第二章
国有企业改革发展历程综述

自党的十一届三中全会以来，中国开启了改革开放的伟大征程。改革开放40多年来，作为经济体制改革的中心环节，国有企业改革大致经历了扩大企业经营自主权、国有企业制度创新和结构调整、以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展和由管资产向管资本转变推动实现国有企业高质量发展四个阶段。在不同阶段，党和国家坚持问题导向和目标导向，针对不同时期的特点和问题，采取了一系列重大改革举措，紧紧围绕培育企业微观主体活力这条主线，通过完善体制环境，逐步建立了社会主义市场经济体制。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，适应新时代要求，国企改革进一步全面深化，国有资本运营公司和国有资本投资公司成为国资监管机构以管资本为主推动国有企业改革发展和国有资本做强做优做大的重要抓手。

改革开放40多年来，国有企业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济融合，运行质量和效益明显提升，在国际国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力做出了重大贡献。本章主要是通过回顾国企改革发展的历程，梳理国有企业改革的历史脉络，探索国有企业改革发展的规律，理清国有资本运营公司应运而生的过程。

第一节　从放权让利到转换企业经营机制（1979—1992年）

党的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕，国营企业也开启了以放权让利为主要内容的改革探索，围绕调整国家与企业、企业与职工之间的经济关系，从扩大企业自主权入手，采取扩大企业自主权试点、实行经济责任制、进行“利改税”、推行承包经营责任制等一系列措施，增强企业活力，转换经营机制。这一阶段的改革大体持续了14年的时间。

一、扩大企业自主权试点

改革开放以前，国营企业是政府主管部门的附属物，企业的生产经营主要依靠国家或上级主管部门下达的指令性计划来实施，这在我国社会主义建设初期对于国民经济的恢复和发展发挥了重要积极作用。但随着社会主义经济建设的发展，特别是进入改革开放时期，国家把工作重点转移到经济建设上来，人们投入经济建设的积极性空前高涨，对外开放的深化让我们逐步认识到在经济管理、技术发展等方面与先进国家的差距，传统计划经济体制的弊端也逐渐凸显，权力过分集中，自上而下统得过死，压抑了职工群众的积极性、主动性、创造性，不能适应经济社会发展新形势的要求。1978年前后，在总结历史正反两方面经验的基础上，中央对计划经济体制下国有企业体制模式弊端及解决思路的认识逐渐深化，明确提出了放权让利的改革思路。1978年10月，经国务院批准，四川省委省政府在全省范围内的不同行业中选择了重庆钢铁公司、四川化工厂和南充丝绸厂等6户具有代表性的国营工业企业率先进行扩大企业自主权试点，充分调动企业和职工的生产积极性，施行3个月后企业就超额完成计划。该试点由此成为国企改革起步的标志。

1978年12月，党的十一届三中全会召开，确定把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，提出对经济管理体制和经营管理方法着手进行认真的改革，指出现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权，更大范围的试点逐步在全国展开。

1979年4月，中央召开工作会议，正式确立了对国民经济实行调整、改革、整顿、提高的新“八字方针”，明确提出为在全国范围内搞好国营企业改革试点，要扩大企业自主权，把企业经营好坏同职工的物质利益挂钩，按照统一领导、分级管理的原则，明确中央和地方的管理权限。随后国家经委等六部门发出通知，选择首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等8家企业进行扩大企业自主经营权改革试点，国营企业放权让利改革正式启动。

为了把试点工作有序地推广到全国，1979年7月，国务院颁发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》（后称为第一个“扩权十条”）、《关于国营企业利润留成的规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等5个文件，用以指导改革，并要求各地政府和中央各部门再选择一些企业进行试点，取得经验后再积极稳步地推行。到1979年底，全国试点工业企业扩大到4200个，1980年6月发展到6600个，约占全国预算内工业企业的16%左右，但产值和利润分别占60%和70%左右；商业系统的扩权试点企业为8900家，占商业系统独立核算单位的50%，试点企业的产量、产值和上缴利润等增长幅度，一般都超过试点前的水平，也高于尚未试点的同行业其他企业的水平。

扩大企业自主权改革，初步改变了政府统管、企业无权的局面，使企业有了部分的自主计划权、产品销售权和资金使用权，以及部分的干部任免权等；初步改变了企业只按照国家指令性计划生产，不了解市场需要，不关心产品销路，不关心盈利亏损的情况，增强了企业的经营和市场意识。

二、实行经济责任制

通过扩大企业自主权试点，国家放权让利给企业，改善了国家同企业的关系，使企业有了独立的经济权益，但利润留成制度也带来国家同国营企业利润分配关系的调整。同时，企业自主权扩大后，也面临着如何承担相应经济责任的问题。1980年底的中央工作会议明确，扩大企业自主权改革试点主要在6600个企业中继续进行，试点面不再扩大，重点放在总结经验、巩固提高方面。从1981年开始，国企改革从扩大企业自主权试点转向实行经济责任制，处理好国家与企业、企业与职工的关系。

1981年10月，国务院批转国家经委、国家体制改革办公室《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》，要求全面试行经济责任制，重点抓好国家对企业的经济责权利和建立内部经济责任制两个环节。同年11月，为进一步指导规范经济责任制改革，国务院批转国家经委、国务院体制改革办公室《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，强调工业生产经济责任制是国家计划指导下以提高经济效益为目的，责、权、利紧密结合的生产经营管理制度；实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划，首先保证财政上缴任务的完成。

此后，经济责任制很快推行到全国工业企业，到1983年，绝大部分国营工业企业和商业企业都实行了各种形式的经济责任制。与扩大企业自主权改革一样，实行经济责任制调整了国家、企业、职工三者利益关系，使企业增强了活力，在一定程度上克服了平均主义、“吃大锅饭”等现象，调动了企业和广大职工的积极性，促进了增产增收，对于稳定国家财政收入起到了一定作用。到1981年，国家财政状况出现明显好转，由1979年、1980年的财政赤字转为财政盈余37亿元。

三、实行两步“利改税”

推行经济责任制取得了积极成效，但国家与企业间的分配关系并没有得到很好的解决，特别是包干基数通常是通过“一对一”谈判确定的，造成企业“苦乐不均”等问题的发生。此外由于缺乏预算约束力，企业存在投资冲动，基础建设和计划外项目不断加大、难以控制，而又无人对投资结果负责。在这种背景下，1983年，中央决定除少数工业企业外，全面停止推行企业利润包干制度，转而实行“利改税”，把国营企业上缴利润改为按照国家规定的税种及税率缴纳税金，税后利润由企业分配，探索以法律强制性的形式把国家和企业的分配关系固定下来。

“利改税”的改革分两步进行。第一步“利改税”，采取税利并存制度，即在企业实现的利润中先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润进行分成。国务院决定从1983年1月1日起开始对国营企业实行“利改税”，规定国营企业保留原来按销售收入计征的工商税，把相当于基数利润的部分改为所得税。凡有盈利的国营大中型企业，均对实现的利润征收55%的所得税，税后利润再在国家和企业之间合理分配，对小型企业按八级超额累进税率缴纳所得税。1983年4月，国务院批准财政部《关于国营企业利改税试行办法》，明确同年6月1日起，对国营企业普遍征收所得税。到1983年底，全国国营企业除微利企业及经国家批准继续实行利润包干等办法的少数企业外，施行“利改税”的工交商企业突破10万数，占全国盈利企业总数的90%以上。

第一步“利改税”在解决国家和企业的分配关系上又进了一步，改变了企业财务和政府财政的关系，在一定程度上克服了经济责任制过程中国家与企业之间利益分配方面讨价还价带来的弊端，但仍然存在“鞭打快牛”现象，有必要进一步加以改进。

