作拉开序幕。为深入落实习近平总书记关于“普遍推行垃圾分类制度”的重要指示精神，2018年7月，拉萨市出台《拉萨市全面推进生活垃圾分类工作实施方案》，按照因地制宜的原则，积极开展生活垃圾分类试点工作。

拉萨市在生活垃圾分类循序渐进开展之时，也高度重视厨余垃圾的处置，先后颁布了《拉萨市城市餐厨垃圾管理办法》《拉萨市生活垃圾分类管理办法》等政策文件。因为厨余垃圾产量大，与其他生活垃圾混合处理成本高，所以拉萨市计划实施厨余垃圾单独收集、运输，然后集中处置，尽量把厨余垃圾对环境造成的污染降到最小，同时也降低了厨余垃圾处理的成本。

2　垃圾之“患”

生活垃圾给人们带来的困扰就在于垃圾种类多样、产量大、成分复杂。大部分可回收垃圾通过专业化的方式处理可以被再利用，少数有害垃圾一定要经过特殊的方式处理，才能把对环境的危害降到最低。长期以来，生活垃圾的处理多以填埋和焚烧为主，这不但污染了环境，同时也影响到人们的生命健康。

2.1　种类多

每个人每天都会产生一定数量的生活垃圾，日积月累，这个数量将是巨大的。生活垃圾种类繁多，有可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾，这些生活垃圾混合在一起处理，不仅会增加垃圾处理的成本，而且会污染环境。如可回收垃圾，回收以后，经过一定程序的处理还可以循环使用；有害垃圾要经过特殊的方法处理，才会最大限度降低对环境甚至是人们健康的影响。

厨余垃圾在生活垃圾的产量中占比过半，所以对厨余垃圾的处理也显得尤为重要。厨余垃圾含水量大，成分复杂，如果不能及时处理，难闻的气味会污染空气，给人们的生活带来不便。厨余垃圾多数情况下是和生活垃圾一起混合处理，但是这种处理方法可能会对环境造成二次污染。关于厨余垃圾的处理还存在这样一种现象：学校食堂、酒店餐饮部门、政府机关等产生的厨余废弃物并不会被当作垃圾分类处理，而是以免费或收取少量的费用的形式提供给城郊养殖户，这样既解决了这些单位对以厨余垃圾的处理困扰，避免了资源的浪费，也在一定程度上减少了城郊养殖户的喂养成本，本可“一举两得”，但是这种做法不符合生活垃圾分类中对厨余垃圾的专门处理，而且用成分复杂的厨余垃圾喂养牲畜也存在一定的安全隐患。

2.2　产量大

拉萨市生活垃圾的产量剧增主要是在两个时间段：第一个时间段就是元旦和春节时期。这一时期是阖家团圆的时候，也是亲朋好友互相拜访的时期。人们在串门、走访时免不了要送一些礼物，大部分的礼物都会有精美的包装，而大部分包装都是无法重复利用的，由此产生了大量的生活垃圾。第二个时间段是每年5—10月。天气回暖，到了旅游的高峰期，游客的大量增加导致生活垃圾的产量急剧上升。

根据拉萨市环境卫生管理局及各县（区）相关部门提供的数据，2016—2018年，拉萨市生活垃圾的产量呈不断上升的趋势（见表2-1），尤其是2016—2017年，生活垃圾的产量增长较快，增加了7.062万吨；2017—2018年，生活垃圾的无害化处置率有所下降。垃圾年产量的不断增长给人们的生活带来了很大困扰，虽然生活水平在不断提高，但是生活环境的质量却在逐渐下降。城市发展面临的“垃圾围城”困境，迫切需要得到解决。

2.3　处理难

生活垃圾的安放处置一直是城市治理的难题。垃圾产量大、种类多，对垃圾处置的技术提出了较高的要求。大部分生活垃圾产生后难以在短期内分解，例如，烟头和羊毛织物分解的年限为1～5年、橘子皮分解的年限为2年、经油漆漆过的木板分解的年限为13年、尼龙织物分解的年限为30～40年、皮革分解的年限为50年、易拉罐分解的年限为80～100年、塑料分解的年限为100～200年、玻璃分解的年限为1000年。因为每种垃圾分解的年限不同，所以混合在一起填埋、焚烧，势必增加垃圾处理的难度。

在实行生活垃圾分类前，生活垃圾的处理方式以填埋和焚烧为主，极少数可以再利用的废品会被回收。由于人们对垃圾的种类认识不清晰，废品回收只占很少的一部分，大部分的可回收垃圾和有害垃圾一起被焚烧和填埋。垃圾焚烧和填埋因占地面积大，要远离市区和居民的生活范围，以免影响到人们的正常生活，且被占用的土地在长时间内不会恢复，所以对选地要求很高。生活垃圾在集中填埋和焚烧前，还要经过收集和安放的阶段，现多以随意露天安放为主，因为不能及时分类处置，经常会对周围的环境造成二次污染。