第二步“利改税”由税利并存转为以税代利。1984年9月，国务院批转了财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》，决定从1984年9月开始实施第二步“利改税”，调整税目和税率，国家对国营企业实现的利润先征所得税，然后根据所得税后利润多少再征收调节税，调节税后利润为企业留利，从次年1月1日起开征。

第二步“利改税”把国家和企业的分配关系用税的形式固定下来，但出于增加财政收入的考虑，税率定得较高，又增加了调节税，企业创利大部分都上缴国家，一定程度上挫伤了企业的积极性，导致实施并未达到预期效果。加之推行的时机正好是经济过热后的宏观经济整顿和紧缩期，1985年和1986年预算内国营企业利润出现了持续20多个月的下滑，“利改税”在实施后不久就被承包经营责任制改革所取代。

四、进一步扩大企业自主权

扩权让利改革增强了国营企业的活力，但由于当时认识并不完全统一，在实践中不少扩权措施并没有真正得到有效落实，加之扩权改革本身的局限性，国营企业尤其是国营大中型企业并没有真正地活起来。据统计，1984年全国独立核算的大中型企业有5837户，在这些大中型企业中，搞得比较活的只占15%左右。因此在推行“利改税”政策的同时，广大企业仍然渴望更为宽松的环境，有更多的自主权。为了进一步调动企业的积极性，把经济搞活，提高企业素质，提高经济效益，1984年5月，国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、劳动人事管理、工资奖金、联合经营等10个方面扩大了企业经营管理权限，这就是著名的第二个“扩权十条”。“扩权十条”以法规形式明确了企业经营管理的自主权，在很大程度上为企业松了绑，使扩大企业自主权的改革工作有了更大进展，此后各地、各部门也都根据此规定制定了补充规定和落实措施意见。

五、全面推行承包经营责任制

1984年10月，党中央召开十二届三中全会，通过了《关于经济体制改革的决定》，强调增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节；不能把企业的全民所有同国家机构直接经营的企业混为一谈，企业的所有权同经营权是可以适当分开的；要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。此后以城市为重点的经济体制改革全面展开。

借鉴农村承包责任制的经验，在企业中推行承包责任制成为取代“利改税”继续推进改革的举措。1986年11月，国家体改委发布了《实行企业经营责任制试点意见》，并确定在沈阳、重庆、武汉、石家庄等6个城市进行试点。同年12月，国务院发布了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，明确提出“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。1987年4月，受国务院委托，国家经委召开全国承包经营责任制座谈会，决定从当年6月起在全国范围内普遍推行承包经营责任制。同年8月，国家经委、国家体改委印发了《关于深化企业改革、完善承包经营责任制的意见》，指出实行承包经营责任制，必须坚持“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补”的原则，兼顾国家、企业、职工三者利益。承包基数要体现“鼓励先进、鞭策后进”的原则。承包后增加的留利，要大部分用于发展生产，此后各地区在实践中总结出“双包一挂”和“双保一挂”等形式，“双包”即包上交国家利润指标，包完成企业技术改造任务，“一挂”即企业工资总额同经济效益挂钩；“双保”即保上交国家利税，又保完成重点技术改造任务。为促使企业实施好承包经营责任制，1988年2月，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，指出承包经营责任制是在坚持企业的社会主义全民所有制的基础上，贯彻所有权与经营权分离的原则，转变企业经营机制，增强企业活力，提高经济效益，使企业做到自主经营、自负盈亏的一条重要途径，从而将承包经营责任制纳入法制化的轨道。同年4月，七届全国人大一次会议通过《中华人民共和国全民所有制工业企业法》对“两权分离”的改革原则做了更为明确的规定，将企业的责权利以法律形式做了明确规定，为企业承包经营责任制改革提供了法律保障。

承包经营责任制产生了良好的效果。1987年仅实行两个月就一举扭转了全国工业企业利润连续22个月下滑的局面，当年就增加财政收入60多亿元。1987年同1978年相比，国营企业留利占利润总额的比重由3.7%上升到40%以上，使企业增强了自我改造和自我发展的能力。

在大中型企业普遍推行承包经营责任制的同时，一些小型国营企业也进行了租赁经营责任制等实行“两权分离”的有益探索，先对资产进行评估、确定租金、招标投标，企业主管部门与承租者签订租赁合同，用承租者财产做抵押。承租期内，承租者按规定缴纳税金和租金，在企业留利中提取承租者收入，也取得了较好的经营效果。到1987年底，在88000个国有小型工业企业中，实行租赁经营、承包经营和转让的达到40000个，占总量的45%。

有的企业开展股份制改革的试点。1990年12月，国务院办公厅发布了《关于公开向社会发行股票股份制试点的通知》。1992年5月，国家体改委会同有关部门印发了《股份制企业试点办法》《股份有限公司规范意见》《有限责任公司规范意见》及股份制企业财会制度、人事管理制度等14个配套文件，使我国股份制改革试点逐步走上法制化、规范化轨道。到1992年底，全国股份制试点企业已达3700多家，其中有69只股票（包括18只B股）分别在上海和深圳的证券交易所公开上市。

六、转换企业经营机制

承包经营责任制在试行之初确实产生了立竿见影的效果，但随后也出现了一些问题，如出现负盈不负亏、技术改造资金得不到保证、以包代管等问题，加之当时企业外部经营环境的变化，国营企业再度陷入困境，企业经营效益直线下降，企业负债急剧增加。1990年，全国预算内国营工业企业工业总产值增长1.5%，实现利润总额却下降18.5%，其中税前利润下降58%，企业亏损面达到31%。国营企业面临的严峻形势迫使国企改革的思路转向企业内部经营机制的转换上来。

1991年9月，中央工作会议专门研究如何搞好国有大中型企业的问题，提出增强国有大中型企业活力，除了改善外部条件，更重要的是进一步深化改革，转换经营机制。会议召开之后，转换企业经营机制试点逐步展开，据不完全统计，到1991年底确定转换企业经营机制的企业达766家。1992年7月，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，对全面落实企业经营自主权，加快经营机制转换，把企业全面推向市场做出了明确规定，赋予企业经营决策权、产品销售权、人事权、内部分配权等14项经营自主权。到1992年党的十四大召开前，全国进行各种形式的转换企业经营机制改革试点企业达8000多家。尽快转换企业经营机制的重点之一是打破企业的“铁饭碗”“铁交椅”“大锅饭”，改革劳动用工制度、人事制度和分配制度，努力建立“干部能上能下、职工能进能出、工资能高能低”的经营机制。由此，全国掀起了轰轰烈烈的“破三铁”活动。据统计，1991年全国进行劳动、人事、工资分配、社会保险制度综合配套改革的企业达1458家，涉及职工231万人；试行全员劳动合同制的企业2903家，涉及职工447万人。

七、其他相关方面的改革

随着经济体制改革和国营企业放权让利改革的不断推进，企业的外部经营环境和运行机制也发生了变化。相应地，企业的管理体制、领导体制、行为方式也必须要进行变革，以适应国营企业当时改革发展的要求。

（一）基建投资体制的“拨改贷”改革

为改变企业“敞口花钱”现象，增强企业的经济效益观念，落实企业使用财政资金的经济责任，提高投资效率，国家决定将基本建设投资逐步由财政拨款改为银行贷款，这就是有名的“拨改贷”。