2.4　危害大

生活垃圾产量大、种类多，一旦处置不当，无论是对环境的可持续发展，还是对人们的健康都将会造成严重的危害。大部分生活垃圾在分类处置前，要经过分类运输和露天堆放等阶段，如果不及时处置，大部分易腐垃圾会产生难闻的气味，散发在空气中，还会招来苍蝇、蚊子等，带来卫生问题，进而引发疾病。生活垃圾中一部分有害垃圾经过雨水的冲刷会流入河流或者农田中，还有一部分会渗入地下水中，周围居民在食用这种含有害成分的地下水后，身体健康会受到损害。此外，流入农田中的有害物会直接污染土壤，进而导致农作物减产，甚至是死亡。

3　多措并举、刚柔相济

垃圾分类是一项系统工程，已经成为社会共识，需要政府、企业、社区、市民齐心协力，共同努力才能成功实施。

3.1　政府牵头做表率

3.1.1　政策先行

拉萨市出台了《拉萨市生活垃圾分类收集和处理试点工作实施方案》《拉萨市城市环境综合服务垃圾分类典型试点项目方案》《拉萨市全面推进生活垃圾分类工作实施方案》等政策文件，对生活垃圾分类工作进行了全面的部署。生活垃圾分类工作的开展分为三个阶段，分别是源头分类减量、中端分类运输和末端科学处理。政府通过政策引导居民积极参与生活垃圾的分类处理，一是在社区等公共场所宣传、讲解，营造对生活垃圾进行分类的氛围；二是重视培训社区讲解生活垃圾分类的工作人员，提升工作人员的专业化水平；三是在进行宣传讲解之后，通过现场指导等方式加深居民对生活垃圾分类方法的印象；四是加快推进制定和实施生活垃圾分类的激励机制，激发居民参与生活垃圾分类的积极性。

3.1.2　树立理念

生活垃圾分类意识的培养要从学生抓起，尤其要以幼儿园到初中阶段的学生为重点。拉萨市教育局积极组织开展生活垃圾分类教育行动。一是为幼儿园、中小学编制生活垃圾分类知识教材；二是教育部门开展各种课外活动、社会实践，引导学生通过动手实践，参与生活垃圾分类活动来学习生活垃圾分类的相关知识，最终使他们能够从小认识到保护生态环境的重要性，认识到实施生活垃圾分类是保护环境的有效举措，从而真正实现“教育一个孩子，影响一个家庭”的目标。

3.1.3　完善设施

拉萨市实施生活垃圾分类以来，市财政局安排专项经费支持社区、单位、学校等区域内的垃圾分类设施的完善和投放。以拉萨市城关区为例，截至2019年底，环卫局与拉萨城投洁达环卫保洁有限公司积极与部分企事业单位、学校及社区等47个组织对接，分别投放了四分类垃圾箱120套、240升垃圾桶658个、有害垃圾消纳袋116个、脚踏两分类垃圾桶321个。已建成并投入使用的积分兑换超市3家、垃圾分类投放亭4座、垃圾分类可回收物临时存放点13个、有害垃圾临时存放点2个；采购2辆可回收物运输车辆、1辆有害垃圾运输车辆、2辆餐厨垃圾运输车辆和1台大件垃圾运输车辆。

3.2　企业行动紧配合

3.2.1　前端分类垃圾箱投放

生活垃圾分类政策实施以来，拉萨市政府一直把生活垃圾源头减量、分类作为首要任务。生活垃圾源头分类可以有效减少对环境的污染。在实施生活垃圾分类以前，一些可回收再利用的生活垃圾交由废品回收公司处理，但这些垃圾也只占生活垃圾的一小部分，并不能实现从源头上做好分类、减量。随着生活垃圾分类工作的有序开展，城市的主要街道和试点社区都放置了四分类垃圾箱，分别放置可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾（见图2-1）。在投放分类垃圾箱初期，城投洁达保洁有限公司组织工作人员到社区现场指导居民投放垃圾。同时，为了提高居民参与的积极性，工作人员会在居民闲暇时间入户讲解、宣传，分发专门定制的不同颜色的垃圾袋和垃圾分类宣传册，并进行了登记 。宣传册的内容简单明了，藏汉双语，便于记忆。

3.2.2　中端分类储运体系建立

从中端储运体系来看，以往传统的生活垃圾处置多是混装混运，这在一定程度上降低了居民生活垃圾分类的积极性，大部分居民会认为，即使自己在源头做好了垃圾分类，混装混运也会使自己的行为变得毫无意义。因此，生活垃圾分类装载和运输就显得尤为重要。其中，有害垃圾和厨余垃圾的运输难度较大，对装载设备的技术要求较高，需要使用密闭、环保的车辆运输，这样才会减少有害垃圾和厨余垃圾在运输过程中对环境造成的二次污染。拉萨市政府通过购买服务的方式，引进企业负责中端储运。在储运过程中，城投洁达保洁有限公司根据不同种类的生活垃圾配备了不同功能的垃圾清运车，还详细制定具体的运输时间和运输路线，与前端源头分类做好无缝对接工作，为后端的处置提供了便利，大大提高了生活垃圾分类处置效率（见图2-2）。

3.2.3　末端分类垃圾处理设施建设

从垃圾末端处理来看，拉萨市政府通过采用多种模式与企业合作，完善生活垃圾处理设施，做到了末端垃圾的精细化处理。一是可回收垃圾进入资源分选中心。二是厨余垃圾进入餐厨废弃物再利用处理厂。餐厨垃圾处理厂项目于2015年5月以PPP模式公开招标，启迪桑德环境资源股份有限公司为中标单位，2016年7月签订特许经营协议，明确启迪桑德公司负责投资、设计、建设、运营，特许经营期限为20年。三是有害垃圾进入危险废物处置中心焚烧发电厂进行无害化处理。处理单位为西藏自治区危险废物处置中心，已于2014年5月点火运行，目前承担全区工业危险废弃物和拉萨市医疗废弃物的收集处置任务。四是其他垃圾进入资源化利用程序。其他垃圾处理单位为拉萨市生活垃圾焚烧发电厂，采用BOT特许经营模式建设，期限为30年，已于2018年6月正式运行（见表2-2）。

3.3　社区携手志愿者

社区是生活垃圾产生的主要地方。政府引导社区积极参与生活垃圾分类工作，在社区开展试点工作，例如，统建社区共设置4座垃圾分类亭，安装1套四分类垃圾箱、10套四分类垃圾桶，建立1个垃圾分类积分兑换超市。积分超市的商品种类丰富，不但满足了社区居民的日常生活需求，也提高了居民参与垃圾分类的积极性。社区携手青年志愿者开展了“垃圾科学分类，文明你我同行”的志愿活动，志愿者的主要工作是向居民讲解生活垃圾的分类投放，现场指导居民投放垃圾。青年志愿者在生活垃圾分类工作中发挥着重要的作用，实施生活垃圾分类政策取得的阶段性成果离不开青年志愿者的努力。

3.4　人人都是参与者

“刚实施生活垃圾分类时，我感到很苦恼，明明随手就扔了的事情，却还要认真分类再扔。后来看到其他邻居都在认真学习，并且从积分兑换超市换回来不少‘好东西’，我也慢慢开始加入其中。现在，实实在在地体验到垃圾分类带来的便利和好处了。”居民扎西平措说道。随着生活垃圾分类工作的有序开展，居民的参与率也在慢慢提升，可回收垃圾的分出率是最高的，大家参与的积极性和成效有目共睹。年纪大的老人们更是乐在其中，一位名叫罗追达瓦的老人高兴地说：“自从实施垃圾分类以来，经常有专门的工作人员上门为我们耐心讲解生活垃圾如何分类，还为我们发放垃圾分类袋，时间久了，觉得生活垃圾分类也没有那么难了，反而对我们的生活更方便了。”

4　垃圾分类亮点层出

4.1　积分超市

生活垃圾积分兑换超市是拉萨市生活垃圾分类的亮点之一（见图2-3）。城关区嘎玛贡桑街道办事处统建社区是生活垃圾分类的试点社区。把正常超市购物积分兑换商品应用到生活垃圾分类治理上的方式对于大多数社区居民来说很新奇。在生活垃圾积分兑换超市投入使用后，广大社区居民积极参与，都想感受一下用“垃圾”兑换生活用品的成就感。积分兑换超市内的生活用品种类丰富，可以满足大部分居民的生活需要，有毛巾、牙膏、洗衣液、一次性垃圾袋等。在体验到生活垃圾分类带来的便利的同时，社区居民参与的积极性也在不断提高，一大早，生活垃圾积分兑换超市的门口就挤满了前来兑换生活用品的居民，工作人员忙着给可回收垃圾称重、记积分，居民可以根据自己积攒的积分进行商品兑换。例如，1公斤塑料品可积13分，1公斤纸箱可积5分，积累的分数和生活用品的价值是成正比的，一袋盐是20分、一支牙膏70分、一瓶酱油100分、一桶菜籽油则需要370分。有的居民在记完积分后马上兑换了一些小件物品，有的居民则把积分攒在一起，一次性兑换一个大件的生活用品。 一位兑换了一桶菜籽油的大娘开心地说：“家里小孩子用过的书多的是，也没有地方放置，自从开了这个生活垃圾分类兑换超市，给自己的生活带来了很大的方便，真的很便利。”