1979年8月，国务院批转了国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》和《基本建设投资贷款试行条例》，标志着“拨改贷”改革的开始。1984年底，国家计委、财政部、中国人民建设银行颁发《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定自1985年1月1日起，凡是由国家预算安排的基本建设投资，无论企业还是事业单位，全部由基本建设拨款改为银行贷款。1985年国家预算内投资386亿元，改为贷款的达到368亿元，占95.3%。虽然“拨改贷”对于建立投资约束机制、遏制资金浪费具有推动作用，但也留下了严重隐患，如企业缺少资本金投入、债务负担沉重、缺乏必要的原始积累用于生产经营等，增加了企业的困难。1989年，“拨改贷”停止实行。1995年，国务院决定将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金，“拨改贷”历史结束。

（二）企业领导体制的变革

我国国营企业的领导体制，在新中国成立以后曾经多次进行过调整，解放初期实行的是军代表制，1950年开始普遍实行工厂管理委员会制度，1951年开始实行生产行政工作的厂长负责制，1956年决定实行党委领导下的厂长（经理）负责制，这种领导体制名义上一直延续到1984年。随着改革的不断深化和企业自主权的不断扩大，企业的领导体制已逐渐不适应现代化大生产的需要，改革的呼声越发强烈。为了解决企业在生产指挥和经营管理上无人负责的问题，从1982年开始，在北京、上海、天津等地进行了国营工业企业厂长负责制的试点。1984年5月，六届全国人大二次会议提出国营企业将逐步实行厂长（经理）负责制，同月，中央办公厅、国务院办公厅印发通知，决定在大连和常州的全部企业，北京、上海、天津、沈阳4个城市的部分企业实行厂长负责制试点。1984年10月召开的中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》提出，现代企业分工细密，必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。1986年9月，中共中央、国务院同时颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，对国营企业的领导体制进行全面改革。随后11月，中共中央、国务院又发出补充通知，强调全民所有制工业企业的厂长（经理）是一厂之长，是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。1988年8月正式施行的《全民所有制工业企业法》明确规定全民所有制工业企业实行厂长（经理）负责制。实行厂长负责制，对于转变企业存在的大家负责大家都不负责的局面、提高决策效率和生产指挥系统的应变能力具有重要作用，但一些企业也同时出现了对厂长（经理）监督约束不足等问题。

（三）由横向经济联合到组建企业集团，国有资本投资公司的“影子”开始出现

改革开放以前，我国工业企业组织结构大体上分为两类，一类是大中型企业，一类是小型企业，两类企业隶属于不同的行政条块，产供销由国家统一安排，彼此间横向联系不多。企业为了谋求发展，必然发生大而全、小而全的经济行为，严重影响了企业自身的发展和国民经济的整体运行。在企业改革开始以后，搞好工业企业的改组联合，改变不合理的企业组织结构，成为经济体制改革特别是国企改革的一项重要内容。1980年7月，国务院颁发《关于推动横向经济联合的暂行规定》，对企业间的各种经济联合给予充分肯定，进而推动了经济联合的发展，一些经济联合体相继成立。1984年10月，党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》公布，确立了国有企业改革在经济体制改革中的中心地位，企业间的横向联合也进入一个新的发展阶段。1986年3月，国务院发布了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，要求通过企业之间的横向经济联合逐步形成新型的经济联合组织，发展一批企业群体或企业集团。这是国家文件中第一次出现“企业集团”的提法。随后，经济联营体发展加速，并且首先在部分大中城市展开，按照经济的内在联系组织商品生产和流通，一些经济联营体还实行计划单列。横向经济联合加强了我国大中小企业之间的经济联系，缓解了企业长期存在的条块分割、封闭运行的矛盾，但由于联合各方的所有制、隶属关系和财务关系不能随意改变，企业间的深度联合存在障碍。

1987年以后，在深入改革企业经营机制的同时，进一步发展各种横向经济联合，主要体现为企业兼并和组建企业集团。1988年企业兼并在全国全面铺开，部分城市还开设了企业产权交易市场，把企业兼并推向市场。随着承包经营责任制的推行和企业兼并、股份制的出现，企业集团得到了极大的发展和推动。1987年国家体改委、国家经委联合发布《关于组建和发展企业集团的几点意见》，提出企业集团的组织结构形式。20世纪90年代以后，在全国治理整顿的大背景下，企业集团进入了巩固和提高的时期。1991年12月，国务院批转国家计委、国家体改委、国务院生产办《选择一批大型企业集团进行试点的请示》，确定首批55家大型企业集团试点名单。到1992年底，全国冠以企业集团名称的经济联合体已有2600多家，列入国家试点的达到55家，其中有的已经发展成为跨地区、跨部门、跨行业的大型企业集团，有的已经开始向跨国经营发展。

（四）探索改革国有资产管理体制

随着放权让利改革的深入，要求摆脱政府对企业干预的呼声日益强烈。1984年，深圳市组建了全国第一家专门的国有资产管理机构——深圳市投资管理公司。1988年3月，七届全国人大一次会议决定设立国家国有资产管理局，作为国务院管理国有资产的职能机构，由财政部归口管理，行使国家赋予的国有资产所有权、监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权等职能，以加强国有资产管理，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。国有资产管理局的成立标志着我国国资管理体制改革迈出了重要的一步。其后，各地相继成立这样的国有资产管理机构。国有资产管理局成立后，陆续开展了产权登记、统计汇总、资产评估、产权流转审批等工作，初步建立起一套基本的国有资产管理制度，对于保障国有资产权益、防止国有资产流失发挥了积极作用，这套制度也为后来国有资产管理制度建设奠定了基础。

第二节　建立现代企业制度与国有经济的战略性调整（1993—2002年）

以1992年邓小平同志南方谈话和党的十四大、十四届三中全会为标志，我国改革开放和现代化建设进入了新的发展阶段，国有企业改革也从政策调整转向制度创新、结构调整阶段。这一阶段最突出的特点是：在经济体制上明确了建立社会主义市场经济体制的改革方向；在企业微观主体上，开启了以公司制股份制改革为主要形式的现代企业制度探索；在整个国有经济结构层面，更加着眼于搞好整个国有经济，从战略上调整国有经济结构和改组国有企业。在改革的外部环境上，社会保障体系从无到有，各种综合手段支持改革平稳度过结构调整的阵痛期，逐渐成为国企改革的兜底支撑，为市场化改革手段提供了重要的保障。这一阶段大体经历了10年的时间。

一、初步建立现代企业制度

经过改革开放初期的改革，总体上看，国有企业活力有了进一步的增强，为企业进入市场奠定了初步基础，但改革没有触及计划经济体制下传统企业制度本身的改造，长期困扰国有企业的政企不分、产权不清、企业自主权不落实、自我约束机制不健全等问题，始终未能得到根本解决。1992年10月，党的十四大正式确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并提出适应建立社会主义市场经济的要求，国有企业改革要进一步从放权让利为主转向机制转换、制度建设为主。1993年11月，党的十四届三中全会审议并通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，现代企业制度的内涵是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。国有企业现代企业制度建设由此展开。1994年7月《中华人民共和国公司法》正式施行，实现了公司制度的法律化，为现代企业制度的建立提供了法律保障。

为了落实党的十四届三中全会精神，1994年11月，国家经贸委、国家体改委会同有关部门选择100家国有大中型企业，开展现代企业制度百家试点。随后，全国各省市先后选定了2500多家国有企业参加了地方试点工作。试点的主要内容是：完善企业法人制度；确立试点企业国有资产投资主体的地位（国有资本投资公司的“影子”逐渐清晰）；确立企业的公司组织形式；建立科学规范的内部组织管理机构；改革企业劳动人事工资制度；健全财务管理制度等。到1997年，试点企业通过不同形式的公司制、股份有限公司和有限责任公司等形式，普遍进行了公司制改制。试点企业在清产核资、明确企业法人财产权的基础上，逐步建立了现代企业制度的领导体制和组织制度框架，初步形成了公司法人治理结构。