4.2　科技助力

科学技术的发展对于生活垃圾分类来说无疑是锦上添花，凭借科技手段，城市生活垃圾分类更加便捷、高效。人们所熟知的支付宝也新增了生活垃圾分类的功能，打开支付宝，搜索城市服务，就会根据地理位置定位到居民当前生活的城市，其中就有生活垃圾分类回收功能区，输入垃圾名称就会自动识别、区分垃圾类型。住在纳金城祥苑的李阿姨介绍道：“现在的智能分类功能真是太强大了，像我们这些年纪大的，如果把那么多生活垃圾的分类背下来，可是有点困难了，有了支付宝的搜索功能，再也不用担心会把垃圾放错了。”在李阿姨的带动下，一些年纪大的居民也开始使用手机学习垃圾分类，这样既解决了记忆的难题，也多了一些体验新鲜事物的乐趣，大家积极性很高，并乐在其中。

随着生活垃圾分类的有序推进，科技助力生活垃圾分类又增添了新的内容，即推广使用垃圾分类AR环保购物袋，首批5000个垃圾分类AR环保购物袋已投入使用，扫描环保购物袋上的二维码，就会出现生活垃圾分类的科普教育内容，这种方便的操作吸引了大量的居民加入其中。

4.3　绿色包装

生活垃圾的分类意识培养是一个长期的过程，尤其体现在生活垃圾分类源头减量上。源头分类控制生活垃圾的产量是拉萨市开展生活垃圾分类工作的重要举措。如今，随着居民生活水平的提高，网络购物蔚然成风，大量的快递一方面方便了市民的日常生活，使市民足不出户就能购买到心仪的商品；另一方面网络购物的订单数量惊人，也带来了垃圾产量的大幅增加。为此，针对商品过度包装产生的生活垃圾，拉萨市鼓励发展绿色包装，从生产、流通到使用环节限制商品包装的过度使用，从源头上减少生活垃圾的产量，积极探索快递包装物回收循环利用体系 。

提倡绿色消费也是减少生活垃圾产量的重要一环，推广使用可循环利用物品，也是从源头减少生活垃圾产量的主要做法。拉萨市限制酒店、餐饮行业使用一次性用品，大力推行无纸化办公，积极推行净菜和洁净农副产品进城，减少餐厨垃圾产生量。

5　破解“垃圾围城”，长路漫漫

5.1　政府部门难协调

实施生活垃圾分类不是一朝一夕就能完成的，未来还有很长的路要走。一些政府职能部门的主体责任感不强，措施不力，垃圾分类落实不理想。政府出台政策的速度滞后于生活垃圾分类工作的实际行动，影响公众参与生活垃圾分类的积极性，阻碍垃圾分类的可持续推行。生活垃圾政策的实施不是一蹴而就的，而是一项需要长期坚持的任务。生活垃圾分类工作涉及环保、城管、卫生等多个部门，需要不同职能部门之间相互协调，协同共治，承担好各自职责，然而，各部门职能不同，目标不同，在垃圾分类中互相配合的难度较大。此外，随着生活垃圾分类的推进，政府部门的经济成本和社会成本都在相应增加，导致政府的财政压力加大。

5.2　企业技术难支撑

尽管拉萨市生活垃圾分类工作正在有序推进，但是许多社区还是使用传统的集中运输垃圾处理方式，集中处理垃圾。生活垃圾种类日益多样化、复杂化，对分类处置技术要求较高。企业作为一个营利主体，必然会衡量其成本和收益，所以很难做到以技术创新支撑生活垃圾分类处置。有害垃圾的成分复杂、危害较大、处理较为困难，一些企业对其处理过程缺乏相应的技术支持，可能达不到国家对有害垃圾处理的标准。同时，企业在缺少监督的情况下，出于自身利益的考虑，很难做到垃圾末端无害化处理。