党的十五大以后，按照建立现代企业制度的要求，许多大中型国有企业进行了公司制和股份制改造，并在境内或境外资本市场成功上市，这一时期，国有企业上市普遍采用分拆上市的形式，即将企业的优质业务分拆出来单独上市，而其他未上市业务则放在原企业，多数分拆后的上市公司的母体仍是国有独资企业。截至2001年底，我国境内国有控股上市公司903家，境外国有控股H股公司52家。

在建立现代企业制度实际过程中，传统体制的弊端容易被带进新体制，扭曲了公司治理结构。1999年9月，党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》对国有企业建立现代企业制度作出了全面系统的阐述，并对完善公司治理结构提出了新思路。2000年9月，国务院办公厅转发了国家经贸委制定的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》。经过规范化改制工作，国有大中型企业建立现代企业制度工作成效显著，截至2002年底，全国4350家国有大中型企业已有3468家完成了公司制改革，企业按《公司法》规定设立了股东会、董事会、监事会和经理层，初步搭建起公司法人治理的框架。

二、从战略上调整国有经济结构

20世纪90年代，改革的探索使人们逐渐认识到，要想把数以十万计的国有企业每个都搞好是不现实的，大量在一般竞争性行业从事生产经营的国有中小企业没有优势，竞争力弱、效益低下。1992年，国有企业亏损面高达1/3，1994—1998年，全国国有及国有控股企业利润总额由1356亿元连续4年下滑至214亿元。1995年，党的十四届五中全会明确指出，要着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性改组，搞好大的，放活小的。1997年党的十五大报告和1999年党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，要从战略上调整国有经济布局结构，从整体上搞好国有经济，发挥国有经济的主导作用。由此，调整国有经济布局和结构的任务作为国企改革的一项重要内容而展开。

开展企业优化资本结构城市试点。在进行现代企业制度试点的同时，国务院还决定进行优化资本结构的配套改革试点。1994年，国家经贸委印发《关于在若干城市进行企业“优化资本结构”试点的请示》的通知，选择上海、天津等18个城市进行企业“优化资本结构”的试点，在整体推进国有企业转换经营机制的前提下，以市场为依托，采取多种措施探索建立国有企业优胜劣汰机制。试点主要围绕增资、改造、分流、破产等方面展开。优化资本结构的过程是国有经济有进有退调整流动的过程，试点城市在补充企业资本金、减轻企业债务负担、分离社会服务功能、分流富余人员、资产多元化等方面实现了重点突破，在企业破产、兼并和职工再就业方面取得了一定成效。1996年，试点城市扩大到58个，1997年进一步扩大到111个，基本上覆盖了全国所有的中等以上城市。

实行“抓大放小”。“抓大放小”是国家集中精力抓好关键的少数大企业，放开放活数以万计的中小企业。抓大方面，国家在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，培育一批大型企业和企业集团。1997年4月，国务院批转国家计委、国家经贸委、国家体改委《关于深化大型企业集团试点工作的意见》，重点提出建立以资本为主要联结纽带的母子公司体制、进一步增强试点企业集团母公司的功能。截至1997年底，全国省部级以上部门批准成立的企业集团共2302个，企业集团个数占全国独立核算工业企业的个数为1.27%，资产总额却占51.1%，营业收入占45.5%。此后，随着国有企业三年脱困攻坚的推进，经济效益的好转和提升，到20世纪末逐渐形成了一批具有一定规模和实力、发展前景好的大公司和企业集团，成为经济结构调整和企业重组的重要力量，成为参与国际市场竞争的骨干。放小方面，1996—1997年，国家出台了《关于积极推进国有小型企业改革的意见》《关于放开搞活国有小型企业的意见》《关于加快国有小型企业改革的若干意见》等配套措施。国有小型企业发挥“船小好调头”的优势，积极进行各种形式的改革探索，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等形式，加快了改革步伐。截至1996年上半年，各种改革方式所占比重大致如下：组建企业集团占1.69%，企业兼并占5.47%，股份合作制占35.13%，合作制占7.8%，承包租赁占15.7%，委托经营占14.42%，出售转让占11.02%，破产占1.31%，合资占3.42%，其他占3.81%。

推进国有企业战略性改组。1998年国务院机构调整，行业管理体制发生重大变化。为建立适度竞争的市场格局，国有企业战略性改组步伐加快，政企分开迈出重大步伐，垄断行业的改革开始起步，培育和组建了一批特大型的企业集团。2001年，国务院办公厅转发国家经贸委等部门《关于发展具有国际竞争力的大型企业集团的指导意见》提出，企业集团要加快改革和发展的步伐，通过建立现代企业制度、加强和完善战略管理、提高技术创新能力、提高市场营销能力、推进内部改革、加强企业管理、突出主业做好企业集团内部重组和分离分流等7项工作以提高国际竞争力。这项改革使国有经济在关系国家命脉的重要行业和关键领域占据了支配地位，进一步优化了国有经济的布局，提高了国有经济的运行效率和效益。截至2001年底，资产总额和营业收入在50亿元以上的特大型企业集团已有179家。

三、打好国有企业改革脱困攻坚战

国有企业由于计划体制的长期影响、历史形成的诸多问题、多年以来的重复建设以及非国有经济异军突起、1997年亚洲金融危机等市场环境的急剧变化，一些国有企业不适应市场经济的要求，经营机制不活，生产经营面临困境，经济效益下降，负债率过高，富余人员较多，社会负担沉重，部分职工生活困难。数据显示，1997年底，全国16874户国有大中型工业企业有6599户亏损，亏损面39.1%，这些企业的平均资产负债率达到79.9%；1997年全国国有企业亏损额是1987年的12倍，盈亏相抵实现利润比1987年下降了42%。国有大中型企业的亏损问题已经达到了非常尖锐的程度。为扭转这一严重局面，1997年9月党的十五大和十五届一中全会提出了改革脱困的“三年两目标”，即用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到2000年底大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。

国有企业改革脱困攻坚首先从亏损最严重的纺织行业展开。1997年，党中央决定以纺织业作为国有企业改革脱困的突破口，开始了“压锭、减员、调整、增效”为主要内容的结构大调整。1998年，全国共淘汰落后棉纺锭512万，分流安置下岗职工66万人，国有纺织盈利企业实现利润增长28%，亏损企业亏损额下降20%，到1999年底提前一年完成全行业脱困目标。在纺织行业脱困工作取得阶段性成果时，针对煤炭生产总量过剩、市场供过于求的状况，国家作出了“下放、关井、监管”的宏观调控决策，将原中央直属和直管的94户国有重点煤矿下放地方管理，充分发挥中央和地方两个层面的积极性。从1998年实施“关井压产”政策到2000年末，全国共关闭各类小煤矿约4.6万处，压减产量约4.2亿吨，30%的国有煤炭企业开始逐渐盈利。与此同时，国家开始对冶金、有色、军工、建材、石油化工、电力等行业实行总量控制和结构调整。经过几年的艰苦努力，各重点行业的落后产能大幅压缩，产业结构得到优化，市场供求关系明显改善，经济效益逐年好转。

技术改造和技术进步欠账严重，是导致国有企业陷入困境的重要原因之一。1999年6月，中央政府决定从增发的国债中，每年专门划出90亿元用于企业技术改造和产业升级的贷款贴息，这相当于过去中央财政每年技改贴息额的10倍。此后，经过两年多的努力，国债贴息技术改造成果显著，重点行业、重点企业的技术装备水平得到提高，企业产品结构得到调整，重点骨干企业的竞争力得到增强。

20世纪80年代初企业固定资产投资和流动资金实行“拨改贷”后，一些国有企业由于资本金不足，建设资金大多靠银行贷款，建成后企业背上了沉重的债务包袱而出现了亏损。为了解决这一问题，国家推出“债转股”政策，1999年7月，国家经贸委、中国人民银行发布《关于实施债权转股权若干问题的意见》，并先后成立了信达、东方、长城、华融四家具有独立法人资格的金融资产管理公司，作为投资主体，负责收购、管理、处置四大国有银行剥离的不良资产，优化国有企业资产负债结构，最大限度保全资产、减少损失。“债转股”的实施，明显改善了国有企业资产负债结构，加快了扭亏为盈的步伐，使一大批国有企业的资产负债率从70%以上下降到50%以下。

优胜劣汰是市场经济的规律，1994年10月，国务院下发《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，明确了破产企业职工安置和有关费用来源等政策。针对试点实施过程中出现的问题，1997年1月国务院召开会议，并随后发布《关于在若干城市试行国有企业兼并破产职工再就业有关问题的补充通知》，进一步提出了具体规范要求，明确对破产企业要贯彻“资产变现、关门走人”的原则，防止假破产、真逃债，推动建立了政策性破产的政策体系和工作机制。由于政策落实到位、工作细致规范，政策性破产在国企改革脱困攻坚中发挥了重要作用。一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业和资源枯竭的矿山退出了市场。2005年起，国有企业政策性破产在经过10年的艰苦努力后，逐步向依法破产平稳过渡。

艰苦卓绝的国有企业三年改革脱困达到了预期目标。国有及国有控股工业企业实现利润大幅增长，2000年实现利润2392亿元，是1997年的2.9倍。大多数国有大中型亏损企业实现脱困，1997年亏损的6599户国有大中型工业企业，已通过多种形式减少4799户，其中有的实现了扭亏为盈，有的通过关闭破产退出了市场，有的被兼并或进行了改制。

四、做好减员增效、再就业和社会保障工作

随着市场经济的发展和国企改革的推进，大量职工下岗，生活十分困难，由此逐渐演变为万众瞩目的社会问题。1993年全国下岗职工累计达300万人，此后逐年上升，到1997年已突破1000万人。面对短时间内出现的数以千万计的下岗职工，党中央、国务院积极采取一系列措施，做好职工分流安置工作，保持了总体社会稳定，成功地消解了国有企业改革面临的困难和风险。从1998—2002年，有2700多万国企职工下岗分流，脱离旧体制，告别国企职工身份，从“企业人”变成“社会人”，承受了改革和经济结构大调整的阵痛，为改革作出了巨大的牺牲。

分流安置富余人员。1995年初，劳动部颁布了《关于全面实施再就业工程的通知》，全面实施再就业工程，但1997年前后国企下岗职工问题仍然十分突出。1997年1月，党中央、国务院召开全国再就业工作会议，提出鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程的政策，决定在国有企业广泛建立下岗职工再就业中心，并建立起“三条保障线”，即下岗职工由再就业服务中心保障其基本生活，进入再就业服务中心3年后仍未就业的，要转到社会保险机构领取失业保险金；享受失业保险2年后仍未就业的，转到民政部门享受城镇居民最低生活保障。1998年6月，《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》中指出，全国国有企业普遍建立再就业中心，保障国有企业下岗职工基本生活。截至1998年底，所有下岗职工的国有企业都建立了就业服务中心，国有企业下岗职工中有603.9万人进入再就业服务中心，占下岗职工总数的99%。其中，80.5%的下岗职工签订了基本生活保障和再就业协议，93.2%的下岗职工领取了生活费。

2002年9月，中共中央、国务院再次召开全国再就业工作会议，明确国有企业下岗人员工作重点从保障基本生活转到促进下岗失业人员再就业上来，让有劳动能力和就业愿望的下岗员工实现再就业。同月，中共中央、国务院下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，确立了再就业政策的基本框架。各级政府在促进再就业方面进行了积极的探索，综合运用财政、税收、信贷等多种政策扶持下岗职工再就业。积极就业政策的实施，取得了良好成效，巩固了前期改革的成果，为改革创造了稳定的社会环境。

国有企业主辅分离、辅业改制，拓宽人员安置渠道。2002年，国家经贸委会同有关部门制定了《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业富余人员和关闭破产企业职工，减轻社会就业压力。截至2008年底，全国共有1365家国有大中型企业实施了主辅分离辅业改制，分离改制单位过万个，分离安置人员263.8万人。

与国有企业改革攻坚相配套，以职工养老保险、医疗保险为重点的社会保障改革加快启动。自1997年起，国务院先后下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《失业保险条例》，启动了以职工养老保险、医疗保险、失业保险为重点的社会保障制度改革。1998年6月，党中央、国务院下发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，明确提出争取用5年左右的时间，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。截至1998年底，全国有8475.8万企业职工参加了基本养老保险金社会统筹，占企业职工总数的80.5%；2727.3万企业离退休人员参加了离退休社会统筹，占企业离退休人数的98%。

五、进一步探索国有资产管理的有效形式

1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，并提出按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。1999年党的十五届四中全会又进一步提出“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制。这期间，中央和地方都做了很多有益的探索。

1988年国家国有资产管理局成立后，在清产核资、资产评估、产权界定和产权登记等方面做了大量工作，但所有者的职能依然分散在不同的政府机构中，国资管理局的职能与有关行政部门的职能产生了交叉。1994年7月，国务院发布《国有企业财产监督管理条例》，规定由国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权，实行分级管理和分工监督，将国家国有资产管理局由国务院直属局调整为财政部管理的国家局，并逐步将轻工业部等部分专业经济部门转变为行业总会或经济实体，减少具体审批事务和对企业的直接管理，按行业设置管理部门的工业管理体制逐步开始弱化。1998年政企分开迈出重大步伐，国务院进行机构改革，撤销了9个工业专业经济部门和国家国有资产管理局，成立相应的国家局和行业协会。保留的专业经济部门要实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业。企业国有资产所有者职能分别由中央政府部门和中组部行使。2001年，又撤销了保留的9个国家局，相关职能划归国家经贸委等部委。专业经济部门的撤销，从体制上解除了与所属企业的行政隶属关系，政企不分的组织基础得以消除，政府职能转变有了重大进展。同时军、警、政法和党政机关与所办企业也实现了顺利脱钩，为国有企业自主决策、自主经营和参与平等竞争创造了良好的外部环境。

1998年机构改革九大部委被撤销后，为加强国有大型企业领导班子建设，1998年7月，中央大型企业工委成立，作为党中央的派出机关，主要负责管理国务院监管的大型国有企业和国家控股企业，研究探索改革和加强大型国有企业党的领导班子建设。1999年12月，为进一步加强国有重要骨干企业领导班子建设，充分发挥企业党组织的作用，中央决定撤销中央大型企业工委，成立中央企业工委，将由国务院管理的163户企业领导班子、由人事部承担的国务院向国有重点大型企业和企业集团派出稽察特派员的工作，稽察特派员和稽察特派员助理的日常管理工作，移交中央企业工委管理。中央企业工委成立后，加强对国有企业的监督管理，改善企业党的建设和纪检监察工作，推动了保护国有资产、促进企业经营管理、惩处违法违规等工作。2003年，国务院国资委成立，中央企业工委撤销。