5.3　个人意识难持久

生活垃圾分类政策要想得到有效的实施，光靠政府的引导是不够的，还需要市民的积极参与。如何使生活垃圾分类成为市民自愿、自觉的行动，是生活垃圾分类工作推行的难点。尽管在生活垃圾分类前期，拉萨市政府和社区在宣传和引导上做了大量的工作，但是市民并没有形成生活垃圾分类的良好习惯，导致市民参与生活垃圾分类的行动不持续。在积分超市刚刚建立的时候，很多市民怀着好奇心收集一些可回收垃圾去积分超市兑换生活用品，但是久而久之，随着新鲜感的退去，仍遵循以往的生活习惯，存在把垃圾分类忘得“一干二净”的现象。生活垃圾分类是一个长期的过程，垃圾分类意识和习惯的培养任重道远。

6　结语

2017年，国务院办公厅转发国家发展改革委、住房和城乡建设部的《生活垃圾分类制度实施方案》中，明确46个城市将先行实施生活垃圾强制分类，并要求到2020年底，生活垃圾回收利用率达35%以上。党的十九大报告中明确提出，加快生态文明体制改革，着力解决环境突出问题，加强固体废物和垃圾处置。生活垃圾分类是实行垃圾“减量化、资源化、无害化”的重要举措，是共建共享美丽家园的重要内容，也是改善城市环境、发展城市经济社会的重要途径。拉萨市作为青藏高原的净城、历史文化的名城、改革开放的新城，做好垃圾分类是必行之举。拉萨市实施生活垃圾分类工作由易到难、由粗到细、由点到面，统筹兼顾，取得了显著成效。生活垃圾分类事关生态环境保护，事关社会文明程度，并非一朝一夕之事，需要多部门协同共治和全体市民的共同努力。

［案例思考题］

（1）结合案例分析推行垃圾分类的重要性和必要性。

（2）结合公共管理相关理论，分析在开展垃圾分类工作中各参与主体扮演着什么角色，发挥着什么作用。

（3）根据拉萨市垃圾分类实践，你认为做好垃圾分类工作的重点和难点是什么？

［案例评析］

中国目前有2/3的城市面临“垃圾围城”的窘境，而垃圾分类可使人均生活垃圾产生量减少2/3，实施生活垃圾分类迫在眉睫。随着城市化的推进，拉萨市城市人口不断增加，生活垃圾与日俱增，也正在遭遇“垃圾围城”带来的环境污染问题。“垃圾围城”事实上是政府和市场双失灵的结果。

（1）政府失灵。城市生活垃圾分类具有明显的公共产品属性。一方面，生活垃圾分类过程中，很难采用技术手段将不予支付成本的居民进行有效区分，环境改善的收益获取具有非排他性。另一方面，生活垃圾分类的公共产品属性会较大程度消解城市居民的支付意愿与动力，导致寻求个人利益却难以实现共同或者集体利益的集体行动，滋生“搭便车”的投机现象与行为。市场不愿意提供生活垃圾分类服务，因此需要政府承担大部分责任，但是在现实中，就生活垃圾分类而言，政府存在着明显的职能缺失现象，由此带来“垃圾围城”的问题。政府失灵具体表现在生活垃圾分类的制度体系不完善和供给效率低下等。

（2）市场失灵。垃圾分类实施之前，大量的生活垃圾没有得到科学化的分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，造成环境的大规模污染，进而使公共环境资源被过度利用和严重破坏，最终导致“公地悲剧”。“公地悲剧”产生的原因是外部性。公共环境资源的竞争性和非排他性不可避免地会产生外部性的问题，而且会造成市场失灵。“垃圾围城”具有典型的负外部性。正如古希腊哲学家亚里士多德指出的公共资源的问题：“许多人公有的东西总是被关心得最少，因为所有人对自己东西的关心都大于对与其他人共同拥有的东西的关心。”

针对“垃圾围城”的政府失灵和市场失灵，可以通过多元主体的协同共治来解决。根据协同治理理论，公共事务的治理主体呈现多元化特征，即强调政府、企业、社会组织以及公民等利益相关者以协作共治的方式参与到公共事务治理的全过程。协同治理强调的是公共事务由一方主导、多主体共同参与，在一致性治理目标下，多方主体坚持共商、共建、共享原则，展开平等互惠的治理，促进公共利益的提升。生活垃圾分类是一个系统工程，涉及政府、企业、社区、市民等多方利益主体，涉及经济、生态、民生等众多领域。拉萨市在生活垃圾分类中采取协同治理的方式，调动各利益主体的积极性，实现了多元主体共同参与、共同治理、协同工作，形成了协同共治的机制，明显提升了垃圾分类治理的效能（见图2-4）。