1994年，国务院发布的《国有企业财产监督管理条例》提出，创设国有企业的监事会制度，明确国有企业的监事会是由政府派出的企业外部机构。1995年4月，国家经贸委制定了《关于监督机构对国有企业派出的监事会工作规范意见》，明确了监事会的组成、职责、议事规则及监管原则等内容。同年7月，国家经贸委根据国有资产数额较大、产品和技术设施具有优势、市场占有率对本行业有重要影响等原则，选择了1000户关系国计民生的重点骨干企业，对其委派监事会。1998年，国务院决定建立国有企业稽察特派员制度，先后下发了《国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员方案的通知》和《国务院稽察特派员条例》，提出“稽察特派员由国务院派出，代表国家对国有重点大型企业”行使监督权力，并对稽察特派员的工作性质、工作职责、任职条件和工作方式等内容做了具体规定。1999年，《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出要继续试行稽察特派员制度，同时要积极贯彻党的十五大精神，健全和规范监事会制度。同年，《公司法》进行了修改，以法律形式确定了国有独资公司的外派监事会制度。稽察特派员制度开始向外派监事会制度过渡，从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。为了保证外派监事会依法监督，2000年3月，国务院出台的《国有企业监事会暂行条例》明确规定：“国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。”同年8月，国务院向国有重点大型企业派出监事会，不再派出稽察特派员。至此，国务院稽察特派员制度过渡到外派监事会制度，外派监事会对国有重点大型企业的监督检查工作全面展开。

第三节　出资人制度的明确与企业制度创新的深化（2003—2012年）

随着2002年党的十六大的召开，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的发展新阶段。建立有效的国有资产出资人代表制度、落实国有资产保值增值责任成为深化改革的客观需要和重要内容。以2003年国务院国资委的成立为标志，国有企业改革进入以改革完善国资管理体制为主要内容的新阶段。这一阶段改革的特点是：从体制上看，构建了国资监管组织体系、法律体系、责任体系，明确了出资人机构的职责；从企业主体上看，公司治理进一步完善，推进了外部董事占多数的规范董事会建设；从结构上看，推进国有企业布局结构调整和优化的力度更大，方式途径更为市场化；从竞争角度上看，国有企业特别是中央企业更大程度上参与了国际竞争。

一、建立国有资产出资人代表制度

1998年政府机构改革，行业管理部门撤销后，推进了政企分开。但实际上也形成了由多部门实施国有资产管理的格局，国有资产多头管理、出资人缺位、经营自主权不能真正落实、监管存在漏洞造成国有资产流失等深层次矛盾问题日益显现，建立新的国有资产管理体制已经迫在眉睫。党的十六大在总结国有资产管理体制实践经验的基础上，做出了改革国有资产管理体制的重大决策，提出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，并明确了深化国有资产管理体制改革的基本原则：一是坚持政企分开、政资分开，政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离；二是坚持权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合，落实国有资产保值增值责任；三是坚持所有权和经营权分离，维护企业经营自主权和法人财产权；四是在国家所有的前提下，由中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职能，分级代表，分级监督。

依据十届人大第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，2003年3月24日中共中央发布《关于成立中共国务院国有资产监督管理委员会有关问题的通知》，4月9日，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国务院国资委”）正式成立，这是中华人民共和国成立以来中央政府第一个代表国家履行出资人职责的国务院直属特设机构，从制度上和实践上实现了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，改变了过去政府直接管理企业的职能，从机构设置上实现了政企分开、政资分开，是我国经济体制改革的一个重要里程碑。

根据“三定”方案，国务院国资委承接了国家经贸委、中央企业工委、劳动和社会保障部、财政部的有关国有资产出资人职能和监督管理职能。国务院国资委成立后，各省（区、市）、市（地）国有资产监督管理机构相继组建，建立了一套较完整的专司出资人职责的组织体系。截至2004年6月，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国资监管机构全部组建。市（地）级国有资产监管机构的组建工作基本完成，全国大多数市（地）设立了国资委，没有单独设立国资委的也采取多种形式明确了国有资产监管机构。国务院国资委和省（区、市）、市（地）两级地方政府国资委的组建，对国有企业改革发展具有重大意义，初步解决了政企不分、政资不分、多头管理、出资人不到位、责任不落实等体制性问题。

建立国有资产监管制度体系。国务院国资委成立之初有196户监管企业和6.9万亿元的国有资产。2003年5月27日，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，以行政法规的形式明确了国有资产管理体制的基本框架和国有资产管理的基本制度，为开展国有资产监督管理工作提供了法律依据。围绕《企业国有资产监督管理暂行条例》，按照统筹兼顾、急用先立的原则，国务院国资委制定了一系列配套的规章制度文件，内容包括清产核资、经营业绩考核、产权转让、规范改制、国有企业改革重组和国有经济结构调整等多个方面，逐步确立了国有资产出资人的制度基础。2008年10月《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）颁布实施，以国家法律的形式明确了国资委作为政府授权履行出资人职责机构中的主体地位，规范了国有资产监督管理机构与所监管企业之间的出资关系。各级国资委遵照法律条例，围绕建立国有资产保值增值的责任体系，积极探索依法履行出资人职能的方式和途径，一系列国资管理的制度规范逐步建立。截至2012年，国务院国资委（会同其他部门）发布各类规章和规范性文件299件，地方政府及国资委制定发布了约2800个地方性国有资产监管法规、规章和规范性文件，内容涉及规范改制、国有资本结构调整和重组、产权管理、发展战略与规划、主辅分离、股权激励、股权分置改革、统计评价、企业资产和财务监督、企业负责人业绩考核和选聘薪酬制度等多个方面。由此，基本形成了以《企业国有资产法》为龙头，以《企业国有资产监督管理暂行条例》为基础，以国有资产出资人制度、国家出资企业制度、国有资产统一监管制度三大制度体系为基本框架，以国务院国资委制定的规章、规范性文件和地方国资委制定的规范性文件为具体内容的国有资产监管法规体系，为实现国有资产管理制度创新、推动国有企业改革发展提供了制度保障。

清产核资，摸清家底。从2003年9月到2004年底，国务院国资委组织开展了新中国成立以来的第六次清产核资，主要是规范企业清产核资工作，真实完整反映企业的资产和财务状况，完善企业基础管理，为科学评价和规范企业经营绩效及国有资产保值增值提供依据。通过这次清产核资，基本摸清了中央企业的“家底”，清理出各项资产损失或不良资产3521.2亿元，核实了资产质量，消化处理了不少历史遗留问题。在清产核资的基础上，积极推进中央企业执行新的《企业会计制度》，通过计提八项资产减值准备，及时消化处理资产损失，为企业快速健康发展奠定了重要基础。

对企业负责人实行规范的经营责任和业绩考核。2003年5月，国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》对建立国有资产经营考核制度作出了明确规定。2003年11月，国务院国资委发布《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，建立了年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程考评相统一、业绩考核与奖惩紧密挂钩的考核制度，用量化指标约束国有资产经营者，按经营业绩领取薪酬。2004年，各地方国资委组建成立后，也将经营业绩考核作为开局阶段的重点工作。到2005年末，在全国国有企业范围内，企业经营业绩考核制度和体系基本建立。随着实践的不断深入，国务院国资委不断完善中央企业经营业绩考核体系，并于2010年开始实施经济增加值（EVA）考核和全员业绩考核，完善企业的结构性指标，实现考核全方位覆盖，经营业绩考核由从注重利润转变为股东创造价值。

积极探索国有资产监管的有效形式。围绕建立健全出资人财务监督制度体系，加强企业财务监督，规范中央企业财务决算及审计管理，建立了企业预决算管理、会计核算监督、中介审计监督、财务动态监督等工作制度。各地也普遍加强了财务监督和统计评价工作，开展了国有资产运营状况统计和监管企业财务决算管理。加强重大投融资项目管理，建立企业重大投融资监管体制和管理体系，加强对企业决策程序、投资规模、投资结构和投资回报率的审查，防范投资风险。按照建立现代产权制度的要求，推动建立以产权界定、产权流转和产权保护为主要内容的企业国有产权管理制度体系框架。2004年2月，国务院国资委会同财政部发布《企业国有产权转让管理暂行办法》，加强对企业国有产权交易的监管，规范产权交易转让行为，推动了国有产权规范有序流转。各地还普遍加强了产权交易机构的建设，涌现出一些区域性产权交易机构。随着进场率和竞价水平不断提高，产权交易市场逐渐成为国有资本进退的主要通道，成为国有经济布局和结构调整的重要平台，成为中国资本市场的重要组成部分。2012年全国产权市场公开转让企业国有产权866亿元，平均增值率达到19%。

完善外派监事会制度。2003年5月27日，国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，由国资委代表国务院向其所出资企业中的国有独资企业和国有独资公司派出监事会。监事会的组成、职权、行为规范等，依照《国有企业监事会暂行条例》的规定执行。2005年10月修订的《公司法》规定，国有独资公司监事会成员除了职工代表外，由国有资产监督管理机构委派，监事会主席由国有资产监督管理机构指定。2006年9月，国务院国资委印发《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》，明确从2007年开始监事会由当年检查企业上年度情况逐步调整为检查当年情况，开展当期监督，提高监督时效性。2008年10月《企业国有资产法》规定，国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《公司法》的规定设立监事会，进一步巩固外派监督监事会制度的法律地位。

建立国有资本经营预算制度。2007年9月，国务院印发的《关于试行国有资本经营预算的意见》明确指出，按照国务院规定，中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。同年12月11日，财政部和国务院国资委下发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，明确国有资本收益涵盖范围。2009年5月1日我国施行的《企业国有资产法》，从法律上确立了国有资本预算制度。至此，我国国有资本经营预算有了明确的法律依据和政策规定，标志着我国国有资本经营预算制度初步建立。到2010年，各省（区、市）已基本建立国有资本经营预算制度，国有资本经营预算全面开展，为我国社会保障体系提供了制度性支撑。

二、进一步推进现代企业制度建设

随着国企改革的深入推进，国有企业现代企业制度的基本框架已经初步建立，但与现代企业制度的内涵、实际效果仍有很大距离，在建立有效制衡的法人治理结构，特别是在董事会建设方面仍须做大量工作。国务院国资委和各地国资委成立后，加快了建设现代企业制度的步伐。

加大股份制改革力度，特别是国有大中型企业的股份制改革力度，一大批国有企业控股的企业通过主业资产上市或整体上市的形式在境内外上市或增发股票，并按照上市公司规范运作的要求，整合业务和内部组织构架，加强财务基础管理，完善了公司治理结构。截至2012年底，全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，中央企业的公司制股份制改制面由2003年的30.4%提高到2012年的72%。国有控股上市公司共953家，占我国A股上市公司数量的38.5%，市值合计13.71万亿元，占A股上市公司总市值的51.4%。

股权分置改革。2005年4月国家启动了股权分置改革试点，按照股权分置改革的部署安排，各级国资监管机构积极稳妥地推进国有控股上市公司股权分置改革。股权分置改革的主要成果是国有股的全流通，这对股权结构优化、股权流转、资本市场的健全完善是一次具有标志性意义的重大进展。截至2006年底，股权分置改革基本完成，全国766家国有控股上市公司有740家完成或启动了股改程序，为国企改革提供了一个全国范围的资源配置平台。

防范国有资产流失。针对国有企业改制过程中出现的国有资产流失现象，2003年11月，国务院办公厅转发了国务院国资委制定的《关于规范国有企业改制工作的意见》，在总结过去改制经验和不足的基础上，对国有企业改制全过程进行了规范，为产权交易各方公开、公平、公正交易提供了制度保障。针对管理层持股问题，2005年4月，国务院国资委会同财政部联合发布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，同年12月，国务院又转发了国务院国资委制定的《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》，从制度上堵塞了国有企业改制的漏洞。在规范改制的同时，各级国资委会同有关部门对部分地区进行国有产权转让的监督检查，及时纠正国有企业改制中的问题，有效防止了国有资产流失。

以规范董事会建设为重点，完善国有企业公司治理结构。2004年6月，国务院国资委印发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，选择宝钢集团、神华集团等7家企业进行建立和完善董事会的试点。试点的主要举措是建立外部董事会占多数的规范的董事会，以利于决策层与执行层分开。国务院国资委还把出资人的部分职权如重大投融资决策权等赋予了规范的董事会，并逐步由董事会选聘、考核经理人员，决定经理人员薪酬，大力推进董事会的权利、义务和责任的统一，有效发挥董事会作用。许多省市也开展了建设规范董事会试点，引入外部董事，优化董事结构，公司治理进一步完善。

推进企业内部三项制度改革。国务院国资委成立后，首先把改革的目光投向了中央企业负责人薪酬改革，出台了一套规范的薪酬计算办法，根据企业大小、责任大小，兼顾行业水平确定薪酬，中央企业的薪酬管理得以初步规范。2008年国务院国资委试行工资总额预算管理，建立健全工资增长与企业效益增长相适应的联动机制，对工资总额和工资水平进行双重调控，逐步缩小行业差距。2009年，国务院国资委印发《关于深化中央企业劳动用工和内部收入分配制度改革的指导意见》，积极探索建立以岗定薪、体现差异、按绩取酬、拉开差距，同贡献挂钩的内部分配制度，收入分配的市场化程度逐步提高，“大锅饭”的分配体制逐步改变。面向海内外公开招聘经营管理者。从2003年开始，国务院国资委选择部分高管职位在全球公开招聘，截至2011年底，中央企业有141个高管职位在全球公开招聘，累计选聘各级经营管理人员60万人。

三、加大国有经济布局和结构调整力度

调整国有经济布局和结构，是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的一项重大任务。党的十五大后，国有经济布局和结构调整取得积极进展，1998—2003年国有及国有控股企业从23.8万家减少到15万家，实现利润从213.7亿元提高到4951.2亿元，但总体上看，国有经济战线过长、过于分散、结构趋同等问题仍然突出，布局和结构不合理的状况尚未根本改变。国务院国资委和地方国资委成立后，着手从战略上对整个国有经济布局和结构进行统筹安排，对国有企业改制改组进行通盘考虑。

企业重组是国有经济布局结构调整的重要载体和实施路径。2003年以来，新的国有资产管理体制打破了原来部门和行业的壁垒，采取出资人主导与尊重企业主体地位相结合的方式实施重组调整，使得国有资本配置的重组调整目标更明确、范围更广、规模更大，方式也更为灵活。2004年开始，国务院国资委推进企业非主业剥离重组，分批核定企业主业，明确企业战略定位和发展方向，将有限的资源集中投入到核心领域和关键环节，突出主业，提高核心竞争力。2006年底，国务院国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，提出进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。2003—2012年，中央企业通过强强联合、兼并重组，进行了国有资产经营公司试点，形成了一批具有较强综合竞争力的大型企业集团，其中，资产总额超过千亿元的有57家，销售收入超过千亿元的有43家，利润超过百亿元的有22家，进入世界500强企业的达43家，为经济社会发展贡献了巨大力量。