第一，坚持政府主导。实施生活垃圾分类，践行绿色发展理念。政府要有意识地对广大居民的生活垃圾分类行为进行引导和干预，制定相关制度与行业规范，对垃圾分类回收市场进行宏观调控。生活垃圾分类既要统筹全局、设计总方案，又要具体问题具体分析，制定相应的阶段性政策。同时，政府应给予相应的财政补贴，加大资金投入力度，保证生活垃圾分类技术的研发。政府部门还要做好监督和管理，必要时可以采取行政手段来保证垃圾分类政策的有序推行。

第二，引进市场机制。城市生活垃圾是消费废弃物，其成分的复杂性和种类的多样性不逊色于消费产品，因此生活垃圾分类处理对技术手段提出了更高的要求。生活垃圾分类的实施离不开企业主体的参与和支持，企业对市场信息更为敏感，会根据市场需求状况及时对生产进行调整，也通过不断的技术创新提高生活垃圾分类的效率，促使资源配置达到最有效的状态。生活垃圾分类若仅依靠政府一己之力，会给财政带来压力。政府通过构建生活垃圾分类激励机制，采取PPP模式，引进市场力量，借助企业资金投入弥补政府资金的不足。

第三，发挥社区作用。社区在参与生活垃圾分类的过程中起到了不可忽视的作用。社区要定期进行垃圾分类知识普及或举办垃圾分类相关环保活动等，让更多的市民了解和支持垃圾分类回收，增强他们的环保意识，培养垃圾分类习惯。

第四，鼓励市民参与。城市生活垃圾分类最广泛的参与主体是市民。市民既是生活垃圾分类的前端执行者，也是受益者。市民在生活垃圾源头分类处理中发挥着重要的作用，如果市民在源头减量、科学分类垃圾，会大大降低生活垃圾带来的环境污染，提高生活垃圾处置的效率，为末端分类处置提供便利，减少成本。因此培养市民将垃圾分类变为自觉的行动尤为重要。

人类社会的生存和发展离不开良好的生态环境。生活垃圾分类处理是一项促进可持续发展的举措，实施生活垃圾分类政策对城市经济发展、生态文明建设和民生改善都具有重大意义。

［参考文献］

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［8］陈健，林伟彬，李育峻．影响垃圾分类的意愿与行为的实证研究——以广州市为例[J]．城市观察，2020（1）：133-143.

［附录］

国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知

国办发〔2017〕26号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅
2017年3月18日

（此件公开发布）

生活垃圾分类制度实施方案

国家发展改革委　住房城乡建设部

随着经济社会发展和物质消费水平大幅提高，我国生活垃圾产生量迅速增长，环境隐患日益突出，已经成为新型城镇化发展的制约因素。遵循减量化、资源化、无害化的原则，实施生活垃圾分类，可以有效改善城乡环境，促进资源回收利用，加快“两型社会”建设，提高新型城镇化质量和生态文明建设水平。为切实推动生活垃圾分类，根据党中央、国务院有关工作部署，特制定以下方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围，将生活垃圾分类作为推进绿色发展的重要举措，不断完善城市管理和服务，创造优良的人居环境。

（二）基本原则。政府推动，全民参与。落实城市人民政府主体责任，强化公共机构和企业示范带头作用，引导居民逐步养成主动分类的习惯，形成全社会共同参与垃圾分类的良好氛围。

因地制宜，循序渐进。综合考虑各地气候特征、发展水平、生活习惯、垃圾成分等方面实际情况，合理确定实施路径，有序推进生活垃圾分类。

完善机制，创新发展。充分发挥市场作用，形成有效的激励约束机制。完善相关法律法规标准，加强技术创新，利用信息化手段提高垃圾分类效率。

协同推进，有效衔接。加强垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置等环节的衔接，形成统一完整、能力适应、协同高效的全过程运行系统。

（三）主要目标。到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。

二、部分范围内先行实施生活垃圾强制分类

（一）实施区域。2020年底前，在以下重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。

1．直辖市、省会城市和计划单列市。

2．住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市，包括：河北省邯郸市、江苏省苏州市、安徽省铜陵市、江西省宜春市、山东省泰安市、湖北省宜昌市、四川省广元市、四川省德阳市、西藏自治区日喀则市、陕西省咸阳市。

3．鼓励各省（区）结合实际，选择本地区具备条件的城市实施生活垃圾强制分类，国家生态文明试验区、各地新城新区应率先实施生活垃圾强制分类。

（二）主体范围。上述区域内的以下主体，负责对其产生的生活垃圾进行分类。

1．公共机构。包括党政机关，学校、科研、文化、出版、广播电视等事业单位，协会、学会、联合会等社团组织，车站、机场、码头、体育场馆、演出场馆等公共场所管理单位。

2．相关企业。包括宾馆、饭店、购物中心、超市、专业市场、农贸市场、农产品批发市场、商铺、商用写字楼等。

（三）强制分类要求。实施生活垃圾强制分类的城市要结合本地实际，于2017年底前制定出台办法，细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求；其中，必须将有害垃圾作为强制分类的类别之一，同时参照生活垃圾分类及其评价标准，再选择确定易腐垃圾、可回收物等强制分类的类别。未纳入分类的垃圾按现行办法处理。