垄断行业的改革也取得积极进展。党的十六大明确提出推进垄断行业改革，党的十七大进一步提出深化垄断行业改革，引入竞争机制。2010年5月，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，进一步明确民间资本可以进入能源、军工、电信、航空运输等传统垄断行业，非公有制经济发展的体制环境得到改善。通过改革行业管理体制、实施企业分拆重组、放宽市场准入、投资主体多元化、强化定价成本监审等举措，垄断行业国有企业改革不断深入，电力、民航、电信等垄断行业初步形成了多家竞争的市场格局，全国各地市政公用事业领域（包括城市供排水、污水处理、供热、供气、公共交通、市容环卫、垃圾处理等）的市场化改革步伐加快，军工行业国有企业股份制改革呈现出加速推进态势。

政策性关闭破产最后攻坚，逐步转向依法破产。2003年12月，国务院国资委召开全国企业兼并破产工作会议，提出国有企业政策性关闭破产工作逐步向依法破产平稳过渡。2006年1月，国务院办公厅转发《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》，明确了总体规划实施的范围和重点。2006年8月底，重新制定的《中华人民共和国企业破产法》颁布实施，从法律上明确了国有企业政策性关闭破产向依法破产平稳过渡。截至2008年底，政策性关闭破产工作基本结束，5010户长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有困难企业和一批资源枯竭的矿山平稳有序地退出了市场，促进了企业优胜劣汰机制的建立；近1000万名破产企业职工得到妥善分流安置，基本解决了长期积累起来的国有困难企业职工生活保障问题。

四、充分发挥国有企业党组织政治核心作用

党的十五届四中全会、十六届四中全会都分别对国有企业党组织发挥政治核心作用的主要内容作出明确规定，党的十七届四中全会进一步明确了国有企业党组织发挥政治核心作用的着力点、目标任务和实现途径，提出国有企业党组织要把建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍和增强国有经济活力、控制力、影响力贯穿国有企业党组织活动始终，保证党组织参与决策、带头执行、有效监管、发挥政治核心作用。2009年召开的全国国有企业党的建设工作会议提出，毫不动摇地坚持党对国有企业的领导，加强和改进国有企业党的建设，充分发挥国有企业党组织的政治核心作用。这次会议对党组织在现代企业制度下充分发挥政治核心作用做了进一步阐述，强调要建立中国特色现代企业制度，明确党委在公司法人治理结构中的职责权限，从体制机制上确保党组织政治核心作用的有效发挥以及公司治理机制的有效运行。

中共中央关于加强国有企业党建工作的方针政策，为各级国资监管机构做好国有企业党建工作提供了根本遵循。国务院国资委会同中央组织部等部门积极探索国有企业党组织发挥政治核心作用的途径方式，2004年中央办公厅转发了《中央组织部国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》，对“双向进入、交叉任职”做了阐述，明确国有企业要充分发挥党组织的政治核心作用，建立和完善公司法人治理结构，全心全意依靠工人阶级。在决策环节，党组织主要是把好政治关，保证党的方针政策在企业中的贯彻落实，不能代替董事会决策；在执行环节，党组织带头模范执行，党员干部和普通党员都要成为岗位上的先进分子；在监督环节，坚持党要管党，监督党员干部和普通党员发挥模范带头作用。

第四节　由管资产向管资本转变推动实现国有企业高质量发展（2013年至今）

一、国有资产监管工作持续推进

现阶段，国资监管、授权经营体制改革仍处于由传统的“国资委—国有企业”两层结构向“国资委—国资投资运营公司—经营性国企”三层（级）结构过渡阶段，改革进入深水区和攻坚期后，出现一些深层次问题，究其根源在于体制垄断、国资监管方式、手段和管理模式制约。从党的十八届三中全会《决定》到2015年“1+N”总体实施方案出台，从2014年国务院国资委首批的“四项改革”试点到2016年审批的“十项改革”试点，国有企业由管资产向管资本转变从而推动实现国有企业高质量发展工作一直持续深入推进。

二、进一步完善国有企业法人治理结构

2017年4月，国务院办公厅印发了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》。该意见指出，完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮国有企业改革的重要任务。2017年底前，国有企业公司制改革基本完成。到2020年，党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位更加牢固，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革；充分发挥企业家作用，造就一大批政治坚定、善于经营、充满活力的董事长和职业经理人，培育一支德才兼备、业务精通、勇于担当的董事、监事队伍；党风廉政建设主体责任和监督责任全面落实，企业民主监督和管理明显改善；遵循市场经济规律和企业发展规律，使国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体。健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责，强化权力责任对等，保障有效履职，完善符合市场经济规律和我国国情的国有企业法人治理结构，进一步提升国有企业运行效率。理顺出资人职责，转变监管方式。加强董事会建设，落实董事会职权。维护经营自主权，激发经理层活力。发挥监督作用，完善问责机制。坚持党的领导，发挥政治优势。

三、进一步推进监管职能转变

2017年4月，国务院办公厅印发的《关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》。该通知要求，要调整优化监管职责，按照职权法定、规范行使权力的要求，精简、调整、优化监管职责，将强化出资人监管与落实管党、治党责任相结合、落实企业保值增值责任结合搞活企业，做好整合监管职能与优化机构设置相结合，强化3项资本职能，精简43项监管事项，整合三方面的相关职能。加大政府简政放权的力度，更好更快地维护企业在市场的主体地位，推动完善现代企业制度和规范，健全各负其责、各司其职、有效制衡、协调运转的国有企业法人治理结构。坚持权力和责任的统一和匹配，层层建立权力并确定责任清单，确保企业接住管好精简的具体事项，体现国资监管要求，确保落实企业的保值增值。按照党中央全面从严治党的战略部署，严格落实管党治党责任，全面加强国有企业内部党的建设，保证党和国家政策方针以及各项有关部署在国有企业的贯彻和执行。强化激励约束，完善规划投资监管。加强国有资产监督，防止国有资产流失，坚持出资人管理和监督的有机统一，强化外派监事会监督，严格落实责任，精简监管事项，增强企业活力，取消一批监管事项，下放一批监管事项，授权一批监管事项，移交一批社会公共管理事项。整合相关职能，提高监管效能：包括国有企业改革职能、经济运行监测职能、推动科技创新职能。全面加强党建工作，强化管党治党责任，建立健全党建工作责任制。坚持党管干部原则与市场化机制相结合，党的领导与完善公司治理相统一。加大企业纪检监察工作力度。同时改进监管方式，事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责，积极适应各项职能的转变和增强企业活力、强化监督管理的需要，创新监管方式，更多地采用市场化、法治化、信息化的监管方法，提高监管的针对性和实效性。强化依法监督管理、分类监管、阳光监管，优化监管流程。

四、加快推进国有资本投资、运营公司改革试点

2018年7月，国务院办公厅印发了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》。该意见指出，改组、组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措，通过改组、组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作，发挥国有资本投资、运营公司平台作用，促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，向重点行业、关键领域和优势企业集中，推动国有经济布局优化和结构调整，提高国有资本配置和运营效率，更好地服务国家战略需要，试点先行，大胆探索，及时研究解决改革中的重点难点问题，尽快形成可复制、可推广的经验和模式。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值，国有资本投资、运营公司试点工作应分级组织、分类推进、稳妥开展，并根据试点进展情况及时总结推广有关经验。中央层面，继续推进国有资产监管机构授权的国有资本投资、运营公司深化试点，并结合本实施意见要求不断完善试点工作，同时推进国务院直接授权的国有资本投资、运营公司试点，选择由财政部履行国有资产监管职责的中央企业以及中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革范围内的企业稳步开展。地方层面，试点工作由各省级人民政府结合实际情况组织实施。 ykdyJq3KU35xir7tuG9pTlgST4QwZSREPM0JnkV+soIpxYH5F7en2UaFNEjNEoyg