1．有害垃圾。

（1）主要品种。包括废电池（镉镍电池、氧化汞电池、铅蓄电池等），废荧光灯管（日光灯管、节能灯等），废温度计，废血压计，废药品及其包装物，废油漆、溶剂及其包装物，废杀虫剂、消毒剂及其包装物，废胶片及废相纸等。

（2）投放暂存。按照便利、快捷、安全原则，设立专门场所或容器，对不同品种的有害垃圾进行分类投放、收集、暂存，并在醒目位置设置有害垃圾标志。对列入《国家危险废物名录》（环境保护部令第39号）的品种，应按要求设置临时贮存场所。

（3）收运处置。根据有害垃圾的品种和产生数量，合理确定或约定收运频率。危险废物运输、处置应符合国家有关规定。鼓励骨干环保企业全过程统筹实施垃圾分类、收集、运输和处置；尚无终端处置设施的城市，应尽快建设完善。

2．易腐垃圾。

（1）主要品种。包括相关单位食堂、宾馆、饭店等产生的餐厨垃圾，农贸市场、农产品批发市场产生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、蛋壳、畜禽产品内脏等。

（2）投放暂存。设置专门容器单独投放，除农贸市场、农产品批发市场可设置敞开式容器外，其他场所原则上应采用密闭容器存放。餐厨垃圾可由专人清理，避免混入废餐具、塑料、饮料瓶罐、废纸等不利于后续处理的杂质，并做到“日产日清”。按规定建立台账制度（农贸市场、农产品批发市场除外），记录易腐垃圾的种类、数量、去向等。

（3）收运处置。易腐垃圾应采用密闭专用车辆运送至专业单位处理，运输过程中应加强对泄露、遗撒和臭气的控制。相关部门要加强对餐厨垃圾运输、处理的监控。

3．可回收物。

（1）主要品种。包括废纸，废塑料，废金属，废包装物，废旧纺织物，废弃电器电子产品，废玻璃，废纸塑铝复合包装等。

（2）投放暂存。根据可回收物的产生数量，设置容器或临时存储空间，实现单独分类、定点投放，必要时可设专人分拣打包。

（3）收运处置。可回收物产生主体可自行运送，也可联系再生资源回收利用企业上门收集，进行资源化处理。

三、引导居民自觉开展生活垃圾分类

城市人民政府可结合实际制定居民生活垃圾分类指南，引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类。前述对有关单位和企业实施生活垃圾强制分类的城市，应选择不同类型的社区开展居民生活垃圾强制分类示范试点，并根据试点情况完善地方性法规，逐步扩大生活垃圾强制分类的实施范围。本方案发布前已制定地方性法规、对居民生活垃圾分类提出强制要求的，从其规定。

（一）单独投放有害垃圾。居民社区应通过设立宣传栏、垃圾分类督导员等方式，引导居民单独投放有害垃圾。针对家庭源有害垃圾数量少、投放频次低等特点，可在社区设立固定回收点或设置专门容器分类收集、独立储存有害垃圾，由居民自行定时投放，社区居委会、物业公司等负责管理，并委托专业单位定时集中收运。

（二）分类投放其他生活垃圾。根据本地实际情况，采取灵活多样、简便易行的分类方法。引导居民将“湿垃圾”（滤出水分后的厨余垃圾）与“干垃圾”分类收集、分类投放。有条件的地方可在居民社区设置专门设施对“湿垃圾”就地处理，或由环卫部门、专业企业采用专用车辆运至餐厨垃圾处理场所，做到“日产日清”。鼓励居民和社区对“干垃圾”深入分类，将可回收物交由再生资源回收利用企业收运和处置。有条件的地区可探索采取定时定点分类收运方式，引导居民将分类后的垃圾直接投入收运车辆，逐步减少固定垃圾桶。

四、加强生活垃圾分类配套体系建设

（一）建立与分类品种相配套的收运体系。完善垃圾分类相关标志，配备标志清晰的分类收集容器。改造城区内的垃圾房、转运站、压缩站等，适应和满足生活垃圾分类要求。更新老旧垃圾运输车辆，配备满足垃圾分类清运需求、密封性好、标志明显、节能环保的专用收运车辆。鼓励采用“车载桶装”等收运方式，避免垃圾分类投放后重新混合收运。建立符合环保要求、与分类需求相匹配的有害垃圾收运系统。

（二）建立与再生资源利用相协调的回收体系。健全再生资源回收利用网络，合理布局布点，提高建设标准，清理取缔违法占道、私搭乱建、不符合环境卫生要求的违规站点。推进垃圾收运系统与再生资源回收利用系统的衔接，建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的交投点和中转站。鼓励在公共机构、社区、企业等场所设置专门的分类回收设施。建立再生资源回收利用信息化平台，提供回收种类、交易价格、回收方式等信息。

（三）完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施。加快危险废物处理设施建设，建立健全非工业源有害垃圾收运处理系统，确保分类后的有害垃圾得到安全处置。鼓励利用易腐垃圾生产工业油脂、生物柴油、饲料添加剂、土壤调理剂、沼气等，或与秸秆、粪便、污泥等联合处置。已开展餐厨垃圾处理试点的城市，要在稳定运营的基础上推动区域全覆盖。尚未建成餐厨（厨余）垃圾处理设施的城市，可暂不要求居民对厨余“湿垃圾”单独分类。严厉打击和防范“地沟油”生产流通。严禁将城镇生活垃圾直接用作肥料。加快培育大型龙头企业，推动再生资源规范化、专业化、清洁化处理和高值化利用。鼓励回收利用企业将再生资源送钢铁、有色、造纸、塑料加工等企业实现安全、环保利用。

（四）探索建立垃圾协同处置利用基地。统筹规划建设生活垃圾终端处理利用设施，积极探索建立集垃圾焚烧、餐厨垃圾资源化利用、再生资源回收利用、垃圾填埋、有害垃圾处置于一体的生活垃圾协同处置利用基地，安全化、清洁化、集约化、高效化配置相关设施，促进基地内各类基础设施共建共享，实现垃圾分类处理、资源利用、废物处置的无缝高效衔接，提高土地资源节约集约利用水平，缓解生态环境压力，降低“邻避”效应和社会稳定风险。

五、强化组织领导和工作保障

（一）加强组织领导。省级人民政府、国务院有关部门要加强对生活垃圾分类工作的指导，在生态文明先行示范区、卫生城市、环境保护模范城市、园林城市和全域旅游示范区等创建活动中，逐步将垃圾分类实施情况列为考核指标；因地制宜探索农村生活垃圾分类模式。实施生活垃圾强制分类的城市人民政府要切实承担主体责任，建立协调机制，研究解决重大问题，分工负责推进相关工作；要加强对生活垃圾强制分类实施情况的监督检查和工作考核，向社会公布考核结果，对不按要求进行分类的依法予以处罚。

（二）健全法律法规。加快完善生活垃圾分类方面的法律制度，推动相关城市出台地方性法规、规章，明确生活垃圾强制分类要求，依法推进生活垃圾强制分类。发布生活垃圾分类指导目录。完善生活垃圾分类及站点建设相关标准。

（三）完善支持政策。按照“污染者付费”原则，完善垃圾处理收费制度。发挥中央基建投资引导带动作用，采取投资补助、贷款贴息等方式，支持相关城市建设生活垃圾分类收运处理设施。严格落实国家对资源综合利用的税收优惠政策。地方财政应对垃圾分类收运处理系统的建设运行予以支持。

（四）创新体制机制。鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式，通过公开招标引入专业化服务公司。加快城市智慧环卫系统研发和建设，通过“互联网＋”等模式促进垃圾分类回收系统线上平台与线下物流实体相结合。逐步将生活垃圾强制分类主体纳入环境信用体系。推动建设一批以企业为主导的生活垃圾资源化产业技术创新战略联盟及技术研发基地，提升分类回收和处理水平。通过建立居民“绿色账户”“环保档案”等方式，对正确分类投放垃圾的居民给予可兑换积分奖励。探索“社工＋志愿者”等模式，推动企业和社会组织开展垃圾分类服务。

（五）动员社会参与。树立垃圾分类、人人有责的环保理念，积极开展多种形式的宣传教育，普及垃圾分类知识，引导公众从身边做起、从点滴做起。强化国民教育，着力提高全体学生的垃圾分类和资源环境意识。加快生活垃圾分类示范教育基地建设，开展垃圾分类收集专业知识和技能培训。建立垃圾分类督导员及志愿者队伍，引导公众分类投放。充分发挥新闻媒体的作用，报道垃圾分类工作实施情况和典型经验，形成良好社会舆论氛围。 4OmgYhcQCLz4cZp2ENGJjqOGLV5WTuxP1ExSkvGNvD1JjM3+9dI599+W83cMvNu2